焦點事件公共政策論文范文

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一、理論框架：公共政策間斷-均衡理論的核心概念、模型及修正

1.公共政策間斷-均衡理論的核心概念。美國學者鮑姆加特納和瓊斯將古生物學中的“間斷-均衡”理論引入到公共政策的研究之中，該模型包含以下幾個核心概念：（1）政策形象（或政策圖景）。政策形象是指某個政策在公眾和媒體中怎樣被理解和討論，通常與政策信仰和價值觀相關，是經驗信息和感情訴求的混合物。⑦政策形象可分為正面政策形象和負面政策形象。如果公眾以正面的眼光來看待政策，則屬于正面政策形象；反之，則是負面的政策形象。（2）政策場域（或政策議定場所）。政策場域是針對特定問題做出權威性決策的制度性場所。⑧多個機構同時對一個問題擁有決定權時，形成開放的政策場域；當問題被一個機構主導時則形成壟斷的政策場域。政策場域會因新行動者的加入、自身內部矛盾和所持有的政策形象的變化等原因而發生變化。（3）政策壟斷。政策壟斷是指在政策制定中，由最重要的行動者（統治集團或聯盟）所組成的集中的、封閉的體系，他們傾向于把政策制定封閉起來，將其他參與者排斥在外，使政策變遷處于緩慢或停滯狀態。⑨政策壟斷通常通過兩種方式得以結構化：正式、非正式的規則使“局外人”參與受挫和對政策壟斷的正面理解。⑩（4）注意力。一項公共政策在漸進性變化的總趨勢中之所以會偶發重大變遷，原因在于人們對公共政策問題的注意力是有限的，人們的關注焦點在不同時間是不盡相同的。當公共政策的反對者力圖形成新的“政策形象”，利用政策多樣化這一特征時，就會吸引新的參與者關注政策，并進入政策場域，對制度結構與議程設置產生影響，從而促使公共政策在短期內發生重大變遷。

2.公共政策間斷-均衡的理論模型。公共政策間斷-均衡的理論模型力圖對政策間斷與政策穩定同時做出有效解釋。在此過程中，小規模和大規模的政策變遷來自于政策子系統和行動決策之間的互動，進而讓穩定性與流動性或是短暫均衡等模式相結合。公共政策間斷—均衡理論中各概念之間的關系及其模型參見表一。需要指出的是，現實政治中的政策變遷并不是簡單的線性過程，而是各種主體之間復雜、多元和動態的非線性的延展過程。

3.公共政策間斷-均衡模型在我國的應用與修正。公共政策的間斷-均衡模型是在美國政治體系的運行中構建出來的，這一理論框架必然受到美國政治權力結構、兩黨競爭、媒體運行特點以及利益集團等因素的深刻影響。將間斷-均衡模型引入到中國問題的分析時，就需要比較中美政治制度的差異，并對其進行一些必要的修正，以適應中國的“土壤”，提升理論的解釋力。（1）我國的政治制度對不同政策形象之間競爭的影響。在美國，政策的反對者利用政策負面形象進行相互攻擊，其目的大多是服務于政黨間的競爭性選舉。由于在我國不存在多黨競爭，在政策變遷過程中不同群體參與政策負面形象的討論，大多是基于各自的利益訴求，而非出于政治目的。在公共政策的爭論中，作為執政黨的中國共產黨通過傾聽意見、凝聚共識、回應訴求和利益整合，達到鞏固執政基礎的目的。（2）我國的政治制度對政策場域變換的影響。我國的公共政策是一個反復溝通、平衡、論證和審議的過程，帶有“歧見磨合”的色彩。實際的政治運行中，由于全國人民代表大會的辯論功能較弱，更多的是履行一種程序性的功能，一項公共政策進入全國人大的議程，也不意味著政策能獲得通過或得以廢除。在我國公共政策的出臺過程中，執政黨負責對公共政策做出長遠規劃，在政策的出臺和廢止中起著決定性作用。因此，如果一項公共政策能進入中國共產黨的全國代表大會或者全委會的議程，并形成共識，那么公共政策間斷式變遷的可能性將大大增強。（3）我國的政治制度對焦點事件傳播中媒體運行方式的影響。我國的媒體是在黨和政府的管理下運行的。一方面，焦點事件傳播過程中媒體的報道受到的制約較多，一些負面政策圖景和一些“敏感議題”的報道會受到相關部門的過濾和篩選，這就大大降低了正面和負面政策形象之間的競爭性。另一方面，隨著近年來新媒體快速發展，我國社會已經進入到了一個“人人都有麥克風”的時代，信息傳播的速度、廣度和深度都得到空前提高，網民在新媒體中參與討論公共政策的熱情高漲，新媒體在推動我國公共政策議程設置中的作用更加凸顯。

二、案例描述：我國勞動教養制度廢除的間斷-均衡模型分析

1.勞動教養制度的功能演變與負面政策形象的累積。政策形象是公眾或媒體對政策問題的一種認知，政策形象的變化意味著人們對某項政策的社會和政治含義達成共識或產生分歧。政策的倡導者通常會將政策聚焦于某一個特定的政策形象譜系，而反對者會將其歸諸另外一種政策形象譜系，從而打破政策的壟斷均衡。輰訛輥我國的勞動教養制度是在建國初期的“肅反”運動中形成的，隨著我國經濟和社會的發展以及治國理念的不斷變化，其功能也發生了多次轉型。根據我國法學學者周永坤的研究，勞動教養制度經歷了從1955年-1957年的鎮壓反革命時期，到1957年-1978年處置作為思想犯的“右派”時期，再到1978年-2003年主要作為社會治安手段的時期，到2003年-2012年這一時期，勞教制度演變為關押“非法”上訪人員的重要手段。在21世紀初，由于我國“三農”問題不斷加劇，農民上訪愈演愈烈，成為各地最為棘手的難題。為應對日益嚴重的信訪壓力，各級地方政府竭盡全力采取“截訪”等非常規手段，甚至在法律之外懲罰上訪人員，其中最重要的手段就是勞動教養。2009年，中央政法委下發《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，該意見正式將違法鬧訪者納入到勞動教養對象之中。隨著勞動教養制度功能不斷轉型，其負面政策形象也不斷地演變和升級，引起了我國媒體和學術界的廣泛關注，對這項制度的質疑不絕于耳。2003年，孫志剛事件經媒體和網絡曝光后，我國的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢除，勞動教養制度的弊端從此也通過媒體進入普通公眾的視線。2003年9月4日《南方周末》（法治版）刊登《勞動教養制度缺法律依據》一文揭示了勞動教養被用于對付“屢教不改”的上訪者的嚴酷事實。2011年重慶的“任建宇事件”和2012年湖南的“唐慧事件”相繼爆發，傳統媒體和新媒體相互借力，社會各界對勞動教養制度的質疑和批評不斷地推升，勞動教養制度的負面政策形象被推向高潮。一項調查始于2012年8月13日，截至2012年8月29日13時，共有1796人參與投票。網民當時對勞教制度態度的投票結果見下表。

2.學術界對勞動教養制度的質疑與政策場域的變化。一些政策問題與特定層次的政府或制度性政策場域有著非常緊密的聯系。大規模的公共政策問題通常會涉及眾多機構，這些機構分別聚焦于問題的不同維度。輱訛輥一項公共政策受到的質疑和辯論越頻繁，政策場域就越容易發生轉換。21世紀以來，我國社會各界人士，尤其是法學和政治學界的學者，多次試圖通過政策場域的變換來打破政策壟斷，從而達到改革或廢除勞動教養制度的目的。在地方人大、政協和全國人大等政策場域中，關于廢除勞動教養制度的提案和議案屢次出現。2003年11月，北京理工大學教授胡星斗上書全國人民代表大會，要求對勞動教養制度進行審查。此后，幾乎每年的全國人大、政協會議上都有代表呼吁改革勞動教養制度。2004年的全國兩會上，420名人大代表在改革勞動教養的議案上簽名，占全部2984名代表中比例超過14%。2005年，旨在保留勞動教養制度，同時改革勞動教養審批的《違法行為矯治法》，一度被納入全國人大五年立法規劃和年度立法計劃，但后來卻遲遲沒有推進下去。2007年，69名學者聯名向全國人大常委會和國務院遞交“廢除勞動教養制度公民建議書”，再次引起全社會的關注。21世紀以來，我國學者對勞動教養制度的質疑與政策場域變化具體可見下表。

3.制度結構、地方保護與部門利益：維持勞動教養制度均衡的內在因素。隨著時間的推移，我國勞動教養制度雖然已經出現合法化危機，網民和學者不斷卷入對它的聲討之中，持續不斷的質疑聲卻遲遲沒有打開廢除該項制度的議程設置“機會之窗”。其中三個方面的因素在維持勞動教養制度的壟斷均衡中發揮了重要的作用，即制度結構、保護主義和部門利益。（1）制度結構。形成政策壟斷的首要條件是要有一個清晰的制度結構來界定某一政策運行中各主體的權力和職能，并限制外界對這一過程的切入。輲訛輥這里所指的制度結構是政策運行中各主體間的權力、職能的運行關系和規則體系。改革開放以來，在我國勞動教養制度的實際運行中，勞動教養的決定權呈現出逐步向各地的公安機關集中的態勢，各地公安機關下設的勞動教養審批委員會成為真正的勞動教養決定機關。從報批、審核、決定、執行，到應對行政復議和行政訴訟，都由公安機關一家負責。1979年，經全國人大常委會批準，由國務院的《關于勞動教養的補充規定》第1條明確，省、自治區、直轄市和大中城市人民政府成立勞動教養管理委員會，由民政、公安、勞動部門的負責人組成，領導和管理勞動教養的工作。1982年，國務院的《關于勞動教養問題的決定》進一步明確，勞動教養管理委員會領導和管理勞動教養工作，審查批準收容勞動教養人員。公安機關設置的勞動教養工作管理機構，負責組織實施對勞動教養人員的管理、教育和改造工作。2002年4月，公安部了細則性的《公安機關辦理勞動教養案件規定》，第2條明確，勞動教養審批委員會依照有關法律、行政法規和本規定審批勞動教養案件，并以勞動教養管理委員會的名義做出是否勞動教養的決定。勞動教養審批委員會的日常工作由本級公安機關法制部門承擔。因此，從以上規定的變化可以看出，我國公安機關逐步集中了勞動教養的決定權，這也是勞動教養制度中滋生地方保護主義和部門利益的制度性原因。（2）地方保護主義。從上世紀末期開始，地方政府在“維穩”的強大壓力下，勞動教養制度逐漸被濫用，甚至產生了“地方化”的傾向。由于勞動教養制度在實際操作中缺乏基本的監督和制衡機制，地方領導者的個人意志發揮主導作用，這就導致一些地方政府運用勞動教養的頻率較高。近年來，因群眾舉報地方干部或因群眾為個人利益維權上訪而產生的勞動教養事件屢見不鮮。勞動教養制度在實際運行中演變成一些地方領導干部維護自身利益，打壓公民正常表達和參與權利的工具。（3）部門利益。勞動教養制度的改革涉及部門間權力和利益的再分配，這也成為改革或廢除該項制度最大的阻力。2005年的《違法行為矯治法（草案）》被連續列入第十屆和第十一屆全國人大立法計劃，該草案旨在弱化勞動教養制度的強制性，強調“教育矯治”，其突破在于將勞動教養“準司法化”，設立獨立的裁決機構，完善勞動教養對象的救濟手段。此項草案的最大爭議在于勞動教養決定由誰來做出。按照草案的設想，勞動教養是對公民人身自由的一種限制，這一權力要由司法機關來行使，而不能由行政機關決定。但是，改革必然會削弱勞動教養管理委員會和審批委員會的職能和權力，各部門之間在這一核心問題上難以達成一致，該草案也就被擱置了。

4.焦點事件、注意力的變化與議程設置。公共政策的間斷—均衡理論模型理論是以注意力為驅動、以議程設置為基礎，通過揭示注意力和制度相互作用的議程設置過程，來完整描述和解釋政策的漸進式變化和革命式變化的。在注意力的變化中，焦點事件發揮著至關重要的作用，它是觸發政策變革和調整的重要契機。焦點事件是指容易引起公眾或者決策者關注的社會事件，其核心是事件中的議題對媒體、公眾和決策者的吸引力。一次危機、一種變得流行的符號或政策制定者的個人經歷，都是焦點事件吸引人們關注問題的推動力。輳訛輥但是，在現實中依靠焦點事件推動公共政策的劇烈變革的情形還需要一些條件，包括相同類型焦點事件發生的頻度、范圍、強度和時間。輴訛輥（1）頻度。頻度是指某一類焦點事件在一個時間段內發生的次數。如果同類焦點事件反復爆發，這意味著其背后必然有制度缺失或政策失誤方面的深層原因。近年來，我國公民因上訪或者舉報地方干部的違法行為被公安機關判處勞動教養的焦點事件頻頻發生。2003年，媒體就報道了黑龍江省雙鴨山市馬健云，因其子被刺成重傷，不滿有關部門的處理，多次到各級部門上訪被勞動教養三個月的案子。從2012年5月起，重慶市政府開始清理并撤銷一些不當的勞動教養案件，其中被媒體曝光的焦點事件就有方洪案、任建宇案和彭洪案。2012年8月,在微博中曝光的上訪媽媽唐慧，以其駭人聽聞的遭遇，激起了公眾的廣泛關注和同情，再次將我國的勞動教養制度推向輿論的風口浪尖。同類焦點事件在如此高頻率地發生，折射出我國勞動教養制度內在合法性的缺失，改革或廢除這一制度在當時確實已經到了刻不容緩的地步。（2）范圍。2006年以來，唐慧案一直不斷為媒體提供議題和故事，引發了四輪輿情風暴。2012年6月5日，湖南省高級人民法院就“唐慧女兒被逼案”做出終審裁定，此時該事件還主要表現為一個地方性案件，案件的發生、進展均局限在當地及當事人。然而，2012年8月2日，一條“湖南省永州市公安局零陵分局以擾亂社會秩序為由，對唐慧做出勞動教養一年半的決定”的微博引起大量轉發。隨后，主流媒體《人民日報》的官方微博、人民網、新華社等不斷推出唐慧事件的組合式報道和評論。唐慧事件從地方性案件迅速轉化為全國性事件，事件的核心也由“唐慧女兒被逼”轉變為“唐慧上訪被勞動教養”。（3）強度。焦點事件的強度表現為在一個時間段內新聞媒體報道和新媒體轉發、評論的數量。2012年8月4日，在新浪微博上“粉絲”數高達340余萬的“童話大王”鄭淵潔，轉發了一條有關唐慧的微博。8月6日上午，他又發出了一條呼吁釋放唐慧的微博，并獲得了20多萬次轉發。8月5日晚，《人民日報》官方微博的評論將人們對唐慧案的關注推向高點。@人民日報:【你好，明天】專家最近宣布，經三級指標體系測評,民族復興任務已完成62%。然而，當湖南永州遭強暴幼女的母親因上訪被勞教的新聞傳出，這一數字顯得如此蒼白。一個國家的強大，不應只有GDP和奧運金牌，復雜的數理模型中，更應包含百姓的權利與尊嚴、社會的公平與正義。這條微博一天之內便被轉發超過10萬次。8月10日，唐慧的勞教決定經復議被依法撤銷的消息公布之后，“上訪媽媽獲釋”成為8月11日百度新聞的第一熱搜詞，來自媒體和網絡的評論“呈井噴狀態”，由唐慧案引發的討論達到頂峰。在這場焦點事件中，鄭淵潔、鄧飛等民間聲音和《人民日報》、人民網、新華社這些主流媒體形成合力，形成了一個強大的輿論場。唐慧案網上輿情熱度變化（8月3日—8月11日）見下表：數據來源：《湖南永州唐慧事件輿情分析及啟示》，人民網，2012年8月11日。（4）觸發時間。焦點事件僅僅是政策變遷的誘發機制，正如衛星發射需要把握特定的時空條件一樣，政策間斷中議程設置的機會之窗是否能夠打開需要把握特定的政策機遇。在一個時間段內，如果議題的界定、政策建議以及政治可接受性融合在一起，那就意味著機會之窗將會打開，相關政策發生調整的可能性也極大地增加。輵訛輥唐慧勞教事件發生和討論時，正處于黨的十八大和十八屆三中全會召開這一重要時間段內。黨的十八大報告指出，要加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制。十八大報告也提出“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了國家治理體系和治理能力現代化的改革目標。這些新的理念都對“維穩式勞動教養”中的“剛性穩定”思維模式起到了釜底抽薪的作用。在這一時間段內，法治思維、社會治理和國家治理成為新的領導層的重要話語體系，這就為廢除勞教制度提供了政治上的可接受性。

5.政策壟斷崩潰：黨內共識的形成與政策場域轉變。在我國，政治權威在共識形成過程中發揮核心作用，高層對特定政策領域的注意力不斷轉移，自上而下的共識過程會導致政策的間斷式變遷。輶訛輥在我國的政治運行過程中，一些重大決策往往是首先在黨內高層達成共識，由黨的全國代表大會或者全委會做出決定，再由全國人民代表大會通過法定的程序把黨的意志國家化，最后在各級政府進行執行。因此，黨的重大會議是我國最重要的政策場域，這也成為打破政策壟斷，實現政策間斷式變遷的關鍵。從2003年到2012年，勞動教養制度存廢的議題多次進入全國人大及其常委會，但是該項制度的壟斷均衡并沒有被打破。2013年1月13日，在全國政法工作會議上，中央政法委書記孟建柱宣布，中央已研究，報請全國人大常委會批準后，今年停止使用勞動教養制度。這次宣布表明，黨內高層已經對廢止勞動教養制度達成共識。全國政法工作會議后不到一個月，云南省率先宣布對涉嫌危害國家安全、纏訪鬧訪、丑化領導人形象三種行為的勞動教養審批一律停止，對其他違法情形的勞動教養審批也全部暫停。此后，廣東、湖南、浙江、山東等地先后采取類似措施。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》宣布廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。2013年12月28日，十二屆全國人大常委會第六次會議通過關于廢止有關勞動教養法律規定的決定。至此，延續半個多世紀的勞動教養制度終于壽終正寢，勞動教養制度的間斷式變遷正式完成。

三、結論

本文運用公共政策間斷-均衡的理論模型，以勞教制度的廢除過程為例，研究的核心是分析維持政策壟斷均衡的內在因素，焦點事件引發注意力變化和議程設置的動力，以及打破政策壟斷，實現政策間斷式變遷的各種力量和過程。通過上述案例分析，可以發現以下幾點結論：

1.政策壟斷的崩潰是負面政策形象由弱到強的逐步累積過程。我國勞動教養制度的負面政策形象從改革開放后就已經產生，21世紀初逐步凸顯并進入到普通公眾視線，媒體的負面報道增多，在微博曝光唐慧勞動教養事件，并經過大量轉發和評論后，負面形象達到頂峰，此后迎來打破勞動教養制度政策壟斷的“機會之窗”。

2.政策的壟斷均衡的主要因素是由地方保護和部門利益，并通過一種制度結構得以強化。我國勞動教養制度的合法性一直受到質疑，但在地方政府剛性穩定思維的支持下，勞動教養制度的壟斷均衡一直得以維持。地方人大、政協和全國人大等政策場域雖多次討論改革勞動教養制度，卻受到地方保護和部門利益的制約，壟斷均衡遲遲未被打破。這一過程中，維護公安機關權力與職能的制度結構強化了政策的壟斷均衡。

3.公共政策實現間斷式變遷是各種力量交互作用的動態復雜過程，其中學者、媒體、網民都是重要的推動力量。對勞動教養制度的質疑首先是由學者提出；媒體報道一些公民上訪被錯判勞動教養的事件后，該制度進入網絡輿論場；新媒體不斷推動普通公眾也大規模地加入到對勞動教養制度的聲討之中。這些力量相互共振加劇了勞動教養制度的間斷式變遷。

4.焦點事件在公共政策的間斷式變遷中起觸發作用。在新媒體和傳統媒體的共同作用下，唐慧事件以其空前的傳播范圍、強度、同類事件的頻度，在特殊的時間段內，吸引了公眾和高層領導人的注意力，有力地觸發了廢除我國勞動教養制度政策議程設置的“機會之窗”。

5.政策場域的變化是推動政策間斷式變遷的重要步驟，黨內共識的形成起關鍵作用。作為執政黨的中國共產黨負責對公共政策做出長遠規劃，在政策的出臺和廢止中起著決定性作用。勞動教養制度雖然多次進入地方人大、政協和全國人大等政策場域，政策壟斷卻未被打破。但是，當廢除勞動教養制度的呼聲進入黨內決策議程，并達成共識后，勞動教養制度的政策壟斷開始加速崩潰。

本文描述的勞動教養制度的間斷式變遷過程，具體可見下表：在移動互聯網時代，焦點事件作為一種議程設置的觸發機制，在吸引公眾和決策者注意力，轉換政策場域，打破政策的均衡中扮演著越來越重要的角色，并不斷開啟我國政府與社會之間的互動，有力地推動了我國公共政策的間斷式變遷。這種間斷式變遷體現了我國公民力量的迅速成長和公民參與方式的劇烈變化，具有積極的政治意義。在國家治理體系現代化建設的進程中，要通過增強各級人民代表大會的辯論功能，健全和擴大黨內民主，構建學者、傳媒、公眾與決策部門的理性互動、協商和妥協的渠道，為不同政策形象的爭論，以及焦點事件中各種力量的對話構建常態化的制度和機制，從而實現公共政策間斷式變遷的有序性。

作者：蔣俊杰單位：中國浦東干部學院