公共治理機制整合途徑探究范文

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20世紀90年代初期，公共治理作為補充政府管理和市場調節不足的一種社會管理方式應運而生，并逐漸成為全球公共管理的重要理念和價值追求。在某種意義上說，它既是西方國家政府改革的實踐總結，又是影響各國政府再造的一種全新理念。從當前國內關于公共治理的研究文獻來看，大多數研究主要圍繞宏觀方面的背景介紹、內涵分析、意義闡釋以及本土化行動等展開論述，較少關注微觀層面的運行機制。而治理機制關涉公共事務治理主體之間關系和結構的安排，是達致公共治理目標的前提條件和實踐形態，在公共治理研究中是不容回避的重要內容。公共治理主要包含著哪些具體的機制？如何實現各機制之間的有機整合，發揮治理機制的協同效應？對這兩個問題尤其是后一個問題的解答，體現了公共治理研究現階段發展規律的新要求，對于我國服務型政府與和諧社會的建設實踐將具有重要的理論啟示，是一個富有時代意義的研究課題。

一、公共治理的基本含義

1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisisingovernance）一詞，此后“治理”便廣泛應用于政治發展研究之中。對于“治理”，治理理論創始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）將其定義為一系列活動領域的管理機制，它們雖未被賦予正式的權利，卻能有效的發揮功能[1]；庫伊曼（J.kooiman）和范·弗里埃特（M.VanVliet）指出“：治理的概念是，它所要創造的結構和秩序不能由外部強加；它之發生作用，是要依靠多種進行統治的以及發生影響的行為者的互動。”[2]

學者們的表述不一，但較為權威和最具代表性的是1995年全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中所作的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動[3]。英國學者羅伯特·羅茨曾說過：“治理意味著統治的含義有了變化，意味著一種新的統治過程，意味著有序統治的條件不同于以前，或是以新的方式統治社會。”[4]它打破了傳統上的公共與私人、國家與市場的兩分法，模糊了國家與市場、政府與社會之間的分界線。治理與傳統“統治”相比，在管理的主體、方法和職能方面都作了拓展。公共治理，就其構成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成的，“公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與”，二者缺一不可。其中，開放的公共管理是前提，主要用來發揮集體選擇的優勢；而廣泛的公眾參與是基礎，主要用來發揮個人選擇優勢，公共治理模式試圖通過這種整合來同時擁有兩種優勢[5]。它是以政府為主體、多種公私機構并存的新型社會公共事務管理模式，是建立在市場原則、公共利益和相互認同基礎之上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構的合作。概而言之，公共治理是多元化的公共管理主體為了實現和增進公共利益，基于互動和合作而形成的一種公共行動體系。

二、公共治理的主要機制

根據系統論的觀點，所謂機制（mechanisms），是指系統內各子系統、各要素之間相互作用、相互聯系、相互制約的形式和運動原理及內在的、本質的工作方式[6]。經濟學上的機制理論發端于20世紀早期，以米塞斯、哈耶克等為主要代表人物。它是一種比較典型的實證理論，其前提假設是理性“經濟人”的機會主義行為，理論目的在于分析什么樣的治理機制的設計，能夠解決“經濟人”的機會主義行為。而公共治理機制主要是指在公共權力制度化條件下，完成公共事務的治理主體之間關系和結構的安排。它主要包括以下幾個方面：

1.參與機制

政治基本上是參與性的，它需要與社會關系、社會生活、集體行動以及民眾的社會治理愿望有機的聯系起來。參與機制的建立是公共治理過程中實現民主價值的重要途徑。民主參與能夠促進人類的發展，提高人們的政治效能，培養對公共問題的關注，有利于培育積極、富有知識并能對政府事務具有敏感性興趣的公民，從而形成一個參與性社會[7]。

從政府與公民社會關系的角度看，有效的公民參與能夠提高政治系統的代表性和回應能力，增進政府與公民之間的相互了解和信任，消除二者的疏離感。此外，公民參與還可以促進政府政策制定和執行的合法化，并使公民更加理解和服從公共政策；能夠發展公民個人的思想感情與行動力量，體驗公共生活的價值，引導和促進公民政治參與文化的發展。彼得斯則在討論參與式政府治理模式時，概括了公共參與本身具有的促進信息開放和交流，增強公民獨立決策和影響政府決策方向的能力。

在當今的公共治理中，治理網絡體系，更多的是以公共政策執行或公共問題解決為中心建立的。進入公共政策領域的多元利益主體圍繞著特定的政策問題，經由共同問題關注、利益碰撞、協商對話、斡旋調停過程，繼而達成共識、形成愿景，在積極參與的基礎上，建立起聯盟合作、共同治理的互動網絡關系。完善的參與機制往往由利益相關的多元行為主體構成，包括地方政府組織、非營利組織、生產者組織、消費者團體等。一方面，各行為主體在資源上相互依賴、共同分享、彼此互動、分擔責任，建立了互相作用的關系結構。另一方面，由于進入參與網絡的各個行為主體均具有自身利益偏好與目標選擇，行為主體往往出于理性考慮，依據其擁有的關鍵性資源，與其他行為主體進行策略性互動，以增強其影響力，實現其利益。這樣就必須建立某種維持網絡運行的制度化機制，有效規范和解決成員間相互競爭、沖突、討價還價的問題，從而保證行為主體互動關系的穩固和持久。在治理網絡中，這種保障機制并不來源于權力強制或者集中控制，而是依靠一定規則下的對話、協商、斡旋等途徑，漸進的調適利益關系，整合價值認知，建立共識基礎，增強角色間資源、信息、知識的互補，形成雙贏局面[8]。

2.網絡機制

羅茨認為公共服務的傳遞是由政府、私營部門、非政府組織共同組合而成的相互依賴關系的“網絡”[9]。網絡是一種非正式的制度架構。在網絡中，行動者之間形成的關系是非正式組織起來的、非科層的、互惠的、相對穩定的互動關系和形式，以此實現共同利益。在這個過程中，行動者遵循共同的規則來對網絡成員的行為進行制約，以產生共同的結果。這就可以減少信息成本和交易成本，增加相互的信任，減少不確定性和風險。由于以上這些功能，網絡成為了協調公共行動者和私人行動者的理想制度框架。在網絡中，公共和私人的行動者有著共同的利益，互相依賴，形成優勢互補的資源交換。在許多歐洲國家中，網絡治理的形式已經被普遍認可，成為一個復雜、多層而碎片化的社會中一個有用的治理機制。

網絡代表的是一種“多對多(many-to-many)”結構關系，與等級制下的“一對多”(one-to-many)的關系不同。“多對多”的關系描繪出了網絡的密度和相互關聯的緊密程度。即使在“一對多”的結構中也存在著網絡關系，但網絡密度是稀薄的，關聯的程度是松散的。所以網絡治理的第一個特點是在權威或權力行使的過程中，政府是其中的一個主體，它與國際組織、地區組織、其他層級的政府、企業和公民社會等形成一種“多邊關系”。在網絡組織模式中，已經不存在某種絕對性的支配力量，政府僅僅是網絡結構中的一個節點，它把許多行動者結合到一起來，承擔經紀人(broker)的角色。它的任務是確定目標和政策，成為回應社會的戰略制定者(strategy-maker)。在政策和目標面前，動員各方參與、協商和合作，以便共同獲益。

網絡是公共治理的新形式和結構基礎。網絡治理的核心思想在于，沒有任何國家或社會一方的行動者能夠單方面地決定公共政策過程和治理過程，這些行動者需要形成合作關系，實現資源組合的優化，最終達成社會善治[10]。網絡機制的運轉本質上也是一種交換關系。對于市場交換關系而言，交換雙方都可能精確地計算出互惠性交換的價值以及評估交換的收益和損失。公共治理過程中交換關系的特點是無法精確地計算出互惠的價值，因為網絡關系的價值是長期的，而且由于是多方之間的交換，呈現出高度社會性和擴散性的特點。在克里斯·安塞爾看來，公共治理領域里，交換主要呈現出擴散性的特點[11]，這是網絡機制的一個重要特征。

3.合作機制

在近代政府治理的研究中，合作問題日益受到學者的重視。一般來看“，合作就是行為者為了達到一定目標而采取的行動”[12]，是“關系的均衡與平等，共同分享的政治觀點，技能知識的互補，相互了解與信任”[13]。皮埃爾·卡藍默認為，“合作的能力是一個社會中社會財富的一個方面，說到底是社會發展的主要條件之一”，公共治理主要是公共權力的重新配置和交往關系的重塑，這種交往體現為合作。

合作治理是公共治理運作最主要的實踐形態，“基于合作精神的社會治理必然是政治平等、利益惠普、社會可持續發展的保障因素”[14]。公共治理強調的不是國家與個人之間的對抗關系，而是多方主體之間的合作，特別是公共權力主體、社會組織和利害關系人之間的合作。按照社會治理機制的一般理論來看，合作機制的理論模式主要是一種制度矩陣模式，這一理論模式主要通過對形成合作治理理論要素的制度化安排，使得公共治理運作獲得一個制度邏輯載體。合作機制具有如下幾個方面的特征：第一，結果導向，以解決問題為目標；第二，利害相關人參與決策過程的所有階段；第三，漸進式的決策過程；第四，超越傳統公私劃分的責任機制；第五，靈活而充實的行政機關。

合作機制在本質上是一種倫理制度安排。合作機制理論模式的倫理屬性，使得多中心的公共治理運作機制有別于傳統社會治理“中心-邊緣”結構下不公平、不平等的協作機制，也在根本上區別于市場運作中以抑制機會主義行為為制度目標的合約機制。它不僅是制度建構上的差異，也是行政文化解構-重構的歷史過程[7]。從公共治理角度看待合作問題，其核心仍舊在于如何把握權威治理主體與社會治理主體的關系。善治實際上是國家的權力向市場和社會的回歸，表示政府、市場與社會之間的三邊互動和良好合作。

4.責任機制

公共治理結構本質上是一個分擔公共責任的治理結構，不同的治理主體在多中心治理運轉中承擔最優化的公共職責。公共治理不可避免將公共責任問題置于理論探討的中心，缺乏公共責任實現的機制的公共治理，并非是程度較低的治理，實質上根本就不是公共治理。因此，責任機制是公共治理良性運作的重要保證。

公共責任的履行模式關注承擔公共責任的具體方式，即向誰和以什么方式承擔公共責任。羅徹斯特從履行責任方式的角度，劃分了公共責任的三種類型：全面責任（意味著追究和制裁的權利，責任會導致不同形式的懲罰）；解釋責任（即解釋行為和決策的正當性，對責任主體來說是一種義務）；回應責任（意味著主體的回應和響應）[15]。傳統國家管理模式中的法律責任體系失之片面，公法重職權、輕職責，重追求個人違法責任、輕追究國家機關違法責任。有鑒于此，公共治理的責任體系應當力求全面，無論是個人或組織濫用權力都應當承擔違法責任，無論是國家機關還是社會組織違法行使職權都應當承擔違法責任。以此為前提，建構一種嚴密、分散、多樣化的公共治理責任機制[5]。從過程來看，責任機制的目標總體上包括控制、回應、對話三個方面。責任的控制含義主要是確保公共權力不被濫用。在現代憲政框架內，公共機構的運行必須以授權為基礎，公職人員的工作也是以自由裁量權為基礎。如何保證公共權力不違背授權的目的，確保權力不被濫用，這是建構責任機制的首要問題。回應旨在提高政府對民眾需求、偏好的反應速度，并提供服務的準確性。對話要求公民積極介入公共管理過程，提出問題，進行判斷、評估并提供合理建議，要求公職人員回答問題，解釋原因，證明其行為的合理性[16]。

三、公共治理機制的整合途徑

整合是某個系統為實現系統目標將若干部分、要素聯系在一起使之成為一個整體的、動態有序的行動過程[17]。整合可以克服特定子機制的固有缺陷，產生協同效應。公共治理各個子機制旨在從某一方面對公共活動發揮作用，因而每種機制有其自身固有的局限性，任何子機制的單獨應用都可能難以全部發揮出這種機制的潛能。實現公共治理主要機制的整合，利用不同子機制獲得對公共治理不同方面的作用，進而在各個方面作用之間建立關聯，使之相互協調、相互支持、相互補充，從而形成整體優勢，有助于提高整體公共治理的活動績效。

1.明確各機制的作用和地位

公共治理運動倡導公民廣泛的參與，通過開啟雙向社會溝通渠道，征求和獲取有關公共政策的信息。公民則根據政務公開的信息和自身的立場，不斷的進行對話和討論，形成一定的利益表達的網絡，爭取對公共政策產生實際的影響。參與不僅是公民的一種政治權利和要求，更是公民實現自身社會責任的一種直接行動。建立良性的參與機制，是公共治理其他各機制運行的重要基礎；網絡是公共治理的新形式和結構基礎，它強調行動者之間的平等和自由裁量權，網絡機制中的行動者之間有著相互依存的、相對穩定的結構；合作機制建立在參與的基礎上，在公共規則的約束下，各行為主體經由網絡相互協商和溝通，達成有關公共問題解決的一致行動和相互信任；責任機制貫穿于整個公共治理過程，規定了各個行為主體的權利和義務，為各機制的運行提供重要的保障。公共治理的參與、網絡、合作和責任機制四者環環相扣，形成一個完整的過程體系。其中，參與機制是基礎和前提，網絡機制是組織結構和運行形態，合作機制是核心內容和主要特征，責任機制是重要保障。它們是一個有機整體，缺少了任何一個機制，都會使公共治理的戰略目標難以實現。

2.強化公共性的價值理念

發展公共性是公共行政改革的價值路標，公共事務的多元共治主要體現為公共性理念和價值在國家治理體系中的擴展。只有圍繞公共性，才能使參與、網絡、合作和責任機制有機的統一于核心的價值理念，而不至于相互矛盾，缺乏協同。公共性可以從下面兩個方面理解：第一，公共性在對象性關系、主客體關系意義上體現為“公”，公共治理代表的是社會的共同利益，目標是為了實現和有效分配社會公共利益。第二，公共性在行為意義上體現為“共”，即公共治理主客體之間共同協商和行動，它不是指公共領域的某一個、某一種治理，而是公共領域各個不同主體之間的分工協作，形成高度協同、統一、形成合力的治理[18]。公共治理在公共性本質上要求以民主憲政為基石，強調追求人民主權、公民權利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值。如果過分強調對效率和工具理性的追求，必將使公共行政無力反省自身的根本價值和目標，難以擔負起公共管理和捍衛民主政治的責任，從而淪為執行和管理的工具，最終喪失公共性[19]。“公共性”必須以民主制度為依托，因為“民主政治培養了對公共行政的理智性理解”[20]。只有在民主制度下，公民才能真正自覺自愿地參與到行政過程中來，行政主體權力的合法性也才能得到保障。20世紀90年代以來，政治學家和行政學家開始在“治理理論”中引入“協商民主”的新元素，倡導公共治理中的對話和協商、美德與公益精神、公民參與意識，主張建立一種新型的“民主治理社會”。這種體現公共行政“公共性”本質的“民主治理”理論，必然是未來公共治理進行制度建構的重要基礎。在我國，基層民主治理的創新蘊含著公共性價值理念的豐富養分。如浙江溫嶺的民主懇談，從2001年開創以來，在不同領域推廣深化，歷經對話型民主懇談、決策型民主懇談、參與式預算民主懇談的三步轉變，并日益顯示出其蓬勃向上的生命力。民主懇談將政府權力置于群眾的監督和約束之下，切實保障了民眾的知情權和參與權，成為實現政府與民眾對話、滿足不同利益群體需求、達成社會共識的典范形式。它一方面促進了當地經濟社會發展和社會和諧，另一方面拓展了我國民主政治的生長空間，是我國基層公共治理領域的一項重大創新。

3.形成多中心的公共行動體系

在當代治理語境中的“多中心”主要是指“多中心性”，其對立面是“中心-邊緣”性，“多中心”意味著存在多個獨立的行為主體。就公共治理主體而言，這種模式主張所有的公共關系主體都是治理主體，其不僅包括各類公共權力，如政治組合和社會組織，還包括私人組織如經濟組織以及公民個人等權利主體。各種治理主體在公域之治中扮演不同角色，平等參與公共治理過程，各展所長、各得其所，形成多元治理格局。

（1）政府組織。在所有的治理主體中，政府雖然不再是公共物品的唯一提供者，但政府的某些傳統的責任和職能是不能放棄的，某些公共物品仍然只能由政府來提供，其在城市治理中的作用應該是宏觀管理和協調各個治理主體之間的矛盾和沖突。

（2）經濟組織。主要是企業。企業是以盈利為目標的經濟組織，是政府以外的不可或缺的一個重要的治理主體。一些與公共利益休戚相關的公共物品，如科技、教育、醫藥衛生、公共交通供水、供電等應由企業通過市場化的競爭向社會提供。

（3）社會組織。主要是第三部門。第三部門在概念上具有很強的包容性。它是除了政府、其它公共組織和企業以外的一切志愿團體、社會組織或民間協會。第三部門應當彌補政府的缺位和市場失靈時公共物品供給的不足。

通過主體的界定，目標在于形成一個多元主體分工不掣肘、既有效競爭又密切合作、充分體現主體間性、縱橫交錯、實現全方位良性互動的主體結構。多中心公共行動體系意味著在地方的社會生活中，存在有民間和公民的自治、自主管理的秩序和力量，這些力量分別作為獨立的決策主體圍繞著特定的公共問題，按照一定的規則，采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，尋求高績效的公共問題的解決途徑。針對我國的實際情況,我們需要創造一系列條件，發揮市場和第三部門的積極作用。一方面，政府要主動為非政府組織創造一個良好的制度環境，減少政府對其它社會行為主體的管制和控制，更多的給予規劃、引導、協調、服務和扶持；另一方面，政府應注意培育一種良性的合作氛圍，以此激發更多的非政府組織介入公共事務的熱情，例如可通過加大對公共產品和公共服務的項目投入，擴大非政府組織的收入來源，以促進其發展。

4.培育相互信任的公共文化

《牛津英語辭典》將信任定義為：“對某人或某物之品質和屬性，或對某一陳述之真實性，持有信心或依賴的態度。”[21]信任大致包含明確的預期、積極的行動并承擔義務，以及對他人行為的信賴。復雜性科學的理論家認為，管理人員應該允許在組織內部自然地產生創造性和高效率而不是把自己的解決方案強加于組織成員。只要在成員中設置一些基本的原則來對成員間的相互作用和相互關系進行規定，那么不同層次復雜性問題的解決方案就會應運而生。良好的信任關系由于能超越現有的信息去概括出一些行為預期，能夠使組織管理中的信息不對稱、復雜性和無序性特征得以減弱，從而提高組織運作的績效。

信任是公共參與形成良性合作機制的必要條件，在公共治理領域培育相互信任的公共文化，能為公共治理機制的運行提供良好的倫理環境，有助于減少市場交易成本和等級服從的官僚成本。“最復雜的信任系統出現在合作治理中，信任是合作的潤滑劑，信任是合作的情感基礎。與此相反，不信任破壞合作；如果完全不信任，在自由行動者之間的合作治理將會失敗”[22]。信任有多個組成元素，除了人們所熟知的信心（belief）以外，最重要的則是承諾（commitment）。在民主的關系中，承諾走向了相互性，承諾因為是相互的，因此是可行的。與此同時，社會必然包含著利益矛盾和沖突，這決定了公共治理機制的運轉還有賴于適度的不信任，即建立相應的責任追究機制，對各種治理主體的行為展開有效監督，從而為信任的形成和發展提供良好的制度環境。在我國，由于受到長期封建統治的影響，官本位思想濃厚，權威等級觀念嚴重，政府與公民個人和群體之間的信任呈現出嚴重不對等的狀態。突出表現為政府對公民和社會組織不信任，而公民和社會組織對政府的長期依賴，因而造成多元化的社會力量難以形成，建立在合作基礎上的信任也就無從談起。隨著服務型政府建設的不斷推進，我國亟需打破“中心-邊緣”的信任結構，信任并鼓勵公民和非政府組織參與社會治理，培育平等、互信、協商、共治的公共文化，建構以服務-合作為內容的公共信任關系。