西方協(xié)作性公共管理對(duì)中國(guó)的啟示范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了西方協(xié)作性公共管理對(duì)中國(guó)的啟示參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

在信息時(shí)代和經(jīng)濟(jì)全球化及區(qū)域化的背景下，公共管理與公共治理面臨的問(wèn)題也日趨復(fù)雜化和綜合化。傳統(tǒng)等級(jí)式官僚制在提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品時(shí)已經(jīng)難以回應(yīng)民眾的多樣化的需求，深受學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界詬病，成為西方政府再造運(yùn)動(dòng)的直接靶標(biāo)。各國(guó)通過(guò)新公共管理的市場(chǎng)化方案和分權(quán)化手段進(jìn)行改革，形成了一種分權(quán)化治理模式，有效地克服了官僚制結(jié)構(gòu)僵化的弊端，提高了行政管理和公共服務(wù)的效率，但也產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)間嚴(yán)重的協(xié)調(diào)與合作不佳問(wèn)題，導(dǎo)致主流的新公共管理理論已走向式微。因此。西方各國(guó)開始尋求新的治理模式，各種治理理論模式競(jìng)相涌現(xiàn)，公共管理理論發(fā)展呈現(xiàn)多元化的態(tài)勢(shì)。協(xié)作性公共管理就是在這種背景下產(chǎn)生的一種地方政府治理理論的新模式。系統(tǒng)地分析這種新模式的基本經(jīng)驗(yàn)與做法，對(duì)我國(guó)政府改革與政府治理理論發(fā)展無(wú)不具有借鑒意義。

一、緣起與內(nèi)涵協(xié)作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，學(xué)者們從多層面對(duì)協(xié)作性的基本內(nèi)涵進(jìn)行了分析與歸納。

1．協(xié)作性公共管理的緣起

(1)思想傳承：行政協(xié)調(diào)論的現(xiàn)代生長(zhǎng)行政協(xié)調(diào)論是傳統(tǒng)行政思想的一個(gè)優(yōu)秀因子，在西方傳統(tǒng)行政理論中不乏豐富的行政協(xié)調(diào)理念。1887年，古德諾在《政治與行政》一書中對(duì)威爾遜的“政治與行政”二分法做了進(jìn)一步闡述，“分權(quán)的原則使每種機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開的政府功能。然而，實(shí)際的政治需求卻要求國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。”“法律與執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會(huì)導(dǎo)致政治的癱瘓。”…12。51為此，他提出通過(guò)行政適度集權(quán)化和政府體制改革等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。1947年。懷特也在《行政學(xué)概論》一書中對(duì)行政協(xié)調(diào)的動(dòng)因、機(jī)構(gòu)及原則迸行了分析。他認(rèn)為：“協(xié)調(diào)的困難性是行政單位數(shù)目的增加”，從而導(dǎo)致“在各個(gè)方面的活動(dòng)中。行政部門之間的相互聯(lián)系十分困難，這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重”，為了實(shí)現(xiàn)政府各部門的協(xié)調(diào)．“應(yīng)該設(shè)置政府委員會(huì)以利于行政協(xié)調(diào)工作的有效開展”。而“協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的組織原則是對(duì)任何事件均由主管會(huì)制定完整的政策，用以領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的各部”[217“船。佩里•希克斯指出．“政府之間的協(xié)作和整合必要性決不是一個(gè)新的東西．盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問(wèn)題已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷。但政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作和整合，不管是被稱作是‘協(xié)同的’、‘整體的’，還是‘協(xié)調(diào)的’、‘整合的’，所有的這些都是政府組織永恒的追求目標(biāo)。”【3一因此，協(xié)作性公共管理是“傳統(tǒng)的合作理論的一種復(fù)興，只不過(guò)其內(nèi)容更加復(fù)雜，具有綜合性和理論性”H1。

(2)理論反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產(chǎn)物。自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方國(guó)家普遍地推行了一場(chǎng)以新公共管理改革為內(nèi)容的政府再造運(yùn)動(dòng)。新公共管理大量借鑒工商企業(yè)管理的原則、方法和技術(shù)，把傳統(tǒng)的官僚制政府改造成小型化和分權(quán)化組織結(jié)構(gòu)模式。“新的組織形式以靈活性的日益增強(qiáng)和垂直整合組織結(jié)構(gòu)的解體為特征，合同承包廣泛地被采用，大型組織規(guī)模大幅小型化，并被分裂為更具自主性的商業(yè)單位。”[5]12-t3如新西蘭除創(chuàng)立國(guó)有企業(yè)單位外，將剩余的政府部門分割為更小的、更專業(yè)的機(jī)構(gòu)，英國(guó)也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但隨著新公共管理改革的推進(jìn)，也產(chǎn)生了新公共管理的限度問(wèn)題，即機(jī)構(gòu)裂化問(wèn)題¨】。碎片化治理就是機(jī)構(gòu)裂化進(jìn)一步發(fā)展的產(chǎn)物。新公共管理的碎片化治理主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，讓其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)代價(jià)；互相沖突的項(xiàng)目；導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪；互相沖突的目標(biāo)；由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；在對(duì)需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政；公眾無(wú)法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，他們常常不知道到哪里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)；由于沒(méi)有考慮問(wèn)題產(chǎn)生的原因，而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距¨娜。可見(jiàn)碎片化治理的根源在于新公共管理改革不僅沒(méi)有擯棄傳統(tǒng)官僚制功能性組織原則，而且強(qiáng)化了功能性組織設(shè)計(jì)。從而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)和整合問(wèn)題急劇增加。因此。尋找一種增加協(xié)調(diào)和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路，協(xié)作性公共管理正是對(duì)這種理論反思的結(jié)果。此外，新公共管理理論將公民當(dāng)成客戶回應(yīng)，隱含著把公民視為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品被動(dòng)接受者的危險(xiǎn)．忽視了政府和公共機(jī)構(gòu)與公民之間開展協(xié)作。協(xié)作性公共管理則拋棄公民所有權(quán)和控制權(quán)的概念．以協(xié)作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府和公共機(jī)構(gòu)與公民以及其他社會(huì)參與者I50i}；●之間的協(xié)作關(guān)系和伙伴關(guān)系¨1。(3)實(shí)踐需求：復(fù)雜性問(wèn)題的應(yīng)對(duì)邏輯公共服務(wù)與公共事務(wù)的復(fù)雜性是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的直接動(dòng)因。在信息時(shí)代或知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，世界趨向復(fù)雜化和多樣化，地方政府面對(duì)的公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化和多樣化，這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協(xié)作性公共管理活動(dòng)。奧爾圖提出組織問(wèn)網(wǎng)絡(luò)管理等跨組織結(jié)構(gòu)普遍存在且可能增加的五個(gè)原因。a．是處理艱難或復(fù)雜政策的需要。傳統(tǒng)社會(huì)中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標(biāo)和任務(wù)的問(wèn)題已經(jīng)讓位于需要多方共同解決的惡劣問(wèn)題。b．政府直接干預(yù)的局限性促進(jìn)了基于網(wǎng)絡(luò)解決方法的增長(zhǎng)。c．政治驅(qū)動(dòng)力誘導(dǎo)出需要超越政策目標(biāo)，使聯(lián)網(wǎng)成為基本需求。d．實(shí)現(xiàn)聯(lián)系制度化的努力結(jié)果。由于二級(jí)項(xiàng)目效果的信息不斷增多，通過(guò)組織之間的特別工作小組和計(jì)劃團(tuán)隊(duì)等制度安排也相應(yīng)地增多。e．橫向規(guī)定和交叉法令等在內(nèi)的命令層次提供的額外壓力。因?yàn)樵谠S多熱點(diǎn)閩題中，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利等，不同的項(xiàng)目之間具有不同的目的、資金來(lái)源、頒布標(biāo)準(zhǔn)及利益相關(guān)者，協(xié)作與互動(dòng)溝通勢(shì)在必行一m～。可見(jiàn)，跨組織結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性問(wèn)題是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

2．協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵

協(xié)作是協(xié)作性公共管理的一個(gè)核心理念，它對(duì)于理解協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵具有重要的作用。學(xué)者們主要從組織間關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和集體行動(dòng)的邏輯三種視角對(duì)協(xié)作進(jìn)行了界定¨o】肼：a．組織間關(guān)系視角的協(xié)作是指基于特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織、參與到同一過(guò)程中，采取行動(dòng)或共同決策。b．組織結(jié)構(gòu)視角的協(xié)作主要從結(jié)構(gòu)與功能的角度來(lái)定義協(xié)作．認(rèn)為協(xié)作過(guò)程是松散的、多層網(wǎng)絡(luò)組織的相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)利益相關(guān)者以解決共同關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。c．集體行動(dòng)的邏輯的視角的協(xié)作意味著自治的參與者通過(guò)正式或非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來(lái)處理相互問(wèn)的關(guān)系，決定和解決共同關(guān)注的事務(wù)。基于協(xié)作的協(xié)作性公共管理是一個(gè)含義十分廣泛的概念，大量存在于各種跨組織協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)管理和公私伙伴關(guān)系等實(shí)踐之中，學(xué)者們從多種視角、多個(gè)層次對(duì)協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵進(jìn)行了揭示和探究。沃爾特•鮑威爾從官僚制官僚制單中心治理和新公共管理分權(quán)化治理的和新公共管理的比較中揭示了協(xié)作性公共管理地方政府治理理論的新模式①。以公民為中的含義，認(rèn)為協(xié)作性公共管理是一種獨(dú)特的制心、多中心安排治理和整合性公共服務(wù)是協(xié)作度形式，它不同于市場(chǎng)自發(fā)性協(xié)作和等級(jí)制度性公共管理的三個(gè)基本特征。有意識(shí)性管理的諸多過(guò)程‘111。羅伯特•阿格

二、結(jié)構(gòu)、機(jī)制與模式

拉諾夫和邁克爾•麥圭爾在《協(xié)作性公共管在實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理可以發(fā)生在區(qū)理：地方政府新戰(zhàn)略》一書中把“協(xié)作”作為在域、地方政府和社區(qū)管理等多個(gè)層次，且橫向協(xié)政府組織間進(jìn)行管理的基本描述符號(hào)，“它描作和縱向協(xié)作是相互重疊的，協(xié)作既可以存在述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，以解于中央政府層級(jí)(如美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi))的縱向決單個(gè)組織不能解決或者不易解決的問(wèn)題。協(xié)環(huán)境中，也可以存在于參與者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動(dòng)的表社區(qū)內(nèi)多種利益)的橫向環(huán)境里。協(xié)作性公復(fù)雜結(jié)合，其中僅有一些結(jié)合可以被認(rèn)為是協(xié)共管理形成了獨(dú)特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機(jī)制和實(shí)踐作的，但是所有的結(jié)合都是多方參與的。”p”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯則認(rèn)

1．結(jié)構(gòu)類型

為協(xié)作性公共管理是一種網(wǎng)絡(luò)化治理模式，它協(xié)作性結(jié)構(gòu)可以在政府運(yùn)作的各種制度和象征著當(dāng)前改變公共部門形態(tài)的四種有影響的體制環(huán)境，即在縱向政府各個(gè)層級(jí)和公私部門發(fā)展趨勢(shì)正在合流：由公私聯(lián)合提供公共服務(wù)中組織互動(dòng)的橫向環(huán)境中產(chǎn)生。在具體運(yùn)行的第三方政府；聯(lián)合政府若干機(jī)構(gòu)提供整體服時(shí)，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，還可以務(wù)的協(xié)同政府；基于先進(jìn)技術(shù)用以往不可能的在自外而內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境里操作n3】。一個(gè)公共方式與外部伙伴進(jìn)行適時(shí)合作的數(shù)字化革命；管理者可能同時(shí)涉及跨政府邊界、組織邊界和要求多元化和個(gè)性化的消費(fèi)者需求選擇。這四部門邊界，且負(fù)有正式的契約責(zé)任，從而很難區(qū)種發(fā)展趨勢(shì)的集合，使網(wǎng)絡(luò)化治理成為一種公分不同環(huán)境中的邊界，因此，劃分協(xié)作公共管理共部門的新形態(tài)，“它將第三方政府高水平的公的結(jié)構(gòu)類型就具有重要的意義。米爾娜．曼德私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合爾和托迪．斯蒂爾曼根據(jù)西方國(guó)家治理實(shí)踐的起來(lái)，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了實(shí)踐中協(xié)作公共管理的基本結(jié)構(gòu)類運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)。”m弘“7型及功能特征(見(jiàn)表1)。總之，協(xié)作性公共管理是一種不同于傳統(tǒng)上表從問(wèn)題導(dǎo)向、對(duì)目標(biāo)的承諾、聯(lián)系強(qiáng)度、努力寬度、目的的復(fù)雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協(xié)作性公共管理的網(wǎng)絡(luò)類型…。

(1)間歇性協(xié)調(diào)這主要發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)組織相互調(diào)整、相互適應(yīng)地完成同一目標(biāo)的政策和程序中。間歇性協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的交互作用一般在較低的層次產(chǎn)生，組織間的承諾也只是保持在目標(biāo)完成的深度，資源共享也相對(duì)較少和低風(fēng)險(xiǎn)。

(2)臨時(shí)性工作組這是用于完成一個(gè)具體的和有限的目標(biāo)，并隨著目標(biāo)的完成而迅速解體的協(xié)作性公共管理結(jié)構(gòu)類型。在這種結(jié)構(gòu)中，資源共享僅僅存在于有限的范圍之內(nèi)。這類型的結(jié)構(gòu)主要包括為具體的問(wèn)題(如水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)關(guān)注事件等)而建立起來(lái)的討論潛在性解決辦法的各種組織間關(guān)系的群體。

(3)長(zhǎng)期或經(jīng)常性的協(xié)調(diào)這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)組織為了完成一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)而通過(guò)正式的安排(如委員會(huì)、伙伴關(guān)系等)協(xié)議參與有限的活動(dòng)。這種結(jié)構(gòu)中成員關(guān)系通常進(jìn)行嚴(yán)格的劃定和限制，以確保穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。這類結(jié)構(gòu)主要包括區(qū)域規(guī)劃小組(如南加州政府協(xié)會(huì))和各種活動(dòng)計(jì)劃小組(如社會(huì)護(hù)理小組)。

(4)聯(lián)盟聯(lián)盟結(jié)構(gòu)發(fā)生在相互依賴與戰(zhàn)略性的行動(dòng)之中，但其目標(biāo)限制在小范圍內(nèi)，且所有的行動(dòng)都發(fā)生在實(shí)際參與活動(dòng)的組織中。這類結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是具體的，成員關(guān)系以長(zhǎng)期承諾為基礎(chǔ)，相對(duì)穩(wěn)定。這類結(jié)構(gòu)主要包括各種公私伙伴關(guān)系、職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，以及其他完成具體性長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)體關(guān)系。

(5)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)這種類型以長(zhǎng)期使命和聯(lián)合的戰(zhàn)略性相互依賴的行動(dòng)為典型特征。它的結(jié)構(gòu)安排以廣泛的任務(wù)為基礎(chǔ)，各成員承諾在長(zhǎng)期內(nèi)使用重要的資源實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在各種社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)開發(fā)項(xiàng)目之中。相比較而言，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正成為協(xié)作性公共管理的代表性結(jié)構(gòu)類型。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為多種機(jī)構(gòu)和組織的交互聯(lián)系和協(xié)同運(yùn)作提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，在解決復(fù)雜性問(wèn)題和公共服務(wù)供給方面顯示出了強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)。在政策領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也發(fā)展迅猛，有學(xué)者認(rèn)為2l世紀(jì)政策領(lǐng)域主要具有信息網(wǎng)絡(luò)、開發(fā)網(wǎng)絡(luò)、延展網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)四種基本類型¨“。當(dāng)然，各種網(wǎng)絡(luò)類型也存在著優(yōu)劣，根據(jù)特定的實(shí)踐活動(dòng)選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型是公共管理實(shí)踐者必須考慮的問(wèn)題。

2．協(xié)作機(jī)制

協(xié)作性公共管理的協(xié)作機(jī)制包括一系列復(fù)雜的規(guī)則、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)體系，但它與官僚制那種等級(jí)制度、嚴(yán)格的命令管理和新公共管理分散．化組織實(shí)體的內(nèi)部管理也不相同。協(xié)作性公共管理的“協(xié)作機(jī)制的設(shè)置不是基于一個(gè)中心權(quán)威之上，因此不能由一個(gè)單一的組織目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)。這種設(shè)置中管理者的首要活動(dòng)就是選擇適i52；ij：當(dāng)?shù)膮⑴c者和資源，創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行環(huán)境，想方設(shè)法應(yīng)付戰(zhàn)略的和運(yùn)行的復(fù)雜性。通過(guò)協(xié)作，每個(gè)參與者樹立并維持了他的或她的權(quán)威，同時(shí)又與其他人一起管理。”[9牌。3換言之，這種協(xié)作機(jī)制以參與者相互依賴、聯(lián)合決策、集體行動(dòng)為重要內(nèi)容。各種協(xié)同工作的協(xié)議和規(guī)則建立是協(xié)作機(jī)制的一個(gè)基本特征。以美國(guó)區(qū)域協(xié)作公共管理中的州際協(xié)議為例，它是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的州之間協(xié)商達(dá)成，并經(jīng)國(guó)會(huì)同意的法律協(xié)議。州際協(xié)議分為州際邊界協(xié)議、州際分配或發(fā)展協(xié)議、州際規(guī)制協(xié)議、州際再分配協(xié)議四種類型。這些類型的州際協(xié)議共有300多份，涵蓋的領(lǐng)域包括邊界、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域水資源管理、環(huán)境污染共同防治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大都市區(qū)治理、共同資源開發(fā)和突發(fā)事件應(yīng)急管理等。州際協(xié)議“被認(rèn)為是解決州際邊界和其他爭(zhēng)端，促進(jìn)各州通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)解決包括從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)到社會(huì)管理、公共服務(wù)與教育文化衛(wèi)生等跨州區(qū)域公共問(wèn)題的一種強(qiáng)有力的合作機(jī)制”Ⅲ1。美國(guó)的州際協(xié)議有效地促進(jìn)了州際協(xié)作行動(dòng)的制度化，推動(dòng)了跨州公共事務(wù)管理的區(qū)域化，成為區(qū)域協(xié)作性公共管理運(yùn)作機(jī)制的典型案例。

3．治理模式

協(xié)作性公共管理模式把公民參與作為運(yùn)作過(guò)程一個(gè)重要的內(nèi)容，注重公民參與在協(xié)作治理中的作用，賦予公民參與新的內(nèi)涵，是協(xié)作性公共管理區(qū)別于其他治理理論的顯著特色。正如庫(kù)珀(Cooper)所言：“公民參與就是在一系列利益、制度、網(wǎng)絡(luò)中和發(fā)展公民身份中，人們有意地組織起來(lái)，集體行動(dòng)，參與治理的過(guò)程。”以此為基礎(chǔ)，庫(kù)珀(Cooper)等學(xué)者從理論上構(gòu)建了一種以公民為中心的協(xié)作性公共管理治理模式(見(jiàn)圖1)¨”。這一協(xié)作性公共管理治理模式包括五種參與途徑和六個(gè)協(xié)作性變量。五種參與途徑就是協(xié)商的、公民社會(huì)、信息交換、選民的和對(duì)抗的途徑。六個(gè)協(xié)作變量即加強(qiáng)政府合法性，加強(qiáng)政府回應(yīng)性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府對(duì)公民的信任和強(qiáng)化公民效力。六個(gè)協(xié)作性變量的最大化有利于以公民為中心的協(xié)作公共管理發(fā)揮最大的功效。在公民參與途徑中。對(duì)抗的途徑是最不能增加公民參與的協(xié)作性變量，而協(xié)作的途徑是最能增加公民參與的協(xié)作性變量，它們代表參與途徑的兩端點(diǎn)；選民的、信息交換和公民社會(huì)的途徑是一些具有中間功效的參與途徑。在圖l中，從外向內(nèi)，參與途徑的功效逐步增強(qiáng)。因此，通過(guò)協(xié)商的途徑是實(shí)現(xiàn)公民參與的最佳途徑，這一途徑的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)公民參與五個(gè)維度的把握：公民中哪些人是參與者?他們的參與動(dòng)機(jī)是什么?他們?yōu)槭裁磪⑴c?在什么地方參與最有效?公民怎樣進(jìn)行參與?協(xié)作性公共管理治理模式從理論和實(shí)踐上完整地回答了這五個(gè)問(wèn)題，在公共政策和公共服務(wù)的公民參與中廣泛地運(yùn)用協(xié)商途徑，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的以公民為中心的治理。在地方治理的實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理可以具有多種模式。羅伯特•阿格拉諾夫(Rob-errAgranoff)和邁克爾•麥圭爾(MichaelMcguim)以“城市協(xié)作性活動(dòng)的水平”和“此活動(dòng)作為城市治理戰(zhàn)略的程度”作為兩個(gè)變量，把城市間的協(xié)作模式歸結(jié)為六種：基于轄區(qū)的管理模型、節(jié)制模型、自上而下模型、接受捐贈(zèng)模型、保守模型和滿足模型¨”“’卵。多種實(shí)踐模式的存在為以公民為中心的協(xié)作性公共管理的理論模式提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、評(píng)價(jià)及啟示

從生成背景、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機(jī)制和治理模式看．協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為一種系統(tǒng)化的理論模式。它比官僚制單中心治理模式更具靈活性，比新公共管理分權(quán)化治理模式又更具協(xié)調(diào)性，比流行的多中心治理模式更加關(guān)注公民需求，注重民主治理。正如邁克爾•麥圭爾(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理論和實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為公共管理中一種標(biāo)準(zhǔn)的政府治理的新模式。”【I7】w•D•利奇也指出：“協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為民主治理的一種重要理論。”【18】協(xié)作性公共管理理論模式對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式進(jìn)行了有效的揚(yáng)棄。在傳統(tǒng)的政府管理中，協(xié)作關(guān)系一直存在于上下級(jí)政府之間和同級(jí)政府之間，相關(guān)的協(xié)作理論(如政府間關(guān)系理論、資源依賴?yán)碚摰?廣泛地存在于行政學(xué)的思想發(fā)展史中。當(dāng)代西方地方政府的協(xié)作性公共管理可以看做是傳統(tǒng)協(xié)作理論的一種復(fù)興，并在揚(yáng)棄傳統(tǒng)協(xié)作理論的基礎(chǔ)上，注入了新的內(nèi)容，在治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理模式及相關(guān)的管理能力與技能等方面都與傳統(tǒng)的協(xié)作管理具有顯著的區(qū)別，呈現(xiàn)出嶄新的特征。協(xié)作性公共管理與新公共管理相比較，也具有較為明顯的特色：

(1)從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向協(xié)作。協(xié)作性公共管理與新公共管理的最大差異就是強(qiáng)調(diào)協(xié)作，把協(xié)作作為核心理念。新公共管理從本質(zhì)上看是一種以競(jìng)爭(zhēng)為核心理念的政府治理理論，它對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和工商企業(yè)管理的方法、技術(shù)、手段倍加推崇，對(duì)協(xié)商、溝通、參與等協(xié)作功能卻嚴(yán)重忽視，從而產(chǎn)生了碎片化治理的困境。協(xié)作性公共管理則把協(xié)作作為核心理念，通過(guò)協(xié)作的方法、技術(shù)、手段來(lái)提供整合性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。協(xié)作性公共管理從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向協(xié)作，使政府治理模式從分散化治理邁向整體治理，推動(dòng)了政府治理理論的模式創(chuàng)新。

(2)從任務(wù)轉(zhuǎn)向問(wèn)題。新公共管理以具體公共服務(wù)任務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)，在實(shí)踐中倡導(dǎo)單目標(biāo)的任務(wù)型組織。任務(wù)型組織有效地滿足了公民對(duì)多樣化或個(gè)性化公共服務(wù)的需求，較大程度地提高公共服務(wù)供給效率，但是在解決公共服務(wù)中的邪惡?jiǎn)栴}(wickedproblems)面前表現(xiàn)得無(wú)能為力。協(xié)作性公共管理以問(wèn)題為導(dǎo)向，提倡在公共治理與公共服務(wù)中的多主體協(xié)同運(yùn)作與組織功能整合，通過(guò)建立一種跨界性的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)有效地解決了新公共管理任務(wù)型組織所不能解決的邪惡?jiǎn)栴}。因此．協(xié)作性公共管理與傳統(tǒng)的協(xié)作理論和當(dāng)代新公共管理理論區(qū)別開來(lái)，成為一種代表未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的新型治理模式。隨著社會(huì)變遷與政府所面臨的公共治理問(wèn)題的日趨復(fù)雜化．協(xié)作性公共管理必將成為未來(lái)公共行政理論與實(shí)踐中最具活力的領(lǐng)域之一。作為一種地方治理理論的新模式，協(xié)作性公共管理也存在一些缺陷。如有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作中會(huì)出現(xiàn)協(xié)作參與者的目標(biāo)難以達(dá)成一致、參與者力量不對(duì)稱、信任關(guān)系難以建立、參與者之間的關(guān)聯(lián)性模糊等障礙Ho】鵬。也有不少學(xué)者對(duì)協(xié)作性公共管理所要求的技術(shù)手段及工作人員所必備的素質(zhì)要求提出擔(dān)憂。還有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作性公共管理在權(quán)力影響、資源分配、責(zé)任共享等方面也存在困難。那么，為滿足協(xié)作性公共管理的需要，未來(lái)的公共管理者需要做哪些準(zhǔn)備呢?羅伯特•阿格拉諾夫(RobertAgranoff)等認(rèn)為主要是考慮如下六個(gè)方面的聞?lì)}：

一是把協(xié)作性公共管理作為一種技術(shù)類型，發(fā)展協(xié)作的技術(shù)，開發(fā)協(xié)作的資源和技能；

二是調(diào)查協(xié)作環(huán)境中的決策，推測(cè)它與源自應(yīng)用行為科學(xué)模式的決策有何不同；

三是協(xié)作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依賴以及其他協(xié)作性管理因素(類似于官僚制中合法權(quán)威的統(tǒng)治力量)；

四是要解決協(xié)作環(huán)境中權(quán)力、權(quán)威和影響的問(wèn)題；

五是討論老生常談的責(zé)任問(wèn)題，協(xié)作使我們的視野從關(guān)注等級(jí)責(zé)任轉(zhuǎn)移到職責(zé)、回應(yīng)的理念及民主觀的教育；

六是探討協(xié)作在公共計(jì)劃和交付過(guò)程中加入的公共價(jià)值問(wèn)題。認(rèn)真地考慮這些問(wèn)題，無(wú)疑有利于增強(qiáng)我國(guó)公共管理者運(yùn)用協(xié)作性公共管理的能力。改革開放后，我國(guó)地方政府在一些領(lǐng)域也進(jìn)行了新公共管理改革與治理理論模式創(chuàng)新的探索，取得不少成績(jī)，但也產(chǎn)生了西方地方政府實(shí)施協(xié)作性公共管理時(shí)面對(duì)的共性問(wèn)題，如新公共管理改革產(chǎn)生的部門協(xié)調(diào)與機(jī)構(gòu)整合等治理問(wèn)題。協(xié)作性公共管理對(duì)我國(guó)地方政府改革與治理不乏借鑒意義，歸納起來(lái)主要有如下幾點(diǎn)。

一是在推進(jìn)大部制改革的過(guò)程中構(gòu)建地方政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這可以在地方推進(jìn)大部制改革的進(jìn)程中建立如下三大機(jī)制：1)建立結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)同機(jī)制，既對(duì)部門內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，也要對(duì)部門間的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)與部門問(wèn)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)運(yùn)作。2)建立制度化的權(quán)力約束機(jī)制，在權(quán)力運(yùn)行制度化的基礎(chǔ)上建立行政權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。3)建立民主化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。大部制改革與以往的機(jī)構(gòu)改革具有本質(zhì)的區(qū)別，它是行政管理體制改革質(zhì)的飛躍，必須對(duì)部門利益及相關(guān)個(gè)人利益進(jìn)行大調(diào)整。西方地方政府的i54；i；i協(xié)作性公共管理的經(jīng)驗(yàn)表明，部門利益是客觀存在的，它不能根除，但可以通過(guò)民主化協(xié)商程序進(jìn)行協(xié)調(diào)與化解。可見(jiàn)，建立民主化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是我國(guó)穩(wěn)步進(jìn)行了大部制改革、減少阻力的關(guān)鍵所在。通過(guò)大部制改革的這三大機(jī)制，有利于深化行政管理體制改革，切實(shí)解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問(wèn)題。

二是在推進(jìn)區(qū)域一體化的過(guò)程中建設(shè)地方政府間合作平臺(tái)。我國(guó)各地方正大力推進(jìn)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，珠三角、長(zhǎng)三角、長(zhǎng)株潭、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等區(qū)域都在加速一體化發(fā)展過(guò)程。在區(qū)域一體化的進(jìn)程中，建立一種通過(guò)協(xié)同行動(dòng)怨決跨區(qū)域公共問(wèn)題(區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、區(qū)域資源保護(hù)j社會(huì)管理與公共服務(wù)等)的強(qiáng)有力的合作平臺(tái)至關(guān)重要，它一方面有利于區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府基于區(qū)域的基礎(chǔ)條件而共同努力，解決共同面臨的復(fù)雜性公共事務(wù)和公共服務(wù)問(wèn)題；另一方面也能夠推動(dòng)區(qū)域選擇自組織的治理方式，而不是過(guò)分地依賴中央政府的支援來(lái)推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，從而在一定程度上擺脫傳統(tǒng)科層制的控制，建立國(guó)家宏觀調(diào)控與區(qū)域自主化有機(jī)結(jié)合的區(qū)域發(fā)展模式。建設(shè)區(qū)域政府間的合作平臺(tái)，行之有效的辦法就是建立區(qū)域政府間統(tǒng)一的法律制度框架(如美國(guó)的州協(xié)議等)和綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)(如政府間合作委員會(huì)等)．實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理與發(fā)展中政府間資源共享與責(zé)任分擔(dān)。

三是在建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中提升整合性公共服務(wù)能力。提供整合性公共服務(wù)，滿足復(fù)雜性的公共服務(wù)需求是當(dāng)代西方地方政府協(xié)作性公共管理治理模式的一個(gè)重要內(nèi)容。在我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的過(guò)程中，提升整合性公共服務(wù)的能力，就是要促使各種公共服務(wù)組織或機(jī)構(gòu)在不斷的交互作用下跨越地方層級(jí)利益相關(guān)者的組織邊界，建立有利于橫向合作的公共服務(wù)組織結(jié)構(gòu)，形成提供協(xié)同服務(wù)的伙伴關(guān)系，如政府與非營(yíng)利組織的伙伴關(guān)系、公私合作伙伴關(guān)系等，整體性運(yùn)作，提供公共服務(wù)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，可以建立一種政府主導(dǎo)、上下聯(lián)動(dòng)、部門合作、社會(huì)協(xié)同與公眾參與的協(xié)作性公共服務(wù)提供機(jī)制，通過(guò)這種機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府組織與社會(huì)組織無(wú)縫隙合作．切實(shí)提高整合性公共服務(wù)提供能力．以滿足公眾日益增長(zhǎng)的復(fù)雜性公共服務(wù)的需求。