公共管理轉(zhuǎn)型改革研究范文

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在公共管理高度復(fù)雜化和利益主體多元化的今天，公共問題的有效應(yīng)對(duì)和解決涉及多個(gè)部門、多個(gè)管轄區(qū)甚至整個(gè)社會(huì)．需要政府多個(gè)相關(guān)職能部fJ。甚至包括私人部門、非營(yíng)利組織和公眾的協(xié)同配合。這對(duì)部門問、地區(qū)間的協(xié)作管理能力提出了更高的要求。如何建立健全部門間協(xié)作管理的機(jī)制，整合公共管理的機(jī)構(gòu)、流程與資源，提高公共管理的運(yùn)作績(jī)效，用最經(jīng)濟(jì)、最有效的方式為公眾和整個(gè)社會(huì)或社會(huì)局部創(chuàng)造公共價(jià)值。是當(dāng)今世界各國政府管理面臨的一個(gè)重要課題。協(xié)作性公共管理(Collab—orativePublicManagement．CPM)正是理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)當(dāng)今變革社會(huì)中公共管理者跨地區(qū)、跨部門邊界一I：作的積極回應(yīng)。提供了理解現(xiàn)時(shí)代公共管理的一種新的戰(zhàn)略框架。

一、協(xié)作性公共管理興起的背景

奧利瑞指出．在過去十余年|．日J(rèn)。公共行政中的一個(gè)新進(jìn)展就足協(xié)作性公共管理領(lǐng)域的開拓。Ill‘1刪’發(fā)端于20世紀(jì)70年代末期的新公共管理改革在有效提高公共部門行政效率的同時(shí)也產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)裂化和公共服務(wù)碎片化(Fragmentation)的實(shí)踐局限性。于是，20世紀(jì)90年代中后期，英國、美國、澳大利亞、新西蘭和加拿大等閑從解決新公共管理模式的實(shí)踐局限性出發(fā)，又開始了以協(xié)同政府(Joined-upGov—emment，JUG)、“整體政府”(HolisticGovernment)、網(wǎng)絡(luò)化治理(GoverningbyNetwork)、無縫隙政府(SeamlessGovernment)、協(xié)作性公共管理(CollaborativePublicManagement)、協(xié)作型政府(CollaborativeGovernment)和協(xié)作治理(CollaborativeGovernance)為主要內(nèi)容，進(jìn)行超越新公共管理的第二輪改革。這些改革主張整體化理念，強(qiáng)凋從重組政府機(jī)構(gòu)、整合政策制定與執(zhí)行、提供lnI應(yīng)性的公共服務(wù)和提高公共服務(wù)的質(zhì)量、建立信息時(shí)代的政府治理機(jī)制和霞視公共服務(wù)的價(jià)值、再造行政流程和促進(jìn)資源共享等方面實(shí)施協(xié)作性公共管理。這場(chǎng)改革的興起具有深刻的時(shí)代社會(huì)背景。

其一．社會(huì)變革論(Socialchange)。主流的jl!I!點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前社會(huì)的轉(zhuǎn)變步伐的特性足協(xié)作性公共管理興起的主要岡素。或者說政府治理面臨的社會(huì)問題類剄促動(dòng)協(xié)作性公共管理的發(fā)展。社會(huì)變革論主張．社會(huì)的變革使得政府治理面對(duì)一種令新的環(huán)境——各種“跨邊界公共問題”不斷涌現(xiàn)?地區(qū)間、組織問、部門問相瓦依賴性不斷加強(qiáng)，這使得公共部門及其管理者經(jīng)常在一種復(fù)雜的組織間安排環(huán)境中工作。這是當(dāng)今協(xié)作性公共管理必起和發(fā)展的主要因素。121c。w5，過去幾十年的公共管理實(shí)踐使人們認(rèn)識(shí)到，地方層面的轄區(qū)、政府機(jī)構(gòu)、{E營(yíng)利組織和營(yíng)利組織之間J：H互依賴關(guān)系普遍存在。我們今天正生活在一個(gè)涉及許多組織和群體或這些組織和群體有責(zé)任解決公共問題的權(quán)力共享的世界里，需要有不同的組織——公共部門、私人部門和非營(yíng)利部門協(xié)作提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和協(xié)同解決復(fù)雜性社會(huì)問題。協(xié)作通常被認(rèn)為足發(fā)展解決這些復(fù)雜lⅥ題的新策略的一種方法。131㈣1。踟而信息通訊技術(shù)fInformationandCommunicationTechnologies，ICTs)在政務(wù)流程中的廣泛運(yùn)用，保證了部門內(nèi)部、部門之間有一致和共享的信息環(huán)境，提高了部門I''''口J協(xié)同工作的效率。這些因素使跨部門協(xié)作成為可能與必要。

其二，部門失靈淪(SectorFailure)。部門失靈論主張，當(dāng)今政府所面臨的許多問題不可能通過傳統(tǒng)官僚制和以邊界為基礎(chǔ)的科層制解決。…脅在21世紀(jì)，組織問網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的來臨。給公共管理者帶來了跨邊界相瓦依賴的挑戰(zhàn)．對(duì)公共部門協(xié)同行動(dòng)、提供整體服務(wù)的需求前所未有地高漲——公共行政進(jìn)入了一個(gè)在許多社會(huì)活動(dòng)者之間開展協(xié)作有更大需要的時(shí)代。Isl(P¨凱特爾認(rèn)為。基于邊界的公共管理方法在2l世紀(jì)已經(jīng)過時(shí)．取而代之的是一種協(xié)作網(wǎng)絡(luò)途徑。16](P肛19，正如科層制出現(xiàn)于農(nóng)業(yè)社會(huì)和官僚制已被征明是與現(xiàn)代T業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的一種組織形式一樣．正在出現(xiàn)的信息社會(huì)時(shí)代更加關(guān)注人們可以跨組織職能和邊界聯(lián)系的組織結(jié)構(gòu)。門∽Ⅻ，顯然，傳統(tǒng)科層制已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)今信息時(shí)代和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的需要，公共事務(wù)的廣泛聯(lián)系性和滲透性．使得相應(yīng)的管理小得不打破科層制的嚴(yán)格界限．不斷開發(fā)各種新的治理模式，走向跨邊界、跨領(lǐng)域、跨部門、跨層級(jí)的協(xié)作性管理。成功地治理諸如經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、工業(yè)、教育與醫(yī)療健康、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與地區(qū)貧困、跨界基礎(chǔ)沒施、環(huán)境污染、共同資源開發(fā)與利用、公共安全和災(zāi)難等非常復(fù)雜的問題．跨部門協(xié)作越來越被認(rèn)為是一種必須和必要的戰(zhàn)略。121t㈣，阿格諾犬和麥圭爾則強(qiáng)調(diào)。協(xié)作性管理有補(bǔ)充甚至在一些情況下取代官僚制過程的趨勢(shì)。，刪伊¨按照這些觀點(diǎn)，官僚部fj體制失靈催生了跨部門協(xié)作管理的興起。作為近年來西方罔家公共管理實(shí)踐探索與理論研究的一個(gè)新趨向。協(xié)作性公共管理是在反思傳統(tǒng)官僚制行政模式和碎片化新公共管理模式的藎礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的√匕代表r當(dāng)前公共管理新的發(fā)展趨向或研究途徑。或者說，未來的公共管理將是一種“協(xié)作性公共管理”模式。191‘嗍，它的興起與發(fā)展絕非偶然。社會(huì)的變遷、組織模式的變革及其帶來的其他規(guī)范性價(jià)值的轉(zhuǎn)變，意味著政府及其管理者都必須麗對(duì)一個(gè)不斷強(qiáng)化的、必須履行的公共責(zé)任，那就足，在所有類型的公共管理過程中，以公共需求為導(dǎo)向，以資源整合為主線．突破和超越基丁地區(qū)和部門邊界的公共管理模式，構(gòu)建跨邊界協(xié)作性公共管理模式。提升公共事務(wù)的治理績(jī)效，創(chuàng)造公共管理的戰(zhàn)略價(jià)值。

二、協(xié)作性公共管理的理論基礎(chǔ)拉塞爾•林登關(guān)丁無縫隙政府的研究為跨部門協(xié)作提供了鶯要理論依據(jù)。IlOl“無縫隙政府”或協(xié)作型政府就足政府打破傳統(tǒng)的部門邊界和職能分割局面的公共管理新途徑，整合政府相關(guān)職能部門、人員和其他資源，以公眾而非部門為導(dǎo)向，再造公共管理流程。促進(jìn)跨地區(qū)、跨部門溝通協(xié)凋和協(xié)同工作，以一體化流程界而為公眾提供整體、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)。作為公共管理的一種新途徑。協(xié)作性公共管理建立在三個(gè)相關(guān)理論基礎(chǔ)之E：資源依賴?yán)碚摗⒔灰壮杀纠頊S和網(wǎng)絡(luò)治理理論。

其一，資源依賴?yán)碚?ResourceDependenceTheory)。資源依賴視角是解釋組織問協(xié)作關(guān)系的一種非常成熟的理論。…1(P31-32)’A組織擁有對(duì)B組織有益但B組織又／fi擁有的資源或能力時(shí)，A組織與B組織之間通常會(huì)建立聯(lián)合關(guān)系。岡為沒有任何一個(gè)政府組織擁有充分的權(quán)威、資源和知識(shí)去影響政策意圖的立法和實(shí)現(xiàn)。相反．政策制定和執(zhí)行需要所有擁有重要能量并H．彼此相瓦依賴對(duì)方去影響政策出臺(tái)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的多個(gè)行動(dòng)者的協(xié)同工作。這種視角的基本假設(shè)，就足任何單個(gè)組織不擁有實(shí)現(xiàn)其同標(biāo)的所有資源，而依賴來自一系列棚互作用的組織、群體和個(gè)人所構(gòu)成的環(huán)境的輸入。IIII㈣他，根據(jù)這種理論視角，組織問存在資源依賴．一個(gè)政府組織必須依賴其他組織提供資源才能順利運(yùn)轉(zhuǎn)或提供公共服務(wù)，產(chǎn)生協(xié)作的動(dòng)機(jī)和意愿．因而需要建立資源共享安排。資源依賴視角認(rèn)為組織追求自身利益足其參與協(xié)作的主要?jiǎng)訖C(jī)，同時(shí)組織問協(xié)作也提高了組織有效使用其資源的能／fJ。隨著政府面臨許多復(fù)雜性問題和對(duì)稀缺資源需求的增加。政府開始轉(zhuǎn)向?yàn)橥獠亢献骰锇樘峁┵Y源。由于組織之間存在資源依賴性，因而交換關(guān)系發(fā)乍了。交換關(guān)系通過降低未來資源提供的不確定性來穩(wěn)定組織問的聯(lián)系，并且維持組織間持久性的互動(dòng)伙伴。1i21㈣，在公共服務(wù)的許多領(lǐng)域，公私部門服務(wù)提供伙伴關(guān)系正在取代由公共機(jī)構(gòu)直接提供服務(wù)的傳統(tǒng)模式。總而占之，這種視角上張資源相瓦依賴和共同利益U標(biāo)是協(xié)作性公共管理得以發(fā)生的前提條件。

其二．交易成本理論(ExchangeandTransactionCostTheory)。不管是基r資源交換還足合法性動(dòng)機(jī)選擇合作伙伴，組織都將追求降低相關(guān)的交易成本，包括協(xié)作的監(jiān)測(cè)成本、信息成本和機(jī)會(huì)主義等。交易成本理論將跨部『J協(xié)作視為一種貝．有“卡H互依存的利益”的組織問關(guān)系，將跨部門防作的組織效率解釋為一種能減少組織問協(xié)商的時(shí)間和努力的行動(dòng)。1131僻Ⅻ’在現(xiàn)代公共管理過程中，以政府為核心的公共組織與其他社會(huì)組織組成r一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、整體的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。對(duì)這種網(wǎng)絡(luò)中的上體陽J相瓦依賴性進(jìn)行管理在公共管理世界中正變得越來越醬遍、復(fù)雜和重要．并且已不容易通過巾．場(chǎng)機(jī)制和科層機(jī)制得到協(xié)調(diào)。(71tV33-43，鮑威爾認(rèn)為，協(xié)作機(jī)制是一種既／fi同于市場(chǎng)協(xié)調(diào)，也小同丁科層管理的獨(dú)特制度形式，114J‘幽’為建構(gòu)合作性組織問關(guān)系提供了一種町選擇的治理機(jī)制。依據(jù)這種理論視角，不管公共組織是為了交換資源還足合法性考慮而尋求協(xié)作伙伴關(guān)系．公共組織應(yīng)該追求減少棚關(guān)的交易成本。為了降低機(jī)會(huì)主義的威脅。公共組織必須確定其能夠信賴的伙伴j盤Il果公共組織能夠確定信賴的伙伴，他們就能夠降低與協(xié)作相關(guān)的監(jiān)測(cè)成本．并H更重耍的足增加有效的伙伴關(guān)系的機(jī)會(huì)。這種交易成本有j個(gè)確定指標(biāo)：第一，組織應(yīng)該尋求與其共享愿景或使命的伙伴，具有不同愿景的組織問伙伴關(guān)系難以建立和維持；第二，組織應(yīng)該尋求與其具有合作經(jīng)歷的伙伴，先前具有的合作經(jīng)歷，有助于降低交易成本，岡而增加了組織問建立伙伴關(guān)系的意愿；存在勺發(fā)現(xiàn)協(xié)作伙伴相關(guān)的信息搜索成本。協(xié)作伙伴選擇有i個(gè)動(dòng)機(jī)——獲取實(shí)用資源，提高組織的合法性和降低交易成本。1131‘吩瑚’當(dāng)阱作強(qiáng)調(diào)共同價(jià)值和利益時(shí)，參與者通常可以找到有效率的方式協(xié)同工作，并創(chuàng)造單獨(dú)行動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)的更大價(jià)值。㈣㈣’礎(chǔ)，總之，跨部門協(xié)作的潛在好處包括住組織效能和效率方而取得成功，如抵抗外部不確定性的能力，分擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)、整合部門資源和獲取競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、節(jié)省交易成本、改善組織學(xué)習(xí)和提供高質(zhì)量的公共服務(wù)等。，這印證了一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)寓言：交易町以使各方都獲益，因?yàn)樗谷藗冾詫ｉT從事他們具有比較優(yōu)勢(shì)的活動(dòng)。

其三。網(wǎng)絡(luò)治理理論(TheoryofGoverningbyNetwork)。許多公共行政學(xué)者視跨部門協(xié)作為“網(wǎng)絡(luò)”．運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)理論研究協(xié)作問題。雖然并非所有的協(xié)作關(guān)系都發(fā)生在多元行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)中，但網(wǎng)絡(luò)治理研究確實(shí)促進(jìn)了協(xié)作性公共管理的研究。奧利瑞等人指出，隨著政府管理從統(tǒng)治向治理變遷，公共管理學(xué)者將關(guān)注焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向跨部門／機(jī)構(gòu)邊界的組織形式。學(xué)術(shù)界對(duì)協(xié)作性公共管理的回應(yīng)部分原因是公共、私人和非營(yíng)利組織網(wǎng)絡(luò)的增長(zhǎng)；他們工作所在的背景、環(huán)境和限制岡素；網(wǎng)絡(luò)巾公共管理者所處的情境；網(wǎng)絡(luò)治理過程和決策規(guī)則；公共管理者如何界定他們的丁作、任務(wù)和目標(biāo)以及他們對(duì)公共政策和政策過程巾的影響。[161(PI-12)從一定意義上講，現(xiàn)代公共治理是一種協(xié)作性網(wǎng)絡(luò)管理，或者說協(xié)作網(wǎng)絡(luò)是現(xiàn)代公共治理的核心內(nèi)容。奧圖爾認(rèn)為，公共管理者正處丁一種縱橫交錯(cuò)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中T作，因此在公共行政中有必要認(rèn)真地對(duì)待網(wǎng)絡(luò)。舊(P45-52，網(wǎng)絡(luò)是一種組織問協(xié)作的安排，這種組織間安排主要足為了解決單個(gè)組織不能或無法有效解決的問題。網(wǎng)絡(luò)世界中的公共管理需要更多關(guān)注組織間協(xié)作。IlSl∞”8’戈德史密斯和埃格爾指出：作為一種協(xié)作型政府模型，網(wǎng)絡(luò)化治理代表r第三方政府(third—partygovern．ment)、協(xié)同政府(ioined—upgovernment)、數(shù)字革命(thedigitalrevolution)和顧客需求(consumerde．mancl)的綜合。將第三方政府高水平的公私合作特性與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合起來，然后阿利Jfj信息技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接整合，并在公共服務(wù)運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。1191㈣’網(wǎng)絡(luò)化治理包括同級(jí)政府不同部門間、不同層級(jí)政府I''''日J(rèn)、同層級(jí)小同政府間、政府與非營(yíng)利組織、營(yíng)利組織及公眾之間的協(xié)作。政府必須有效管理這種網(wǎng)絡(luò)中的組織問關(guān)系，網(wǎng)絡(luò)中的參與應(yīng)該通過合作伙伴關(guān)系而非官僚體制來建構(gòu)。弗里斯曼指出，一種高度整體化的協(xié)作結(jié)構(gòu)——組織間網(wǎng)絡(luò)在資源分散化、管轄權(quán)共享和重疊的許多公共政策領(lǐng)域口益普遍。l¨J㈣壤，資源依賴、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)和共同目標(biāo)是組織參與協(xié)作的暈要?jiǎng)恿Α９补芾碚咄ǔ＿\(yùn)用協(xié)作作為改善組織問網(wǎng)絡(luò)治理的戰(zhàn)略。協(xié)作被認(rèn)為是一種特殊的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，而嗍絡(luò)是多個(gè)組織間相瓦依存的結(jié)構(gòu)．組織間網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)造特性為協(xié)作能力的發(fā)展創(chuàng)造r機(jī)會(huì)。在公共管理領(lǐng)域．協(xié)作既足公共管理者個(gè)體的一種理性戰(zhàn)略，又是公共部門集體改進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理的一種于段。當(dāng)公共管理者或公共組織擁護(hù)協(xié)作過程作出聯(lián)合決策和作為單一實(shí)體行動(dòng)時(shí)，這其實(shí)是作為更整體化的新組織——“協(xié)作型組織”行動(dòng)。

三、協(xié)作性公共管理的實(shí)踐模式

在公共管理實(shí)踐世界巾．過去十余年間協(xié)作性公共管理領(lǐng)域已經(jīng)有了丌拓性的新發(fā)展。協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為現(xiàn)代公共部門管理者的一項(xiàng)核心活動(dòng)．其價(jià)值已為公共部門管理者所廣泛認(rèn)識(shí)。并在實(shí)踐中形成了各具特色的發(fā)展模式。

其一，跨部門協(xié)作性公共管理(Cross—sectorCPM)。英圈“協(xié)同政府”改革是探索跨部門協(xié)作性公共管理的典范。1999年，布萊爾政府頒布了《現(xiàn)代化政府白皮書》(modernizinggovernmentagenda)，為英國提供了一個(gè)以“協(xié)同政府”為主題的現(xiàn)代化政府革新框架。協(xié)同政府是指項(xiàng)目、政策或機(jī)構(gòu)的組織安排之間的一致性。這種一致性可以促使機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行協(xié)作。卿P1叫㈣波利特認(rèn)為，協(xié)同政府是描述實(shí)現(xiàn)橫向和縱向協(xié)調(diào)性地思考和行動(dòng)的愿望的用語。12lJc㈣，協(xié)同政府尋求協(xié)凋試圖實(shí)現(xiàn)協(xié)同行動(dòng)的不同機(jī)構(gòu)、所有政府部門的丁作，通過組織結(jié)構(gòu)再造實(shí)現(xiàn)政府組織內(nèi)部整合，通過跨組織、跨部|’J工作方式發(fā)展外部協(xié)作關(guān)系。圓(P615-642)英罔協(xié)同政府改革的具體政策包括通過公私伙伴關(guān)系、一站式服務(wù)中心和其他方法強(qiáng)力排除跨部門協(xié)同工作的障礙；進(jìn)行民意調(diào)查，收集公共服務(wù)需求信息，促進(jìn)各部門合作，實(shí)行整合服務(wù)，滿足多方需求；建立公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)防議，并通過跨部門公共服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)}義，使跨部門協(xié)同工作得以實(shí)現(xiàn)等。萸悶的協(xié)同政府改革{Ij常蕈視建立地方治理巾的戰(zhàn)略踟作伙伴關(guān)系。為改善地方治理，2001年英國政府提出“地方戰(zhàn)略伙伴”(LocalStrategicPartnerships，LSP)計(jì)劃，將之作為一項(xiàng)國家政策。LSP強(qiáng)調(diào)各地方治理主體之間消除行政管轄界限，主張?jiān)诘胤綄哟螌⒐膊块T、私人部門、社區(qū)與志愿部I''''j等不同部『J聯(lián)結(jié)起來，促進(jìn)更和偕的協(xié)作治理模式。協(xié)同政府與公共管理中出現(xiàn)的三種伙伴關(guān)系有關(guān)：包括公共部|''''J與私人部門之間的伙伴關(guān)系、公共部門與志愿者部門之間的伙伴關(guān)系以及巾央與地方之問的伙伴關(guān)系。1211‘‘㈣，在公共部門、私營(yíng)部門和非營(yíng)利部fJ間建立協(xié)作伙伴提供公共服務(wù)已經(jīng)成為當(dāng)今世界國家公共管理領(lǐng)域的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)。美國在克林頓重塑政府運(yùn)動(dòng)期間，在公共服務(wù)領(lǐng)域高舉民營(yíng)化和社會(huì)化大旗，讓非營(yíng)利性組織和私人企業(yè)參與提供公共服務(wù)，促進(jìn)公共服務(wù)整合，為構(gòu)建公共部門、非營(yíng)利組織和私人部門合作提供公共服務(wù)的多元主體協(xié)作模式。這種協(xié)作模式主要足在公共服務(wù)多元主體間建口～種跨部門協(xié)作關(guān)系．即為著共同的目標(biāo)建立伙伴關(guān)系，整合、Ik務(wù)流程。共事各類資源，加強(qiáng)跨部門溝通與防凋，實(shí)現(xiàn)協(xié)同工作。為公眾和社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。2002年，莢同總統(tǒng)布什頒布《總統(tǒng)管理13樣》，重建了總統(tǒng)管理委員會(huì)(ThePresident’SManagementCoucil。PMC)。PMC負(fù)責(zé)提供在不同機(jī)構(gòu)和跨部l''''J之I''''日J(rèn)提供政策執(zhí)行的整合機(jī)制．從而保障總統(tǒng)建立學(xué)習(xí)性的、以解決『口J題為導(dǎo)向的、創(chuàng)新的管理領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。加拿大的“公共服務(wù)2000年”運(yùn)動(dòng)和澳人利啞的“攜手政府”汁劃都強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)提供巾的跨部門防作。

其二，跨地區(qū)協(xié)作性公共管理(Cross-jurisdictionCPM)。自20世紀(jì)90年代以來．經(jīng)濟(jì)全球化在世界范圍引發(fā)了生產(chǎn)組織結(jié)構(gòu)的重組，次國家層面的跨地區(qū)合作和區(qū)域一體化發(fā)展再次成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，在英美等西方主要國家的大都市區(qū)(metropolitanarea)掀起r一股踟作治理和新區(qū)域主義(NewRe—gionalism)的熱潮。在英美等國大都市區(qū)域治理實(shí)踐中，地區(qū)19／政府間／跨部門協(xié)作成為一種基本策略。圍繞一些跨地區(qū)邊界的公共問題，地方政府間形成了跨地區(qū)協(xié)作管理網(wǎng)絡(luò)．建立了許多諸如“政府問協(xié)議”、“諒解備忘錄”、“地方政府協(xié)會(huì)”、“市自治團(tuán)體協(xié)會(huì)”、“縣議會(huì)協(xié)會(huì)”、“城區(qū)}義會(huì)協(xié)會(huì)”之類的合作協(xié)議和合作機(jī)構(gòu)．聯(lián)合制定區(qū)域規(guī)劃．共閫解決區(qū)域公共問題。在莢罔，州與州之間、地方政府問建立戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系成為當(dāng)?shù)暮献髀?lián)邦主義的一種新趨勢(shì)。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化沖擊與區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，提升自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，各州和地方開始注重在沒有聯(lián)邦介入的條件卜．制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略來治理區(qū)域共同問題，積極侗導(dǎo)和促進(jìn)區(qū)域協(xié)作治理。聯(lián)邦以下政府再造方案中重要的共同趨勢(shì)之一，就是州際協(xié)議(interstatecompacts)、地方政府問協(xié)議(interlocalagreements)的廣泛使用。卅I際協(xié)}義足合作聯(lián)邦主義和跨州區(qū)域上義背景F最重要的州際協(xié)作機(jī)制．它南兩個(gè)或者兩個(gè)以上州之間協(xié)商達(dá)成，并終國會(huì)同意，締約州受聯(lián)邦憲法“協(xié)議”條款和“契約”條款拘束，就像商業(yè)交易中雙方或者多方當(dāng)事人受契約約束一樣，如《中兩部區(qū)域高等教育協(xié)議》(1991，中西部地區(qū)8個(gè)州)、《州際應(yīng)急管理互助防議》(1996，49個(gè)州，加州除外)、《中兩部客運(yùn)鐵路協(xié)議》(2000，中兩部地區(qū)9個(gè)州)、《州際環(huán)境協(xié)議》(2000，紐約、新澤西和康涅狄格3個(gè)州)、《兒童安置州際僑議》(2005，全美所有州)、《五大湖一圣•勞倫斯流域水資源管理協(xié)議》(2005，東北部8個(gè)州)。地方政府間協(xié)i義是不同市、縣之間合作提供公共服務(wù)和構(gòu)建協(xié)作性伙伴的一種重要制度安排。地方政府之間經(jīng)常通過締結(jié)合作協(xié)泌，組建大都市區(qū)委員會(huì)機(jī)構(gòu)。米勒將目前美國的大都市區(qū)域主義概括為四種途徑：協(xié)調(diào)區(qū)域主義(CoordinatingRegionalism)：作為一個(gè)區(qū)域協(xié)作整體制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；行政區(qū)域主義(Ad—ministrativeRegionalism)：市政府的服務(wù)功能轉(zhuǎn)移到特區(qū)或縣政府，以及通過脅商達(dá)成地方政府問協(xié)議；財(cái)政區(qū)域主義(Fiscalregionalism)：為丫實(shí)現(xiàn)一系列目的．建訌大都市區(qū)域籌資機(jī)制；結(jié)構(gòu)區(qū)域主義(StructuralRegionalism)：主要涉及地方管轄邊界的變化。㈣㈣’隨著協(xié)作性公共管理改革在各國的深入發(fā)展，英國學(xué)者湯姆•林對(duì)協(xié)作性公共管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了理論概括，歸納出一種最佳實(shí)踐的“協(xié)同政府”模式——為實(shí)現(xiàn)政府治理目標(biāo)。對(duì)不同組織實(shí)施正式組合和促進(jìn)這些組織有效溝通與合作的各種方式的總稱。舊∽15-642，協(xié)I—J政府是對(duì)20世紀(jì)80年代公共服務(wù)提供碎片化和這種碎片化阻礙了公共政策的重要目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的回應(yīng)，是20世紀(jì)90年代中期公共部門改革背后的突出思維。它建訌在這種觀點(diǎn)基礎(chǔ)上．即公共政策的重要日標(biāo)既不能通過現(xiàn)有組織的單獨(dú)行動(dòng)得以實(shí)現(xiàn)。也不能通過創(chuàng)建一個(gè)新的“超級(jí)機(jī)構(gòu)”(superagency)提供。岡而。釗‘對(duì)公共政策的特定目標(biāo)．圍繞服務(wù)對(duì)象的需求和偏好，尋求協(xié)調(diào)和整合現(xiàn)有正式的獨(dú)立組織的行動(dòng)，在不消除管轄邊界的情形下協(xié)調(diào)跨地區(qū)、跨組織邊界的行動(dòng)，協(xié)同政府的不同層級(jí)和機(jī)構(gòu)共同提供更為整體化的公共服務(wù)。公共管理實(shí)踐中跨邊界、組織問協(xié)作結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)可能代表激進(jìn)意義上的行政改革中某一領(lǐng)域正在展開。1241cP86-102，作為一種超越新公共管理的政府治理新模式，協(xié)作性公共管理意味著在公共決策I虧公共服務(wù)過程中．需要發(fā)展互動(dòng)式、協(xié)作性和整體化的管理方式與技術(shù)，促使各種公共管理主體(政府、社會(huì)組織、私人組織以及政府內(nèi)部各層級(jí)與各部門)在公共管理流程中協(xié)同I：作，達(dá)到再造功能整合、有效利用稀缺資源、為公民提供無縫隙服務(wù)的服務(wù)型政府。具體說來，協(xié)作性公共管理有五個(gè)基本維度：一是協(xié)作建立在互惠價(jià)值基礎(chǔ)上，協(xié)作過程體現(xiàn)為資源交換與共享過程；二是協(xié)作型組織，通過文化、價(jià)值觀、信息和培訓(xùn)進(jìn)行協(xié)同+1：作，最大限度地清除損害彼此利益的邊界和不同政策，建立跨部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，將某一特定政策領(lǐng)域或網(wǎng)絡(luò)中的不同利益相關(guān)者組織在一起．實(shí)現(xiàn)協(xié)同效應(yīng)；三足協(xié)作犁方式——跨地區(qū)、跨組織協(xié)同工作的新方式，通過共同的領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算、整合結(jié)構(gòu)和聯(lián)合團(tuán)隊(duì)，以及資源整合和政策整合進(jìn)行協(xié)同，更有效地利用稀缺資源；四是提供公共服務(wù)的新方式，通過聯(lián)合咨詢和參與、共享客戶關(guān)注點(diǎn)、共享顧客界而。為公民和整個(gè)社會(huì)或社會(huì)局部提供無縫隙、整體化而非碎片化的公共服務(wù)；五是新的公共責(zé)任和動(dòng)機(jī)，通過共同的結(jié)果目標(biāo)、績(jī)效指標(biāo)和規(guī)制監(jiān)管推進(jìn)協(xié)同。

四、啟示與借鑒盡管協(xié)作性公共管理在西方國家的研究和關(guān)注已有十余年．并且這一問題也是當(dāng)前我同政府管理實(shí)踐中的一個(gè)重大課題，然而，目前國內(nèi)學(xué)界對(duì)此問題的理論回應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)踐發(fā)展的需要。近年來我國政府面臨的諸如地方保護(hù)主義、“非典”、流域水污染、雪災(zāi)、地震、劣質(zhì)食品、流感和氣候變化等“惡劣的問題(Wickedproblems)”挑戰(zhàn)廠劃地為界的單邊管理模式，凸顯了發(fā)展跨地區(qū)、跨部fJ協(xié)作性公共管理的緊迫性與重要性。黨的十七大報(bào)告明確提出“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”，作為進(jìn)一步深化我國行政管理體制改革的重要舉措之一。這反映出中央對(duì)部門問協(xié)作機(jī)制的重要性給予了高度關(guān)注．彰顯了對(duì)協(xié)作性公共管理這一主題進(jìn)行探索和研究的重要價(jià)值。健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制足理順部fJ權(quán)責(zé)利關(guān)系。實(shí)現(xiàn)部門間協(xié)凋運(yùn)轉(zhuǎn)．提高政府行政效能的一個(gè)重要手段。在以往的政府機(jī)構(gòu)改革中，中央主要通過加大機(jī)構(gòu)整合力度和劃清部門職能邊界來解決部門職責(zé)交叉問題．對(duì)于加強(qiáng)政府部門間協(xié)凋配合的鶯視和研究不夠，使政府機(jī)構(gòu)改革呈現(xiàn)m“裁減一增沒一再裁減一再增沒”的怪圈。但國內(nèi)外實(shí)踐征明，部門再犬也有邊界，只要存在分工，部J’J間必定出現(xiàn)協(xié)調(diào)配合問題。在歐美國家。為了防調(diào)不同機(jī)構(gòu)的行動(dòng)。協(xié)同政府改革的重要內(nèi)容就是通過削減機(jī)構(gòu)或建寺跨部門協(xié)作IJ,_q4．將這些機(jī)構(gòu)整合在一起。加強(qiáng)地區(qū)間，區(qū)域協(xié)作機(jī)制建設(shè)是近年來中央力推區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要政策。“十一五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)“健全區(qū)域協(xié)調(diào)互動(dòng)四大機(jī)制——市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制和扶持機(jī)制，形成區(qū)域I’日J(rèn)相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的互動(dòng)格局”。在實(shí)踐中，我國的區(qū)域協(xié)作機(jī)制不斷豐富和創(chuàng)新。從泛珠i角、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)域的形成到環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展，從推進(jìn)兩部大開發(fā)、振興東北老一1：業(yè)基地到促進(jìn)中部地區(qū)崛起．我同經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、區(qū)域整體化的發(fā)展已終取得令人注目的成就，并口益凸現(xiàn)出在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展巾的重要作Jl】。這表明中國未來發(fā)展更加注重跨省區(qū)域防作，巾國經(jīng)濟(jì)審問格局將從過去的以省區(qū)為基礎(chǔ)的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)向跨省區(qū)邊界的區(qū)域經(jīng)濟(jì)。相應(yīng)的政府管理模式將從基于行政區(qū)劃界線的“行政區(qū)行政”轉(zhuǎn)向跨行政管轄區(qū)邊界的區(qū)域協(xié)作性公共管理。兩方國家關(guān)于協(xié)作性公共管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論成果，是我圈公共管理學(xué)術(shù)界與實(shí)務(wù)界應(yīng)該積極關(guān)注的理論與實(shí)踐話題。同時(shí)，學(xué)習(xí)和借鑒西方國家在該領(lǐng)域的理論研究成果與實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)，加快建立健全我圍公共管理流程中的跨地區(qū)、跨部門協(xié)作性公共管理機(jī)制，更好地解決南于地區(qū)、部門、行業(yè)、職能分割所帶來的公共政策、公共服務(wù)碎片化問題，對(duì)于縱深推進(jìn)我國行政管理體制改革、加快服務(wù)型政府建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。