公共危機(jī)與財(cái)政體制的重構(gòu)范文
本站小編為你精心準(zhǔn)備了公共危機(jī)與財(cái)政體制的重構(gòu)參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
一、問題的提出
伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，自然災(zāi)害與社會(huì)失序等公共危機(jī)日漸突出，嚴(yán)重影響了民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。2003年的SARS危機(jī)，2008年初的南方冰雪災(zāi)害及“5•12”汶川特大地震，2010年春季的全國性大旱及夏季的洪澇災(zāi)害，無不給人們留下了極為深刻的印象。近年來，我國不斷發(fā)生的礦難與公共衛(wèi)生安全事件，則時(shí)刻昭示著公共危機(jī)的頻繁性與嚴(yán)重性。在每一例公共危機(jī)事件發(fā)生后，我們可以從相關(guān)報(bào)道中看到上至中央政府、下至基層黨政機(jī)構(gòu)的大力救援，可以看到全國各族人民的八方支援，并一次又一次戰(zhàn)勝或克服危機(jī)。但是，我們似乎很少反思為什么會(huì)有如此眾多的公共危機(jī)發(fā)生在身邊，很少反思政府是如何在履行公共危機(jī)防治的責(zé)任。我們更很少反思，地方政府在政績工程和獻(xiàn)禮工程上大把花銀子，卻為何對(duì)公共危機(jī)防治的投入吝嗇無比。實(shí)際上，我國公共危機(jī)防治的困境在一定程度上導(dǎo)源于地方財(cái)政的機(jī)會(huì)主義行為。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，機(jī)會(huì)主義是指在非均衡市場(chǎng)上，行動(dòng)者追求收益內(nèi)化、成本外化的逃避經(jīng)濟(jì)責(zé)任的投機(jī)行為（黎民、趙頻，2007）。[1]關(guān)于財(cái)政機(jī)會(huì)主義，世界銀行高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家HanaPolackovaBrixir（1999）將其界定為“過度積累或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好”。[2]在我國的公共危機(jī)防治過程中，地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義則主要表現(xiàn)為推卸防治責(zé)任，或利用危機(jī)防治過程謀求額外的利益，如財(cái)政收入或GDP增長。地方財(cái)政機(jī)會(huì)主義的普遍存在不僅導(dǎo)致了公共危機(jī)的形成，而且加大了公共危機(jī)的治理難度，擴(kuò)大了其對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的負(fù)面影響。為了遏制地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，加強(qiáng)公共危機(jī)的防治，需要進(jìn)一步完善或重構(gòu)我國的地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。
二、文獻(xiàn)綜述
隨著國內(nèi)外公共危機(jī)不斷發(fā)生并造成巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)損失，特別是“5•12”汶川地震之后，學(xué)術(shù)界對(duì)公共危機(jī)管理問題展開了較為廣泛的研究。但現(xiàn)有研究側(cè)重于公共危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急以及公共危機(jī)管理體系的構(gòu)建等，尚未深入研究公共危機(jī)下的地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，沒有深入分析地方財(cái)政機(jī)會(huì)主義對(duì)公共危機(jī)防治的影響，沒有深入探討如何構(gòu)建完善的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制以有效地防治公共危機(jī)。大體來看，與本文相關(guān)的文獻(xiàn)主要包括三個(gè)方面。
（一）關(guān)于公共危機(jī)與公共財(cái)政的研究在2003年“非典”及2008年的“5•12”汶川地震后，學(xué)界對(duì)公共危機(jī)與公共財(cái)政的相關(guān)性等議題展開了積極討論，普遍認(rèn)為公共財(cái)政是應(yīng)對(duì)公共危機(jī)最有效的手段，主張公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起公共危機(jī)管理中的相應(yīng)職責(zé)，為其提供充分有效的財(cái)力支持（劉尚希、陳少強(qiáng)，2003；王維舟，2004；祁毓，2009）。[3-5]在普遍認(rèn)同公共財(cái)政參與公共危機(jī)防治的前提下，學(xué)界進(jìn)一步討論了如何運(yùn)用財(cái)政手段干預(yù)公共危機(jī)的形成與治理，基本的思路是構(gòu)建應(yīng)急財(cái)政框架體系。要注意的是，無論是蘇明、劉彥博（2008），[6]還是趙要軍、陳安、戎曉霞（2006），[7]抑或是王維舟（2004）[4]等，都主要是從突發(fā)事件的角度構(gòu)建財(cái)政應(yīng)急機(jī)制，而不是從公共危機(jī)的角度討論上述構(gòu)建。由此可見，學(xué)界目前的研究重點(diǎn)依然是突發(fā)事件而不是公共危機(jī)，而公共危機(jī)的范圍遠(yuǎn)大于突發(fā)事件，其構(gòu)建的財(cái)政應(yīng)急機(jī)制并不能有效地控制公共危機(jī)的破壞性影響。
（二）關(guān)于公共危機(jī)與地方政府職責(zé)的研究在多級(jí)政府的前提下，公共危機(jī)的防治必然要求在各級(jí)政府間形成一定的分工。但是，國內(nèi)各層級(jí)的政府間在公共危機(jī)的防治方面缺乏明確的職責(zé)分工，事權(quán)劃分的不確定性導(dǎo)致公共危機(jī)防治效率低下。為此，學(xué)界普遍主張準(zhǔn)確界分各級(jí)政府間的危機(jī)防治職責(zé)，要求以地方政府為主展開公共危機(jī)的防治。比如，宋旭光（2006）分析了地方政府在危機(jī)管理中的職責(zé)及權(quán)限，認(rèn)為地方政府是絕大多數(shù)公共危機(jī)管理的當(dāng)然主體；許衛(wèi)紅、蘇云蘭（2006）則強(qiáng)調(diào)，縣市地方政府是公共突發(fā)事件應(yīng)急的主體。[8-9]盡管學(xué)界明確了公共危機(jī)防治中地方政府的職責(zé)，但卻沒有闡明如何為上述職責(zé)的履行提供財(cái)政支持，沒有論及如何控制中央政府的集權(quán)性沖動(dòng)，當(dāng)然也就無法有效規(guī)避地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義傾向。
（三）關(guān)于財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為的研究我國的財(cái)政實(shí)踐活動(dòng)存在普遍的機(jī)會(huì)主義行為，這對(duì)于財(cái)政機(jī)制的有效運(yùn)行構(gòu)成了極大的障礙。鄒江濤（2006）分析了我國地方財(cái)政收入和支出機(jī)制中的財(cái)政機(jī)會(huì)主義。[10]比如，地方政府通過“非稅替代”和“收費(fèi)越位”來增加自有收入；通過設(shè)立“窗口公司”獲取金融機(jī)構(gòu)貸款繞開《預(yù)算法》的赤字控制等。他認(rèn)為，地方政府利益的獨(dú)立化是財(cái)政機(jī)會(huì)主義得以產(chǎn)生的內(nèi)因，而地方財(cái)政自給能力下降和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制弱化則是其外因。張永生（2009）認(rèn)為，如果缺乏上下級(jí)政府間的縱向分權(quán)制衡機(jī)制，那么上下級(jí)政府都可能采取財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為；而如果缺乏民主法治等橫向的制衡機(jī)制，則會(huì)產(chǎn)生政府對(duì)市場(chǎng)的財(cái)政機(jī)會(huì)主義。[11]徐曙娜（2008）認(rèn)為，控制財(cái)政支出中的機(jī)會(huì)主義行為，需要建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制來監(jiān)督控制人的行為。[12]要注意的是，盡管學(xué)界已經(jīng)開始關(guān)注財(cái)政機(jī)會(huì)主義及其危害，但并沒有論及它對(duì)公共危機(jī)防治的影響，更沒有從財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的角度設(shè)法去消除或減緩其負(fù)面效應(yīng)。
三、公共危機(jī)與財(cái)政機(jī)會(huì)主義：理論分析
我國公共危機(jī)的形成在一定程度上導(dǎo)源于地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，而后者的產(chǎn)生則與我國的政府間激勵(lì)約束機(jī)制和財(cái)政管理體制密切相關(guān)。
（一）政府間激勵(lì)約束機(jī)制與財(cái)政機(jī)會(huì)主義在多級(jí)政府框架下，中央政府大多代表全體國民的利益，而地方政府一方面代表其轄區(qū)內(nèi)居民的利益，同時(shí)也是中央政府在地方的人，由此產(chǎn)生了政府間的委托關(guān)系。公共選擇理論認(rèn)為，政府與其他經(jīng)濟(jì)主體都是追求自身利益最大化的組織，具有明顯的自利性。在不對(duì)稱信息條件下，委托框架中的各級(jí)政府為追求可能的自身利益會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義傾向。更進(jìn)一步地講，如果各級(jí)政府之間的利益屬于相容性激勵(lì)，則他們會(huì)共同努力并達(dá)成最為有效的政府行動(dòng)方案；而當(dāng)其利益存在沖突或價(jià)值取向存在分歧時(shí)，則可能導(dǎo)致其行動(dòng)方向出現(xiàn)一定的偏差。實(shí)際上，人與委托人的利益取向或多或少都存在一定的差異，由此產(chǎn)生的機(jī)會(huì)主義行為會(huì)在一定程度上損及委托人的利益。為了消除或削弱人可能的機(jī)會(huì)主義行為及其影響，委托人通常會(huì)構(gòu)建激勵(lì)約束機(jī)制，謀求與人形成相容性利益取向。在政府間激勵(lì)約束機(jī)制上，盡管我國設(shè)計(jì)有政績考核制度、官員屆別任期制等制度，但其對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束效果卻差強(qiáng)人意。改革開放以來，我國逐步確立了GDP導(dǎo)向的政績考核制度，GDP增長較快的地方政府，其主政官員更容易獲得晉升的機(jī)會(huì)及其他經(jīng)濟(jì)利益。地方政府官員為了迎合中央政府的偏好，必然將大部分精力投入到GDP及其增長率的實(shí)現(xiàn)上，而公共危機(jī)的防治則往往被束之高閣。在GDP導(dǎo)向的政績考核制度下，地方經(jīng)濟(jì)可能得以高速增長，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性卻難以為繼，公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)則可能不斷積聚并最終爆發(fā)。在民主制度下，各級(jí)政府及其主政官員均有一定的任期，我國亦不例外。在有限的任期內(nèi)，各級(jí)政府都需要謀求政績的顯性化，即“顯示政績”的行為需要在一定的時(shí)間內(nèi)完成，從而形成政府的短期化行為。為了在較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政績的顯性化，地方政府必然選擇“短、平、快”的項(xiàng)目，從而忽視需要花費(fèi)大量時(shí)間和財(cái)力的危機(jī)預(yù)防和治理。
（二）政府間財(cái)政管理體制與財(cái)政機(jī)會(huì)主義所謂財(cái)政管理體制，是指在中央與地方政府之間、地方各級(jí)政府之間劃分預(yù)算收支范圍、財(cái)政資金支配權(quán)和財(cái)政管理權(quán)限的制度。財(cái)政管理體制的核心是政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)（財(cái)力）的劃分與配置。從現(xiàn)實(shí)看，事權(quán)、財(cái)權(quán)（財(cái)力）劃分與配置的不合理是導(dǎo)致地方財(cái)政機(jī)會(huì)主義的重要原因。政府事權(quán)是指政府負(fù)擔(dān)的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)任務(wù)。在多級(jí)政府的背景下，政府間事權(quán)的劃分是指哪些任務(wù)由中央政府辦理，哪些任務(wù)由地方政府辦理。如果中央與地方政府的事權(quán)界限不清，必然難以劃清各自的財(cái)政支出范圍，地方政府容易出現(xiàn)財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，如收入相互擠占、支出相互推諉等。實(shí)際上，我國政府間事權(quán)從來就沒有清晰地劃分過，在公共危機(jī)的防治方面，中央與地方亦是相互推諉。特別是基層政府總是希望由中央或上級(jí)政府為地方性公共危機(jī)事件兜底，從而逐漸養(yǎng)成了“等、靠、要”的思想。嚴(yán)格意義上講，基層政府非常討厭小規(guī)模的公共危機(jī)，因?yàn)檫@種類型的公共危機(jī)需要基層政府自己負(fù)責(zé)；相反，如果是大型公共危機(jī)，這時(shí)中央或高層次政府就會(huì)強(qiáng)力介入，那么地方政府的財(cái)政壓力則相對(duì)較小。政府事權(quán)劃分的層次性，必然要求財(cái)權(quán)、財(cái)力在政府間的合理配置。在分權(quán)框架下，地方政府需要完成中央政府規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)，并實(shí)現(xiàn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)、財(cái)力是無法做到的。1994年分稅制改革形成了強(qiáng)中央、弱地方的財(cái)權(quán)格局。在事權(quán)劃分沒有大幅調(diào)整的背景下，地方政府既要完成中央規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)（比如普九等），又要?jiǎng)?chuàng)造一些能夠引起高層關(guān)注的“政績”，財(cái)政運(yùn)行的難度與日俱增。趙福軍、王逸輝（2007）指出，在中央政府（或上級(jí)政府）確定財(cái)政體制的條件下，事權(quán)下移和支出責(zé)任的下移，必然導(dǎo)致地方財(cái)力緊張。[13]在此條件下，地方政府往往將有限的資源投入到GDP的增長中去，從而忽視公共危機(jī)的預(yù)防與治理，由此導(dǎo)致了國內(nèi)近年來頻繁發(fā)生的公共危機(jī)。
四、公共危機(jī)與財(cái)政機(jī)會(huì)主義：經(jīng)驗(yàn)分析
財(cái)政機(jī)會(huì)主義不僅惡化了社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境及生態(tài)環(huán)境，加速了危機(jī)的形成，而且在一定程度上延緩了危機(jī)治理，進(jìn)一步擴(kuò)大了公共危機(jī)的損失和負(fù)面影響。具體來說，面對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防和治理，地方政府仍然不斷謀求增加財(cái)政收入（至少不減少其財(cái)力）、控制其財(cái)政支出的增加，而財(cái)政監(jiān)督機(jī)制卻對(duì)其財(cái)政機(jī)會(huì)主義無能為力或默認(rèn)視之。
（一）公共危機(jī)的形成與財(cái)政機(jī)會(huì)主義
1.公共危機(jī)的形成與財(cái)政收入機(jī)制中的機(jī)會(huì)主義行為在各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中，過分追求經(jīng)濟(jì)增長速度及其他政績，往往為公共危機(jī)的形成埋下了伏筆。經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)現(xiàn)，需要各種生產(chǎn)要素的投入，而各種政績工程的完成，也需要大量財(cái)力。顯然，為了獲得經(jīng)濟(jì)增長及其他政績，各地方政府無不大力籌措財(cái)政收入。對(duì)于財(cái)政收入的過度追求，往往成為公共危機(jī)的導(dǎo)火索?？v觀近年來國內(nèi)發(fā)生的各種大型公共危機(jī)，無不與地方過度追求財(cái)政收入有關(guān)。以2010年上半年的西南大旱為例。在西南大旱中，云南遭遇的旱情尤為嚴(yán)重。姚遙（2010）將其原因歸結(jié)為“三臺(tái)抽水機(jī)”：橡膠、桉樹與城市工業(yè)發(fā)展。[14]為什么云南會(huì)大規(guī)模種植橡膠、桉樹，并大力發(fā)展城市工業(yè)呢？其原因在于地方追求經(jīng)濟(jì)高速增長和財(cái)政收入快速上升的沖動(dòng)。從最本源的意義上講，云南省的上述行為，一是要增加地方GDP，提高經(jīng)濟(jì)增長速度；二是尋求由此帶來的財(cái)政利益，并以此為基礎(chǔ)謀求更大的政績；三是以政績?yōu)槭侄危瑢で笠欢ǖ恼谓?jīng)濟(jì)利益。但云南省的上述行為及其對(duì)生態(tài)環(huán)境的惡化漠然視之，則不可避免地導(dǎo)致公共危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的集聚和爆發(fā)。與此相似的是，四川岷江上游大肆開發(fā)水電資源，破壞了原本已經(jīng)非常脆弱的生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致泥石流等自然災(zāi)害頻頻發(fā)生。紀(jì)志耿（2008）指出，汶川災(zāi)區(qū)政府震前采取“一重一輕”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（即重視水電和資源開發(fā)，輕視道路和教育等公共品供給）是導(dǎo)致災(zāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞、公共品質(zhì)量低下和地震傷亡加劇的重要因素。[15]縱觀上述社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其背后隱藏的是地方政府的GDP政績，隱藏的是地方政府追求財(cái)政收入規(guī)模及增長速度不斷上升的動(dòng)機(jī)，但都不約而同地導(dǎo)致了公共危機(jī)的形成。
2．公共危機(jī)的形成與財(cái)政支出機(jī)制中的機(jī)會(huì)主義行為如果說追求財(cái)政收入不斷擴(kuò)張的動(dòng)機(jī)在間接意義上導(dǎo)致公共危機(jī)的形成，那么削減公共危機(jī)預(yù)防支出的機(jī)會(huì)主義行為則直接導(dǎo)致了公共危機(jī)的形成。由于公共危機(jī)的預(yù)防并不能快速實(shí)現(xiàn)地方GDP的快速增長，難以獲得地方政府的高度重視，從而形成了地方政府公共危機(jī)干預(yù)的輕預(yù)防、重治理傾向，其結(jié)果是危機(jī)預(yù)防性支出嚴(yán)重不足。在地方政府較低的預(yù)防支出背景下，防災(zāi)規(guī)劃不合理、預(yù)防工作不到位，助推了公共危機(jī)的形成和爆發(fā)。2010-2011年北京、武漢、成都、南京等城市發(fā)生大面積城市內(nèi)澇或洪災(zāi)，很大程度上是由于城市規(guī)劃不合理與供排水設(shè)施設(shè)置不當(dāng)造成的。2010年7月19日，四川省廣安市發(fā)生160年不遇的大洪災(zāi)，損失達(dá)到90.61億元。實(shí)際上，廣安城六年內(nèi)三次被淹，為什么還是沒有做好防災(zāi)準(zhǔn)備呢？其原因可能還是地方政府舍不得在公共危機(jī)（災(zāi)害）的預(yù)防上花費(fèi)資金。又如，盡管地方政府都知道病險(xiǎn)水庫可能造成的危害非常大，但在GDP政績導(dǎo)向的指引下，仍然無法向病險(xiǎn)水庫的治理投入大量資金，從而導(dǎo)致了大量的潰壩及很多生命和財(cái)產(chǎn)損失。
3.公共危機(jī)的形成與財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中的機(jī)會(huì)主義行為無論是地方追求財(cái)政收入擴(kuò)張的機(jī)會(huì)主義行為，還是控制公共危機(jī)預(yù)防支出的機(jī)會(huì)主義行為，在健全的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制下都將得到有效的抑制。但非常遺憾的是，目前我國的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制很不到位，還難以有效遏制地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，亦無法阻止公共危機(jī)的形成和爆發(fā)。據(jù)報(bào)道，2010年6月唱?jiǎng)P河堤決堤，不僅是因?yàn)樵庥隽恕拔迨暌挥龅拇蠛樗保鼮橹匾脑蚴浅獎(jiǎng)P河堤根本沒有達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。但是，唱?jiǎng)P河堤質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的深層次原因則是財(cái)政投入不足。根據(jù)《江西省河道管理?xiàng)l例》規(guī)定，河道堤防的防汛維修費(fèi)，按照分級(jí)管理的原則負(fù)擔(dān)；屬地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的，列入本級(jí)財(cái)政年度預(yù)算。事實(shí)上，第五期唱?jiǎng)P河堤維修工程和第六期維修工程，要求地方政府分別配套200萬和450萬元，但都未落實(shí)到位。對(duì)于地方政府沒有配套專項(xiàng)工程資金，財(cái)政監(jiān)督機(jī)制顯然沒有能夠發(fā)揮有效的作用。實(shí)際上，唱?jiǎng)P河堤工程配套資金不到位僅僅是全國眾多中小河流治理資金籌措困難的一個(gè)縮影。為此，水利部副部長鄂竟平在2010年全國水利廳局長會(huì)議上專門批評(píng)，“有的地方配套資金嚴(yán)重不到位，甚至采取虛假手段應(yīng)付上級(jí)檢查”。
（二）公共危機(jī)的治理與財(cái)政機(jī)會(huì)主義
1.公共危機(jī)的治理與財(cái)政收入機(jī)制中的機(jī)會(huì)主義不僅在公共危機(jī)的形成過程中存在謀求財(cái)政收入的機(jī)會(huì)主義，而且在公共危機(jī)的治理中亦同樣存在謀求財(cái)政收入的機(jī)會(huì)主義。為了保障危機(jī)善后或重建的順利進(jìn)行，地方政府必須籌措足夠的財(cái)政資金。而且，重建本身亦能帶來部分財(cái)政收入，為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供機(jī)會(huì)。由于對(duì)危機(jī)善后或重建的責(zé)任劃分并不清晰，各級(jí)政府都不愿意分擔(dān)其成本，紛紛向其他層級(jí)的政府（特別是高層級(jí)政府）尋求資金支持，最為典型的要求是增加轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及資金。同時(shí)，地方政府還積極尋求中央政府給予政策性支持，如稅收支持政策。但同樣是稅收優(yōu)惠，凡減免中央稅收收入的政策大多能得到地方政府的積極響應(yīng)，而減免地方稅收收入的政策卻會(huì)遭遇地方政府的消極應(yīng)對(duì)。稅收收入存在中央與地方的分成，而規(guī)費(fèi)收入大多屬于地方收入，故在重建過程中，我們聽到更多的是出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，但鮮見出臺(tái)規(guī)費(fèi)優(yōu)惠政策。更有甚者，地方政府為保證其財(cái)政收入規(guī)模采取“以費(fèi)擠稅”。另外，為了謀求財(cái)政收入的快速增加，地方政府災(zāi)后重建的重點(diǎn)通常是那些能夠迅速產(chǎn)生GDP和財(cái)政收入效應(yīng)的項(xiàng)目，卻在一定程度上忽視了公共危機(jī)的徹底治愈。比如，在“5•12”汶川地震的災(zāi)后重建中，各地紛紛上馬各種類型的工業(yè)園區(qū)。
2.公共危機(jī)的治理與財(cái)政支出機(jī)制中的機(jī)會(huì)主義與謀求財(cái)政收入的機(jī)會(huì)主義相似，地方政府在公共危機(jī)的治理中依然會(huì)控制其財(cái)政支出，且將相應(yīng)的財(cái)政資源用于追求GDP的高速增長。我國的《預(yù)算法》設(shè)置了預(yù)備費(fèi)制度，專門用以應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害及其他難以預(yù)計(jì)的特殊支出需要。但是，《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)備費(fèi)僅為一般預(yù)算的1%~3%，而各地在實(shí)際操作中往往按照比較低的比例設(shè)置預(yù)備費(fèi)，難以滿足我國多發(fā)災(zāi)害的實(shí)際需要。據(jù)測(cè)算，中央財(cái)政1992-2007年預(yù)備費(fèi)占本級(jí)預(yù)算支出的比例均在1%~2%徘徊，最高為1.89%，最低為1.05%。由于需要處理的緊急事務(wù)實(shí)在太多，因此，2008年預(yù)備費(fèi)陡然提高至2.65%，2009年則達(dá)到了2.67%。在我國，不僅預(yù)備費(fèi)提取比例偏低，而且由于沒有規(guī)定預(yù)備費(fèi)中用于公共危機(jī)的比例，故預(yù)備費(fèi)能夠用于公共危機(jī)的部分非常可憐。特別是在GDP增長速度的指揮棒下，地方政府對(duì)于公共危機(jī)治理的積極性非常弱，往往將本來已經(jīng)非常不足的預(yù)備費(fèi)用于各種經(jīng)濟(jì)性支出。更有甚者，在地方財(cái)力匱乏的情況下，地方政府還將危機(jī)性支出（如抗震救災(zāi)支出、防洪防旱支出）挪用于其他支出。
3.公共危機(jī)的治理與財(cái)政監(jiān)督機(jī)制中的機(jī)會(huì)主義在危機(jī)預(yù)防、預(yù)警階段，地方政府面對(duì)的資金額度相對(duì)較小，而危機(jī)治理階段的資金規(guī)模較大，財(cái)政監(jiān)督的任務(wù)更重。但在危機(jī)治理階段，地方政府的工作重心卻不在財(cái)政監(jiān)督，而是如何籌措足夠的資金投入到危機(jī)善后與重建，從而導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督機(jī)制非常薄弱，容易引發(fā)地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義。比如，發(fā)放救災(zāi)資金短斤少兩，被某些地方政府以各種名義截留下來；巧立名目將救災(zāi)資金挪作他用，以災(zāi)區(qū)交通不便為名購買豪華小汽車，或以設(shè)立救災(zāi)指揮中心為名，修建高檔辦公場(chǎng)所。值得欣慰的是，“5•12”汶川地震后，全國上下迅速建構(gòu)起針對(duì)抗震救災(zāi)的資金監(jiān)督機(jī)制，從而在很大程度上杜絕了貪污、腐敗及其他違規(guī)行為。
五、公共危機(jī)的防治與地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)
在防治公共危機(jī)的過程中，地方政府具有典型的機(jī)會(huì)主義傾向，導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行不暢，亦使危機(jī)的防治得不到有效執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)的情況是，我國面臨的公共危機(jī)有增無減，迫切需要各級(jí)政府從財(cái)力上給予一定的保障，對(duì)其進(jìn)行有效的防治。為此，我們需要重構(gòu)地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，遏制地方財(cái)政的機(jī)會(huì)主義行為，并有效防治各種公共危機(jī)，促進(jìn)社會(huì)和諧與經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。地方財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的重構(gòu)，需要重構(gòu)政府間激勵(lì)約束機(jī)制，合理界分政府間的事權(quán)（特別是公共危機(jī)防治責(zé)任的界分），為地方政府配置合理的財(cái)力，并在此基礎(chǔ)上完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。
（一）政府激勵(lì)約束機(jī)制的重構(gòu)為了防止地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，需要重構(gòu)我國的激勵(lì)約束機(jī)制，其重點(diǎn)是建構(gòu)可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的政績考核機(jī)制和公共危機(jī)防治的官員問責(zé)機(jī)制。
1.可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的政績考核機(jī)制在政績考核與官員晉升掛鉤的制度背景下，建立完善的政績考核機(jī)制，能夠有效引導(dǎo)地方政府的行為，防止其財(cái)政機(jī)會(huì)主義傾向。完善的考核機(jī)制，必須體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的導(dǎo)向性作用。構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向的政績考核機(jī)制，必須弱化GDP在整個(gè)考核體系中的地位，增加多元化的考核內(nèi)容，加強(qiáng)公共服務(wù)與公共管理在政績考核中的權(quán)重，特別是要加強(qiáng)公共危機(jī)防治績效在政績考核中的地位。通過加強(qiáng)公共危機(jī)防治在政績考核中的權(quán)重，激勵(lì)地方政府更加重視公共危機(jī)的管理，強(qiáng)化常態(tài)化的危機(jī)管理制度與實(shí)踐。據(jù)報(bào)道，2010年四川省政府對(duì)各市州的考核已經(jīng)不再強(qiáng)調(diào)GDP了，而是將“維穩(wěn)”作為各市州的首要目標(biāo)。這表明四川省政府已經(jīng)在公共危機(jī)管理及社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向上走在了全國的前列。
2.公共危機(jī)防治的官員問責(zé)制我國黨政官員的屆別任期制和異地就職制度，在一定程度上導(dǎo)致了地方政府及其官員的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，異化了地方財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制，使地方政府公共危機(jī)防治投入嚴(yán)重不足，并形成較低的防治績效。究其原因，主要是由于我國尚未建立有效的官員問責(zé)制度。在問責(zé)機(jī)制缺位的背景下，地方主政官員往往偏重于權(quán)力的行使和享受，而忽視了其對(duì)社會(huì)公眾所負(fù)有的危機(jī)防治職責(zé)。構(gòu)建官員問責(zé)制度，必須遵循權(quán)責(zé)對(duì)等的激勵(lì)約束原則，要求官員在接受和行使權(quán)力時(shí)，必須承擔(dān)相適應(yīng)的責(zé)任。公共危機(jī)防治中的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，在很大程度上導(dǎo)源于主政官員的權(quán)責(zé)不清晰，故其往往偏重于權(quán)力的行使和享受，而忽視了其對(duì)社會(huì)公眾所負(fù)有的危機(jī)防治職責(zé)。在此背景下，構(gòu)建有效的官員問責(zé)制度，防止地方政府及其主政官員的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為，并進(jìn)而強(qiáng)化其對(duì)公共危機(jī)的防治職責(zé)，提高地方政府對(duì)公共危機(jī)防治的績效。
（二）公共危機(jī)防治的政府間責(zé)任界分
1．公共危機(jī)防治責(zé)任界分的基本原則政府承擔(dān)著社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，有義務(wù)保護(hù)國家利益、公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全及社會(huì)的穩(wěn)定。在公共危機(jī)日益頻繁的社會(huì)狀態(tài)下，政府更有責(zé)任開展危機(jī)預(yù)防，進(jìn)行危機(jī)治理，降低公共危機(jī)的危害。在多級(jí)政府的框架下，需要在各級(jí)政府間界分各自的事權(quán)和責(zé)任。界定公共危機(jī)防治的責(zé)任，需要按照國際通行的事權(quán)劃分原則，并結(jié)合我國的實(shí)際情況，合理劃分中央和地方的事權(quán)。在危機(jī)責(zé)任界分的基礎(chǔ)上，形成國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地管理為主的危機(jī)防治體系。
2.公共危機(jī)的影響范圍與政府間責(zé)任界分根據(jù)公共危機(jī)的危害或影響范圍，可以將公共危機(jī)分為全國性公共危機(jī)和地域性公共危機(jī)。通常情況下，國務(wù)院主要負(fù)責(zé)全國性公共危機(jī)的預(yù)防與治理，并對(duì)危機(jī)發(fā)生地政府給予人力、物力及財(cái)力等方面的支援，減輕地方政府的壓力。地方政府（尤其是縣市政府）是公共危機(jī)應(yīng)急的主體，對(duì)危機(jī)防治具有得天獨(dú)厚的信息優(yōu)勢(shì)，是公共危機(jī)防治的第一責(zé)任方。為此，需要強(qiáng)化地方政府“屬地管理、就地消化”的責(zé)任，重點(diǎn)加強(qiáng)公共危機(jī)的預(yù)防、預(yù)警。
3.公共危機(jī)的嚴(yán)重程度與政府間責(zé)任界分按照公共危機(jī)的嚴(yán)重程度，可以將公共危機(jī)分為Ⅳ級(jí)、Ⅲ級(jí)（較重）、Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）和Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）危機(jī)。其中，Ⅳ級(jí)（一般）危機(jī)由地方政府負(fù)責(zé)；Ⅲ級(jí)（較重）危機(jī)由地方政府負(fù)責(zé)，但中央政府給予一定的支持；Ⅱ級(jí)（嚴(yán)重）危機(jī)由中央政府負(fù)責(zé)，地方政府給予一定的配套；Ⅰ級(jí)（特別嚴(yán)重）危機(jī)則由中央政府負(fù)責(zé)。
4.公共危機(jī)的防治進(jìn)程與政府間責(zé)任界分按照公共危機(jī)的防治進(jìn)程，可以將其分為危機(jī)預(yù)防（預(yù)警）、危機(jī)應(yīng)急（應(yīng)對(duì)）和危機(jī)善后或重建。按照政府間事權(quán)與責(zé)任劃分的基本規(guī)則，危機(jī)預(yù)防階段主要應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)，由地方政府做好危機(jī)教育和相關(guān)準(zhǔn)備；危機(jī)應(yīng)急和危機(jī)善后的責(zé)任可按照危機(jī)的層級(jí)來確定政府間責(zé)任，但大部分危機(jī)的應(yīng)急和善后責(zé)任依然在地方政府。當(dāng)然，對(duì)于危機(jī)預(yù)防，在一定程度上也需要根據(jù)所預(yù)防的公共危機(jī)層級(jí)進(jìn)行責(zé)任界分。如果預(yù)防的對(duì)象是全國性危機(jī)，則需要由中央政府負(fù)責(zé)；如果預(yù)防的是地方性危機(jī)，則需要由地方政府負(fù)責(zé)。比如，我國對(duì)大江大河的治理就主要是由中央政府負(fù)責(zé)的。另外，危機(jī)預(yù)防階段的危機(jī)教育（包括危機(jī)意識(shí)培養(yǎng)）主要應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)（如危機(jī)應(yīng)急演練），而危機(jī)應(yīng)對(duì)設(shè)施設(shè)備的購置則可由中央政府給予一定的支持；危機(jī)應(yīng)急階段的決策與物資統(tǒng)籌，可由中央政府來負(fù)責(zé)，地方政府給予輔助；危機(jī)善后與重建階段的相關(guān)事宜，重建規(guī)劃可由中央政府負(fù)責(zé)，資金可由中央給予支持，而具體的重建工作則可由地方政府執(zhí)行。
（三）公共危機(jī)防治的財(cái)權(quán)財(cái)力配置
1.公共危機(jī)防治的財(cái)權(quán)配置按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政分權(quán)原則，各級(jí)政府承擔(dān)相應(yīng)的防治責(zé)任，必須賦予其相應(yīng)的財(cái)權(quán)。我國需要根據(jù)各級(jí)政府事權(quán)的大小及任務(wù)的輕重，劃分相應(yīng)的財(cái)權(quán)，賦予相應(yīng)的財(cái)政管理權(quán)，并由其分享危機(jī)防治所帶來的相關(guān)收益。由于我國尚缺乏完善的財(cái)政分權(quán)法律規(guī)范，各級(jí)政府常常通過機(jī)會(huì)主義行為侵占其他層級(jí)政府的利益，故需要將完善的財(cái)政分權(quán)法律框架列入議事日程，并將危機(jī)性財(cái)權(quán)劃分融入進(jìn)去，從而將公共危機(jī)財(cái)權(quán)的劃分納入法制化軌道，保證公共危機(jī)預(yù)防、應(yīng)急和重建資金的穩(wěn)定來源。其中，特別是要保證地方政府的財(cái)權(quán)得到落實(shí)。
2.公共危機(jī)防治的財(cái)力配置我國實(shí)行非對(duì)稱性分稅制度，無法完全按照與事權(quán)相對(duì)稱的原則來配置公共危機(jī)防治的財(cái)權(quán)，而需要按照與事權(quán)相對(duì)稱的原則來配置公共危機(jī)防治的財(cái)力，即從根本上解決地方財(cái)政防治公共危機(jī)的資金軟肋。在我國的分稅制框架下，地方財(cái)政收支的缺口主要是依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付來解決的。因此，公共危機(jī)防治的財(cái)力配置需要由中央政府給予一定的轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)。就公共危機(jī)的防治而言，對(duì)于一般性的公共危機(jī)防治，資金缺口可由中央政府的一般性轉(zhuǎn)移支付來解決，即通過增強(qiáng)地方政府的財(cái)力來增加其對(duì)公共危機(jī)防治的投入。對(duì)于特定的公共危機(jī)防治，資金缺口可由中央政府的特殊性轉(zhuǎn)移支付來解決，即通過限定其用途，強(qiáng)調(diào)資金必須?？顚Ｓ糜诠参C(jī)的防治，避免地方政府將其轉(zhuǎn)移到其他事務(wù)性開支中去。
（四）地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的完善
在完善的地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)制下，各項(xiàng)財(cái)政活動(dòng)都能得到強(qiáng)有力的監(jiān)控，財(cái)政機(jī)會(huì)主義亦無處藏身。由此可見，公共危機(jī)下的地方財(cái)政機(jī)會(huì)主義盡管存在不少客觀的原因，但地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)制不健全仍然難辭其咎。為了提高公共危機(jī)防治的績效，優(yōu)化地方財(cái)政的運(yùn)行機(jī)制，必須完善地方財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。
1.全過程的危機(jī)財(cái)政監(jiān)督機(jī)制在公共危機(jī)防治的過程中，無論是哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了紕漏，都可能導(dǎo)致地方財(cái)政機(jī)會(huì)主義的發(fā)生，都可能導(dǎo)致公共危機(jī)的形成及擴(kuò)大化。為此，需要建構(gòu)全過程的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，對(duì)公共危機(jī)的預(yù)防（預(yù)警）、應(yīng)急與善后（重建）等進(jìn)行全方位的監(jiān)控，對(duì)其資金籌集、資金撥付及資金使用進(jìn)行全面的監(jiān)督。在資金籌集階段，一是要監(jiān)督地方政府一般性預(yù)算的投入，重點(diǎn)監(jiān)督其公共危機(jī)預(yù)防性投入，以及公共危機(jī)應(yīng)急的預(yù)備費(fèi)投入。二是要監(jiān)督地方政府對(duì)上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套性投入，保證公共危機(jī)防治的總投入及防治工程的整體效果。在資金撥付階段，要監(jiān)督地方政府是否及時(shí)有效地向有關(guān)部門撥付公共危機(jī)防治資金，保證相關(guān)防治活動(dòng)的有效展開。在公共危機(jī)的預(yù)防階段，要防止截留相關(guān)資金，避免防治工程變成爛尾工程或達(dá)不到預(yù)期效果。在公共危機(jī)應(yīng)急階段，要監(jiān)督財(cái)政部門按照相關(guān)規(guī)定通過綠色通道，迅速撥付各項(xiàng)專門性資金。在公共危機(jī)的善后或重建階段，需要根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)的申請(qǐng)書等文件，監(jiān)督財(cái)政資金的撥付進(jìn)度。在資金的使用階段，要重點(diǎn)監(jiān)督財(cái)政資金使用的規(guī)范性，避免公共危機(jī)防治資金被挪用。
2.公共危機(jī)投入的績效評(píng)價(jià)機(jī)制公共危機(jī)的防治需要大量的資金投入，但如果只問投入而不考察其績效，則同樣無法達(dá)到公共危機(jī)防治的目標(biāo)。所以，需要構(gòu)建公共危機(jī)投入的財(cái)政績效評(píng)價(jià)機(jī)制。目前，國內(nèi)正如火如荼地開展和深化財(cái)政績效評(píng)價(jià)制度建設(shè)，但在公共危機(jī)防治方面尚未有成功的案例。因此，需要按照分類評(píng)價(jià)和先易后難的原則，對(duì)不同的公共危機(jī)防治項(xiàng)目分別設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)體系及考核辦法。通過對(duì)公共危機(jī)投入進(jìn)行績效考評(píng)，尋求較為科學(xué)的公共危機(jī)防治路徑，并通過分析支出項(xiàng)目的合理性和有效性，作為日后安排相關(guān)預(yù)算的依據(jù)，最終為財(cái)政部門進(jìn)行資金分配提供可借鑒的依據(jù)。
