公共危機NAO體系網絡整治范文

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1引言

進入21世紀以來，人類社會經歷著各種危機事件的考驗，公共危機的應對和治理成為新的時代背景下各國政府急需解決的首要問題之一。在我國，隨著經濟轉軌和社會轉型速度的不斷加快，自然災害、公共衛生事件、群體性沖突等危機頻繁發生，對社會公共制度的順利運作和公共資源的有效配置造成危害，導致某些社會基本活動的中斷或癱瘓，從而造成經濟社會的不穩定。如何有效治理危機，提高整個社會應對危機的能力，形成全社會的應急管理格局，需要改革者和理論研究者的制度創新。現有對危機治理的研究中，危機和公共危機的區分不嚴格，界定也各有側重。如，BartonL(2000)指出危機是“一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件”［1］。張成福(2003)認為危機是這樣一種緊急事件或緊急狀態，它的出現和爆發嚴重影響社會的正常運作，對生命、財產、環境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應對［2］。Alexander(2000)討論了危機、風險和災難之間的關系，提出危機是各種風險因素的累加與危險系數的乘積。其中的風險因素包括人口、社會、人文和自然環境、經濟活動等等［3］。從治理的角度來看，具有代表性的觀點是薛瀾等人(2003)概括出公共危機應具備四個特征:第一，危機事件具有突發性和緊急性;第二，危機事件具有高度不確定性;第三，危機事件的影響具有一定的社會性;第四，危機事件的實質是非程序化決策問題。

2公共危機的網絡治理模式

2．1網絡治理的提出

危機治理是一個基于責任的系統工程，傳統的危機治理模式是一種自上而下的垂直結構，體現了較強的行政關系。2001年“9．11”事件后，國際社會對公共危機治理這一課題進行了新的思考，隨著社會對政府在危機治理中的責任要求不斷提高，政府危機治理的內涵也發生了很大的變化。這一變化主要體現在新的公共危機治理理論中，該理論認為傳統的公共危機應急系統是一種依托條塊分割的科層組織，不利于主體間的信息傳遞和資源共享，難以實現有效的危機治理，必須創新和調適社會多元主體參與的治理模式。這種治理模式中，政府部門、非政府組織以及其他利益相關者，凡參與公共事務處理的主體都可能形成權力中心;無論政府部門與非政府組織之間，還是公共領域與私人領域之間，都形成了一種平等競爭、合作協商的互動關系;政府部門與其他社會組織之間，以及各類社會組織之間形成相互依賴的權力關系，并彼此交換資源、持續協調以實現各自目標，最終形成參與式的危機治理結構。在這一背景下，網絡治理模式被應用到公共危機治理中，并為公共危機治理提供了新的思路。自20世紀90年代以來，私營部門、第三部門及各種社會組織出現在管理公共事務的舞臺上。這些非政府部門與政府部門聯結起相互依存的合作關系(即網絡關系)，就共同關心的問題采取集體行動。因此，“治理是政府與社會力量通過面對面的合作方式組成的網狀管理系統”(王妮麗，2005)［5］。

為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務。對政府部門而言，治理就是從統治到掌舵的變化;對非政府部門而言，治理就是從被動排斥到主動參與的變化。這是一種“以公共利益為目標的社會合作過程———國家在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用”(陳振明，2004)［6］。網絡治理使公共危機治理突破傳統科層官僚制下的部門分工邊界，治理決策的制定、治理工具的使用以及信息傳遞每個過程都引入私人部門的參與，建立私人部門與公共部門的合作關系。網絡通過成員間的結構關系提供合作與風險分攤的框架，從而在制度上降低了協調成本，提高了治理效率。Miles和Snow(1996)指出，由于“組織間網絡比市場節約交易成本，比科層制節約行政成本;既優越于科層制的大企業，也優越于無組織的市場”，因此代表了未來的發展方向［7］。

2．2危機管理的網絡治理模式選擇

關于網絡治理模式的研究，Provan和Kenis做出了重要的貢獻，他們2008年合作的一篇文章從兩個維度入手提出了網絡治理的三種模式［8］:首先，根據網絡是否有人提出了第一種模式———共享治理(SharedGovern-ance，SG);進而，根據人是網絡內部成員還是網絡外部組織，又將網絡治理分為網絡領導組織(NetworkLeadOrganization，NLO)和網絡行政組織(NetworkAdministra-tionOrganization，nao)兩種模式。

SG沒有人，是一種高度參與的分權式網絡，網絡由組成網絡的各成員共同管理，為實現網絡治理目標，成員之間聯系緊密。NLO由網絡內某一領導組織承擔關鍵責任，其他組織僅是網絡成員。治理通過內部的單一組織成員(內部人)實現，其他成員的責任和行為都將通過這個人傳遞。也就是說NLO是一種高度集權的治理模式，組織與組織間幾乎沒有直接的互動，網絡通過內部人來進行管理。第三種模式NAO需要建立一個獨立的行政部門專門進行網絡管理。這個行政組織(稱為網絡管理者)盡力激勵網絡成員組織實現網絡目標，并且承擔網絡成本(通常有資金支持)。這種治理形式是集權的，網絡管理者在網絡的合作與維護中起核心作用。雖然在公共危機的應對中垂直權利被認為是最重要的關鍵因素，但是不可忽視在整個危機治理過程中大量相互獨立的組織圍繞同一個目標共同工作。通常情況下，危機應對的應急指揮系統是在一個臨時權利組織的指揮下，由許多相互獨立的組織組成的垂直結構。這正是網絡的重要特征(O’Toole和MeierKJ，2006)［9］。也即是說，應急指揮系統不是單純的垂直權利結構，而是具備了網絡特征的網絡治理。

從國內外應急指揮系統結構來看，大都具備了NAO的特征。NAO最適合于需要擁有廣泛管轄權的網絡形式(Provan和Kenis，2008)［8］。SG隸屬松散并且比較分散，在危機發生當時，網絡與SG對危機的實時反應有些類似，但當危機發生后，應急指揮系統結構會變得高度集中，這樣SG就不能實現治理目標。NLO主要受控于一個參與成員，通常這個成員有正式的授權及擁有最多的特定任務資源。但是危機的應急指揮系統幾乎一直包含著多個組織代表，盡管只是由一個指揮官負責，有時這個事故指揮官并不是其中提供最多資源組織方的代表，因此NLO也并不適用于公共危機的治理。與NAO的特征一樣，公共危機的應急指揮系統不存在不依賴于網絡的組織，任何相互獨立的組織的共同目標都是網絡目標，目標一致性很強。危機治理需要大量相互依賴的管轄權，同時危機治理也能迅速整合這些權限(應急指揮能產生和維持強制性因素)。

21世紀以來的幾次重大公共危機的影響都不再局限于某一地區或某一領域，甚至不再局限于某一國家。如最近一次的日本地震，有學者就指出不僅會影響日本本國經濟，還有可能推高全球通貨膨脹，增加全球經濟復蘇的不確定性。因此，單一組織已經無法應對越來越復雜的公共危機。危機治理需要具有不同背景的參與者通過權力共享、分工協調的結構機制來完成，這也體現了NAO的網絡特征。網絡之所以存在，是因為行動者之間的相互依賴，他們無法依靠自己的單獨行動達到目標，而需要依靠其他行動者的資源(陳振明，2004)［7］。通過上面的分析可以看出NAO是最適用于公共危機治理的一種網絡結構，它具備兩個重要特征:(1)有一個網絡人進行關系協調，網絡人在縱向層次上高于其他網絡成員，具有行政權威，而且這種權威是一種廣泛的管轄權，從而能夠保障NAO的執行力;(2)網絡成員之間聯系緊密，有共同的目標和利益，從而能夠保證行動一致以實現網絡目標。這兩個特征能夠保證在公共危機治理中的合作關系、靈活性和資源共享。

3NAO的參與者角色

公共危機治理是政府的重要職能，政府在公共危機中的責任與行動具有內在一致性，參與從決策到實施的全部過程。網絡治理理論也沒有否認政府在危機管理中的中心作用，并且常常將這種NAO稱為公共網絡。承認這一點主要源于政府維護公共利益的目標，并且政府在執行這一目標時具有強制性的手段和機制。然而，從應對公共危機的具體職責和實施效率來看，政府能力是有限的，需要各種組織或個人的參與，從而提高危機治理的效果和效率。一般地，公共危機的主要參與者可以被分為:政府(部門)、公眾及非政府組織，這些參與者以政府為網絡管理者形成NAO，各組織都與政府發生直接關系，組織之間的聯系不具有領導與被領導關系，而只有協作關系。

3．1網絡人———政府

在公共危機應對的NAO中，政府是最為核心的因素，是網絡管理者。這由政府的結構性特征與功能化特征所決定。我國的情況表明在原有NAO結構基礎上，政府因具有高度權威必然成為網絡人。具體而言，政府權利包括:第一，調配應急資源。由于我國采用中央集權式的行政體系，中央政府與地方政府之間具有委托關系，不同層次的政府部門之間也具有上下級的正式權威。政府可以通過其內部層次分明的組織結構在第一時間調動包括軍隊、應急儲備等重要資源。第二，控制危機局面。公共危機治理是政府的行為目標，能夠利用其強制性權利維持危機治理的正常秩序并能夠協調各個參與者。政府作為公共權力的行使者，在公共危機的NAO中成為天然的網絡人。如果不能以公共目標作為指向從而有效地進行危機治理，及時防范和控制危機，政府不但會失去社會發展目標實現的基礎條件，甚至將危及到統治權力的合法性。第三，整合專業知識，政府擁有權威的專業機構，提供專業知識，能夠保證危機治理的科學性，從而保證治理目標的實現。面對發生高頻化、表現形式多樣化、產生原因多元化、影響程度越來越深且范圍越來越廣的危機事件，危機治理能力已經成為政府必須具備的核心能力之一。當公共危機治理進入科學治理的階段后，只有政府能夠在最短時間內調配各種專業人才和專業知識機構，也只有政府能夠協調各專業組織之間的工作，在整個NAO網絡中相互配合，提高網絡的效率并保障網絡效果的實現。

3．2網絡成員———非政府組織(NGO)

NGO的發達程度一定程度上代表了社會文明程度，NGO的資源、技術及其專業性和針對性構成了NAO中的功能性角色。在公共危機應對的NAO中，NGO因具備靈活性和民間性使其成為整個網絡中最為活躍的因素。NGO的第一個優勢在于靈活性。在危機治理中，政府部門具有嚴格而統一的組織結構和行動模式，而NGO的組織和行動方式較為靈活多樣，其決策是分散而獨立的，可以對危機事件做出即時反應。公共危機治理需要將時間作為最關鍵因素之一，對此NGO具有較大優勢。NGO的決策不需要復雜的決策程序，能夠隨機應變。另一方面，由于危機事件變化無常，需要隨時做出創新性的應急反應。這一點NGO比政府具有優勢，因為政府部門的任何決策都需要經過嚴格的審批制度，而NGO可以在較短時間內對新事件做出應急反應。例如汶川地震第一天就有來自北京、四川、云南、貴州、廣西、湖南、陜西等地的近30家NGO加入。NGO的第二個優勢在于它的民間性，NGO是一種與公眾在空間上距離較小的社會治理組織，能夠及時獲得公眾的需求信息并做出反應，這是相對于政府作為社會宏觀治理機構的又一優勢。在公共危機管理中，NGO至少從三個方面發生作用:一方面NGO將信息傳遞給政府，為政府的相關決策提供參考，成為咨詢子系統和信息子系統中的一員;另一方面NGO將信息傳遞給公眾，排除危機中的謠言等錯誤信息的干擾，讓公眾具備正確的判斷力，使公眾成為與政府、NGO目標一致的網絡成員;三是NGO可以形成非正式權威，當地的NGO往往在本地的公眾中具有較大的社會資本，這種社會資本一方面來自于其長期積累的社會形象及信任，另一方面也來自于NGO對其他網絡成員偏好信息的掌握，在實現公共危機資源分配時，其方案往往更能被成員所接受。

3．3網絡成員———公眾

NAO在危機治理中的有效性，不僅取決于具有強制權力的政府和具有專業技術知識的NGO，更重要是受制于公眾的有序參與。公眾以個體形式成為NAO中最小的組成單元，但是其廣泛性使公眾成為NAO中數量最多的組成單元。因此公眾在公共危機的NAO中是最關鍵的成員。

首先，公眾是危機治理中信息傳播的主要渠道。NAO在危機治理中的成敗與信息的真實性和信息傳播速度關系密切，2003年的SARS事件就是因為信息傳播不暢通而導致了經濟和政治后果。公眾既是信息的需求者也是信息的傳播者，公眾對公共信息需求的根本原因是對自己安全的關切。危機發生后，由于信息缺乏或信息不明確，公眾往往會陷入恐慌和不安，產生對事件信息的強烈需求，他們迫切需要通過各種途徑獲取相關事態發展的報道。在NAO網絡中，政府是真實信息的主要供給者，而能夠有效連接政府和公眾的關鍵就是信息，公眾的參與可以迅速廣泛地傳播信息，還能夠通過信息連接網絡中的各個成員，維持NAO的穩定性。

其次，公眾是NAO網絡的構建基礎。網絡治理的績效在很大程度上取決于“信任”，在公共危機應對的NAO中，公眾作為一個統一的整體，擁有最為廣泛的社會資源，自身也完全具備參與危機治理的能力。NAO形成的各項危機治理措施都需要得到公眾的理解與配合才能發揮應有的效力，只有政府單方面的行動很難帶領整個社會度過危機。公眾參與從多方彌補了單純依靠政府進行危機治理的不足:公眾既是危機預警的最早發出者，也是危機應對的直接參與者;在危機過后，公眾對危機處理意見的反饋又是政府積累經驗，改進工作方式的重要依據;在危機事件中，公眾有組織的自救行為往往是減少危機損失的最有效措施。

4NAO治理程序

4．1網絡關系構建

公共危機的反應速度、溝通機制、協調能力、服務狀況等綜合能力是危機治理能力的重要評價標準(吳志敏，2010)［10］。NAO是由不同的利益相關者組成的結構型機制，成員之間的聯系是以目標實現為基礎的，危機一旦發生，需要一個具有較強能力的人快速做出反應，構建網絡。一般而言，政府部門因具有強制性決策能力而成為NAO的管理者。以2008年汶川地震為例，5月12日當天，黨中央國務院成立了以為總指揮的抗震救災指揮部，指揮部是整個NAO的人，協調不同成員的工作，并激勵網絡成員共同完成網絡目標。在指揮部下設立分工合作的九個工作組:搶險救災組、群眾生活組、地震監測組、衛生防疫組、宣傳組、生產恢復組、基礎設施保障和災后重建組、水利組及社會治安組(見圖1)。這些公共部門構成NAO網絡中與人關系比較緊密的部分，在這個結構外圍，就是以非行政關系維系的非政府組織和公眾。網絡內部的各種關系由抗震救災指揮部協調，九個部門有明確的職責分工。NGO、公眾和公共部門之間通過信息共享、資源共享等建立靈活的協作關系，通過相互合作完成網絡目標。

4．2目標設定與職責劃分

NAO中人雖然具有很強的協調能力，如果政府是人則具有強制性行政權力，但是其控制領域不可能涉及每一個組織或每個人。這就需要明確網絡目標并對其進行合理的分解，在此基礎上網絡成員之間應建立相互信任的網絡關系，這種相互信任的網絡關系需要充分的信息溝通作為保障。當NAO的參與各方集結在一起共同實施危機治理時，每個網絡成員都具有一致的網絡目標，這一目標也同時明確了參與各方的任務及責任，以一致目標下的合作關系取代來自不同背景的成員的競爭關系。目標設定的首要工作是要確定網絡管理者(政府)在啟動網絡時必須完成的工作，也就是明確公共危機網絡要提供的公共物品，通過這一點使得發起人和參與者之間由公私關系轉變為擁有共享目標的合作關系。因此，從潛在的或現有的網絡成員以及利益相關者那里尋求意見反饋會有助于網絡目標的修正，也有利于網絡參與各方接受和承認網絡目標和績效標準。這種針對建議目標和績效標準而進行的意見反饋和目標設定過程是循環進行的(見圖2)。首先是從公眾到政府、NGO到政府或公眾到NGO再到政府進行信息反饋和收集過程;然后是政府到公眾、政府到NGO、政府到NGO再到公眾的目標修正過程。于是，網絡目標的設定是全員參與并確認的，能夠解決成員之間的信任問題，同時目標在反饋意見的修正下不斷調整，能夠在一定程度上控制不確定性的影響范圍。汶川地震的NAO中，九個工作組涉及47個部門，在抗震救災的總目標下，九個工作組被分配了不同的職責，從而保證目標的實現(見表1)。

4.3戰略決策

危機治理是一個復雜的系統工程，通常會面臨多目標決策問題。NAO包含來自不同領域的專業人士和利益相關者，在決策中通過信息共享列示出決策屬性，將不同屬性分類構建子目標從而形成不同的決策方案。例如傷員安置、心里輔導等屬性可以設定為社會子目標，污染控制、生態保護等屬性可以設定為生態子目標，資金調撥、物流調度等屬性可以設為經濟子目標等等。不同子目標的各種組合形成不同的方案，再依據決策總目標對各種方案進行刪選。具體而言可以構建一個多目標矩陣。設各方案的屬性值構成的數值矩陣R為:得到每個方案的屬性矩陣后，就需要對方案進行選擇，這里可以采用CompositeProgramming(CP)進行選擇。這種方法是一種基于距離測量的技術，將“最好”的方案界定為一系列方案中離理想方案“最近”的一個(Ganou-lis，2003)［12］。其目的是尋找最接近于理想方案的方案。據此，對距離測量是這一方法的關鍵，一般Lip用來表示第i種方案的距離，則:Lip=Σmj=1wijf*j－fijMj－mj[]p1p(3)其中，fij是上述矩陣中第i種方案的第j個屬性值，f*j是屬性j的理想值，Mj是屬性j的最大值，mj是屬性j的最小值，wj是屬性j的權重，p是測度決策制定者對不同偏差的補償態度。這樣通過計算每個方案的距離指標得到不同方案的排序，從中選擇離理想方案“最近”的一個就是最后的實施方案。當然，在實際操作中，對屬性的表述和屬性值的采集是最復雜的，因為很多屬性是定性描述的，這就需要NAO成員的信息共享和各專家成員的知識貢獻。同時，每一次的決策都可以成為以后決策的經驗積累，形成可供借鑒的數據庫。所以，信息管理系統的應用是必不可少的。

5結論

公共危機的頻繁發生引發了新公共管理的新一輪創新，網絡治理在各個領域的應用受到普遍關注。在Provan和Kenis提出SG、NLO和NAO三種模式后，其適用條件和適用范圍的探討也越來越多。本文依據三種模式特征指出NAO模式具有權威的人和緊密的網絡關系而更適用于公共危機治理。公共危機治理是一個多人參與的多目標問題，在NAO網絡中，政府、NGO和公眾三類主要利益相關者分擔了不同的角色。在構建NAO網絡關系時，三類角色處于網絡的不同節點，具備共同的網絡目標，承擔不同的職責。對于多目標方案的戰略決策，CompositeProgramming是一種可以將定性指標量化排序，從而進行方案選擇的可行方法。本文對于NAO架構在公共危機中的應用是一種應用分析，結合已有理論對現實案例進行了總結。公共危機治理是一個不能試錯的過程，只能從經驗中總結科學的方案并進行理論概括，因而NAO的事前設計和應用實施流程還需要進行長期的數據信息積累，才能驗證其科學性和實施效率。