公共危機屬地化監管的作用范文

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公共危機，從一般意義上，是指由于某個事件的出現，一個國家或地區的政治、經濟和社會等各方面的正常發展都會受到相當程度的影響和威脅。所以，如何應對突如其來的公共危機，歷來就成為一國或地方政府極其關注的一項長期課題。例如，美國設有聯邦緊急事務管理局負責在公共危機發生時啟用其特別授權，實施“聯邦應急計劃”，其效果從美國處理“9•11”事件中可見一斑。總體說來，我國在公共危機的處理方面，長期以來也形成了具有中國特色、符合國情實際和政治體制特點的行之有效的應對機制。但是，回顧歷史，我們的這種機制可能更加適用于局部性或地域性公共危機（如抗洪救災、援助震區等等），而且應對危機過程中的經驗和教訓并沒有得以積累、傳遞，更談不上固化成科學、嚴密的決策程序以及合理、有效的處理流程。因而在面對SARS病毒在全國范圍內到處橫行的局面，我們各級政府多少有點擔心：一旦處置不當，社會將會全面失控。

為更細、更深、更實、更透地做好“非典”防范工作工作，做到有力、有序、有效的開展防范“非典”有關措施，上海市委、市政府作出了一項重要決策，即上海要形成防范“非典”工作合力，構建條塊結合、以塊為主的屬地化“非典”防治工作格局。各區縣要按照中央和市委、市政府的要求，充分運用橫向到邊、縱向到底的優勢，發揮“兩級政府、三級管理、四級網絡”作用，黨政一把手親自負責，加強領導、統一指揮，把各項舉措落到實處，切實承擔責任，全力加強防范管理。各條線、各部門要積極配合區縣工作，共同做好“非典”防范工作。實踐表明，這項決策是英明的，是符合實際的，也是卓有成效的。眾所周知，“條塊結合，以塊為主”反映的正是公共行政管理中屬地化管理的重要原則。屬地化管理應用在處理公共危機領域的作用和優勢主要體現在以下三個方面：

一、政令暢通、責任明確

屬地化管理強調的是以各級政府為核心，在所在地單位、中介組織、社會團體等各種主體的共同參與配合下對當地的公共事務、社會事務等進行管理，其實質是為強化各級政府尤其是基層政府的行政職能，通過對政治、社會資源的控制實現自上而下的社會整合。正如良宇書記所指出的“要充分發揮我們社會主義國家的政治優勢和組織優勢”，我們各級政府尤其是基層政府，能夠憑借堅實的政治、經濟資源，迅速貫徹、落實黨和國家的各項方針、政策，特別是在面對突如其來的危機的情況下，屬地化管理有利于政府發揮主導作用，強化自身的責任意識。

二、全員參與、資源共享

“參與、共享”是“以塊為主”屬地化管理的核心精神。也就是說，屬地內社會成員都要廣泛參與到區域建設活動中來，共同創造美好生活、共同享有區域建設的成果。在應對公共危機的非常時刻，各級政府作為危機管理的領頭羊，更要動員轄區內單位積極參與，做到有錢出錢，有力出力。只有立足全局，著力屬地，充分調動轄區單位、群眾參與的積極性、主動性和創造性，積極利用轄區資源，我們各級政府才能圓滿完成公共危機的處理工作。

三、有序協調、有效應急

以這次“非典”危機為例，良宇書記曾指出，上海防范“非典”工作現已進入特別狀態。滄海橫流，方顯英雄本色。要取得“非典”防治戰斗的完全勝利，各級政府一定要認識到屬地化管理的重要性，眾志成城，形成合力。有效的屬地化管理要求地方政府具有統一協調各條線職能部門和各級單位的能力，通過建立強有力的領導機構和完善的工作機制，對轄區內防治“非典”工作進行統一指揮和監督檢查，從而真正構建完整的橫向到邊，縱向到底的“非典”防治工作網絡。盡管屬地化管理體制在公共危機處理方面具有相當廣泛的應用，并且在絕大多數情況下頗具成效，但是在具體實踐中，還存在以下兩方面的問題：

第一，屬地化管理內在驅動力較弱。由于長期以來區域管理體制普遍表現為條條、塊塊各自為政，互不協調的格局，這一方面造成區域內資源和設施供給與需求之間的嚴重矛盾，另一方面也造成消耗區域資源的部分單位“身在曹營心在漢”的奇怪現象。地方政府在處理公共危機過程中需要實施屬地化管理時，有時會感到難以與有些單位配合，原因是這些單位在級別上要遠高于基層政府，在稅收管轄上又不屬地方，因此在多數情況下，這些單位沒有與地方政府合作的積極性，即使參與，也多是從眾參與、被動參與，參與的內在動力多是迫于輿論的壓力或是上級單位的指令，遠非是公共參與精神、地域利益的驅動。

第二，屬地化管理成本較高。屬地化管理的提法由來以久，但是對于地方政府來說，可以說從沒有象今天這樣放到議程的頭等大事來對待。一方面囿于傳統體制無力推行，另一方面，即使付之實施，也往往是事倍功半。因而，在公共危機處置提出了“條塊結合，以塊為主”的屬地化管理要求以后，地方政府急需層層設立臨時指揮部或工作機構來應付危機。可以想見，這些臨時機構由于缺乏準備，不得不耗費大量時間和精力進行內部和外部的協調，明確各自責任和義務，當然也由于這些機構缺少專業性處理危機的方案和經驗，可能也會導致戰機的貽誤和處理的過失。這些屬地化管理中浮現的種種成本（如協調成本、信息成本、時間成本、過失成本和機會成本等等）往往給我們地方政府處理象“非典”這樣的公共危機帶來了不可預見的障礙。

那么，究竟應該如何評價屬地化管理在公共危機處理方面的作用？屬地化管理體制是不是包治所有公共危機的萬用良藥？屬地化管理體制是不是就是社會危機應急處理機制的代名詞？本文認為，通常意義上所說的屬地化管理應該被看作是公共危機處理機制中的一項強有力的實施措施或方案，而不是完整意義上的處理機制。所以，要真正有效率、有效力、有步驟的應對公共危機，本文建議有關部門應該著重考慮以下兩個方面：

第一，建立完整的危機管理機制。危機管理并不是有了危機才加以管理，而是在危機出現之前就應進行管理。預先建立管理協調機制，對于我們各級政府處理公共管理危機時提高應變能力，保障社會秩序的平穩運行具有極其重要的意義。一個國家、一個城市，尤其象上海這樣的國際大都市，可能會發生大大小小的突發事件，除了當前的SARS病毒，我們還需要面對水災、火災、地震、其他傳染病甚至戰爭的威脅，所以，危機意識必不可少，危機管理必不可缺。如果單單寄希望于垂直行政體系的危機處理機制，在一定限度、一定階段內，或許可以解決問題，但是，如果突發情況繼續發展乃至惡化，沒有危機管理機制保護的城市很有可能就會崩潰。有專家指出，目前我國政府建立的全國一體化指揮系統確有成效，但是這是政府理性而非公共理性。建立完整的危機管理機制，正是要求我們理性的政府大力培育公共理性，充分調動和發揮各類非政府（NGO）的社會組織、企業、社區、團體、公民聚會等的積極性，共同努力減少公共災難導致的后果和損失。

第二，強化社區公共管理的意識。社區管理是“兩級政府、三級管理、四級網絡”組織系統中至關重要的一環。地方各級政府只有緊緊依靠社區管理組織，才能夠在公共危機處理過程中編織起一張信息反饋及時、措施落實到位的天羅地網。全面推動社區管理與建設，對于提高城市的現代化管理水平，提高城市服務保障功能，提高居民綜合素質和整個城市的文明程度，促進城市基層社會穩定，有著舉足輕重的作用。但是，我們也應該看到，在此次防范“非典”的工作過程中，我們的社區管理還存在明顯的薄弱之處，那就是針對外來流動人口的管理。長期以來，外來流動人口一直被排斥在社區管理之外，他們往往處于城市生活的邊緣地帶，本身相當脆弱，在“非典”這樣的公共危機的沖擊下，外來流動人口的生存環境更加難以保障。所以，各級政府在進行公共危機處理的同時，應該進一步加強社區建設和社區管理，力所能及的將外來流動人口融入到當地社區中去，使他們與社區居民獲得同樣的權益保障從而形成共同、共通的社會責任感，從而使得公共危機處理機制能夠按照所設定的方式無障礙運作。

第三，更新、備份危機信息管理體系。隨著“非典”疫情的加重，中央和地方政府都已經逐漸意識到這場“非常規”的戰爭不僅消耗了大量的人力、財力和物力，而且也不斷暴露出了各級政府曾經引以為豪的信息管理體系的種種缺陷。這些花費了巨資建成的信息系統在SARS面前為何難以發揮顯著的作用？在高投入低成效的反差中，是否還存在著我們所沒有意識到的問題？經過對比研究，我們發現，盡管政府信息管理體系或公共信息管理體系在許多城市得以積極推廣和廣泛應用，盡管我們也安排了相應的技術、資金、設備等方方面面的支持，盡管信息的采集、篩選和處理都符合預定的規范，但是，我們仍然在類似SARS這樣的公共危機面前覺得信息缺乏時效性、準確性、全面性。原因在于，我們只注重了信息管理體系形式上的建設，而很大程度上，忽略了信息內容上的充實和更新。我們所建立的信息管理體系還遠遠沒有形成一套完善的運行機制，因而無法在需要時，及時生成準確、有效的數據供決策機構參考。需要指出的是，有些政府的信息管理體系最初設計時根本沒有考慮到危機信息的管理和處置，所以在應對“非典”過程中不可避免的會出現信息的漏報、錯報等等。當然，我們在注重危機信息管理體系更新的同時，需要做好數據的備份工作，也即存儲相同的管理體系，防止處理危機過程中意外情況的發生。