公共服務(wù)的配套改革措施范文

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政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能的重要舉措，到2020年，在全國(guó)基本建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系。推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一項(xiàng)綜合性改革，只有完善的配套措施跟進(jìn)，創(chuàng)新與之相適應(yīng)的制度、體制、機(jī)制等，才能實(shí)現(xiàn)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提高政府效能的改革目標(biāo)。

一、我國(guó)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基本情況

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是指政府在社會(huì)福利的預(yù)算中拿出經(jīng)費(fèi)，向各類(lèi)提供社會(huì)公共服務(wù)的社會(huì)機(jī)構(gòu)，直接撥款資助服務(wù)或公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，是一種“政府出資、定向購(gòu)買(mǎi)、契約管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的政府公共服務(wù)的供給方式。［1］國(guó)內(nèi)推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)肇始于上海市1995年創(chuàng)建的羅山市民公館，而后沿著創(chuàng)新實(shí)踐和政策框架兩個(gè)維度穩(wěn)步推進(jìn)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域和領(lǐng)域兩個(gè)層面從點(diǎn)到面的拓展，成為深化政府改革的關(guān)鍵舉措。

（一）各地創(chuàng)新實(shí)踐從上世紀(jì)90年代開(kāi)始，各地探索推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不斷深入，呈現(xiàn)出區(qū)域逐步擴(kuò)大、領(lǐng)域不斷拓展、模式各有特色的發(fā)展局面。一是在區(qū)域上，從沿海起步向內(nèi)地發(fā)展。1995年，上海浦東新區(qū)新建羅山市民休閑中心，為了提高其管理績(jī)效，委托上?；浇糖嗄陼?huì)出面管理，自此成為國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的起點(diǎn)，而后呈現(xiàn)南下、北上、西進(jìn)的快速發(fā)展趨勢(shì)。深圳市從城市環(huán)境衛(wèi)生著手開(kāi)始向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，北京、廣東、浙江等地政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的探索都不斷加快。西部地區(qū)的公共服務(wù)因主要實(shí)行中央補(bǔ)助政策，在推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)上，由中央政府直接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)崗位向通過(guò)轉(zhuǎn)移支付支持地方政府自主購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)變。二是在領(lǐng)域上，由單項(xiàng)試點(diǎn)到全面推進(jìn)。國(guó)內(nèi)最初的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主要基于有效處理青少年幫教等社區(qū)事務(wù)，隨之逐步向更廣泛的領(lǐng)域推進(jìn)，已由早期的環(huán)衛(wèi)保潔、養(yǎng)老服務(wù)、后勤服務(wù)、電子政務(wù)等，拓展到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、計(jì)劃生育、就業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布后，各地陸續(xù)制定政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄，涉及領(lǐng)域更加廣泛。深圳市政府推出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“正負(fù)”兩張清單，首次將水務(wù)保障、食品安全、公開(kāi)電話接聽(tīng)服務(wù)、執(zhí)法輔助等內(nèi)容納入240項(xiàng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)之中。三是在模式上，從創(chuàng)新服務(wù)到需求導(dǎo)向。上世紀(jì)90年代，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目的主要是把辦不了、辦不好的事情交由社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。2000年以后，基于職能轉(zhuǎn)變建設(shè)服務(wù)型政府的要求，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為創(chuàng)新服務(wù)模式的一種探索在各個(gè)領(lǐng)域推開(kāi)，但買(mǎi)什么、怎么買(mǎi)仍由政府主導(dǎo)。當(dāng)前，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式已開(kāi)始發(fā)生根本性變化，由政府自我變革導(dǎo)向逐步向社會(huì)需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)更多地考慮社會(huì)公共需求和社會(huì)組織的發(fā)育程度，其目的相應(yīng)地由單純提升服務(wù)效率向滿(mǎn)足社會(huì)公共需求轉(zhuǎn)變。

（二）現(xiàn)行政策脈絡(luò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的政策體系形成是一個(gè)自下而上的過(guò)程，大體可以分為三個(gè)階段：第一階段，地方探索階段。源起上海的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，在地方探索中不斷發(fā)展，各地在實(shí)踐過(guò)程制定了一系列地方規(guī)范性文件。如，北京市海淀區(qū)《關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（2006年）、上海浦東新區(qū)《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2007）、成都市《關(guān)于建立政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)制度的意見(jiàn)》（2009年）、廣州市《政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)考核評(píng)估實(shí)施辦法（試行）》（2010年）等。［2］這些制度創(chuàng)新，既是各地實(shí)踐創(chuàng)新的總結(jié)，同時(shí)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)從主體、職責(zé)、項(xiàng)目、方式、流程等方面進(jìn)行了規(guī)范。第二階段，政策引導(dǎo)階段。隨著各地創(chuàng)新實(shí)踐的不斷深入，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)政策進(jìn)行引導(dǎo)。2009年財(cái)政部等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)政府和企業(yè)發(fā)包促進(jìn)我國(guó)服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，政府公共服務(wù)外包正式走入公眾視野。2011年7月，民政部《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011-2015年）》，透露未來(lái)五年中國(guó)將建立和實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度。同年12月，國(guó)家民政部、發(fā)改委聯(lián)合《民政事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》，明確表示中國(guó)政府將向社會(huì)組織開(kāi)放更多資源，向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能。這些文件政策向社會(huì)釋放了推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的信號(hào)，引導(dǎo)地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)向更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)展。第三階段，政策完善階段。2012年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，提出創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式。隨之，民政部、財(cái)政部專(zhuān)門(mén)就政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)工作服務(wù)出臺(tái)了具體政策。2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要性、指導(dǎo)思想、基本原則、購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理、組織保障等作了非常詳盡的界定。2014年1月，全國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作會(huì)議在廣西召開(kāi)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工作全面推開(kāi)。2014年11月，民政部關(guān)于印發(fā)《2015年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》。至此，經(jīng)過(guò)近20年的實(shí)踐探索，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)從政策定位到制度設(shè)計(jì)已基本形成。

（三）存在主要問(wèn)題在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)仍然處于起步探索階段，從國(guó)家政策和地方實(shí)踐兩個(gè)維度來(lái)分析，主要存在四個(gè)方面的突出問(wèn)題。1、制度化程度低，運(yùn)行不規(guī)范作為政府行為的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，必須從法治層面予以嚴(yán)格規(guī)范，不能等同于普通的市場(chǎng)行為。而從法治角度看，無(wú)論是國(guó)家還是地方，都存在制度缺失的問(wèn)題。在國(guó)家層面，目前尚處于政策指導(dǎo)階段，既沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律，也沒(méi)有具體的行政法規(guī)。在地方，雖然個(gè)別省市制定了地方性法規(guī)，公布了向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)目錄，但缺乏具有操作性的實(shí)施細(xì)則，在購(gòu)買(mǎi)、供給、評(píng)估、支付等環(huán)節(jié)，缺少?lài)?yán)密的實(shí)施規(guī)程，監(jiān)督不到位，運(yùn)行效率低。2、購(gòu)買(mǎi)行為短期化，實(shí)質(zhì)性效果差地方政府推行購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，主要是著眼于當(dāng)前應(yīng)急事務(wù)，把自己辦不了、辦不好的事交給社會(huì)來(lái)辦，重視眼前效益，缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃。有的地方受財(cái)力制約，在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)與企業(yè)或社會(huì)組織協(xié)商降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，縱容企業(yè)在用工、保障等方面的違法行為。因缺乏以信任為基礎(chǔ)的合作與制約機(jī)制，有的采購(gòu)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中半途而廢，多花了錢(qián)卻辦不成事，甚至形成糾紛，造成不良影響。3、政府單向主導(dǎo)，社會(huì)參與不足購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目錄、標(biāo)準(zhǔn)、范圍等都由政府單向確定，既缺乏社會(huì)公共需求調(diào)查，又缺乏市場(chǎng)供給能力分析，以政府選擇代替社會(huì)選擇，該不該買(mǎi)、能不能買(mǎi)沒(méi)有納入決策范疇，購(gòu)買(mǎi)成為盲目行為，或只考慮政府自身需求。沒(méi)有社會(huì)參與的購(gòu)買(mǎi)行為，其服務(wù)已喪失了公共屬性，或與公民生活脫節(jié)，或難以滿(mǎn)足公共需求。再者，各地以購(gòu)買(mǎi)公益崗位方式提供公共服務(wù)，其實(shí)質(zhì)多是政府直接管理，變相增加公職人員，反而成為行政行為的延伸與強(qiáng)化。4、社會(huì)組織發(fā)育緩慢，承載能力弱由于我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)行抑制社會(huì)組織自由發(fā)展的政策，使社會(huì)組織在規(guī)模、能力、作用等各方面均未能獲得長(zhǎng)足發(fā)展。截至2013年底，全國(guó)共有社會(huì)組織54.7萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員636.6萬(wàn)人，平均每萬(wàn)人擁有社會(huì)組織僅為4.02個(gè)，不及發(fā)達(dá)國(guó)家十分之一。還有部分社會(huì)組織是作為購(gòu)買(mǎi)者的政府發(fā)起或倡導(dǎo)成立的，成為與政府行政性質(zhì)相同的“次級(jí)政府”，［4］缺乏基本的獨(dú)立性，使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流于形式。就現(xiàn)有社會(huì)組織而言，受體制制約，多數(shù)存在人才匱乏、經(jīng)費(fèi)短缺、活力不足等問(wèn)題，難以承接政府職能轉(zhuǎn)移。

二、政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的理論闡釋和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)源于上世紀(jì)70年代西方國(guó)家的“政府再造”運(yùn)動(dòng)，經(jīng)過(guò)40多年的實(shí)踐，已經(jīng)成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家的一種通行做法并日趨完善，值得參考借鑒。

（一）基礎(chǔ)理論闡釋上世紀(jì)70年代，隨著西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)增速趨緩，政府既面臨公共福利難以為繼的財(cái)政危機(jī)，又面臨公共福利供給效率低下的信用危機(jī)。在此背景下，新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生，推動(dòng)政府進(jìn)行全面改造。一是提倡政府政策職能與管理職能分開(kāi)，即“掌舵者”與“劃槳者”分離；二是推行分權(quán)，賦予一線管理者更多的自主權(quán)，以應(yīng)對(duì)公共需求的多元化趨勢(shì)；三是公共部門(mén)引入私營(yíng)企業(yè)管理，以市場(chǎng)化方式生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，改進(jìn)政府績(jī)效，降低運(yùn)行成本；四是堅(jiān)持顧客導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，政府對(duì)待公民像企業(yè)對(duì)待顧客一樣，以滿(mǎn)足顧客需要為重要的價(jià)值取向，賦予公民對(duì)公共服務(wù)的選擇權(quán)和決定權(quán)。［5］其實(shí)質(zhì)是，市場(chǎng)的成熟、企業(yè)的成功和公民社會(huì)的形成，為政府改造提供了可能、創(chuàng)造了條件。

（二）國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒雖然政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在西方國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，但各國(guó)采取的模式并不一致，既有以美國(guó)、英國(guó)為代表的私人部門(mén)供給型，也有以德國(guó)、意大利等為代表的社會(huì)組織參與型，還有以日本、新加坡為代表的公共服務(wù)政府主導(dǎo)型。［6］歸納其主要經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)為五個(gè)方面。一是完善的法律框架。在制度化程度層面上，國(guó)外政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)擁有制度性保障，很多國(guó)家制定了明文的政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)施細(xì)則。［7］德國(guó)1922年的《帝國(guó)福利法案》就確立了公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)提供社會(huì)服務(wù)的同等地位，還立法規(guī)定，地方政府只有在社會(huì)組織缺失的情況下才有權(quán)設(shè)立社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。［8］美國(guó)專(zhuān)門(mén)性的聯(lián)邦政府采購(gòu)法規(guī)以及與政府采購(gòu)直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)500余部，有關(guān)條款4000余個(gè)，涉及政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的組織管理、購(gòu)買(mǎi)程序等環(huán)節(jié)。［9］英國(guó)推行政府向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，同樣以完善的政策法律作為基本保障。二是充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。西方崇尚自治的社會(huì)傳統(tǒng)，加之寬松的準(zhǔn)入制度，使各類(lèi)社會(huì)組織得到充分發(fā)展，為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)提供了充足的市場(chǎng)供給保障。美國(guó)注冊(cè)的非營(yíng)利組織愈150萬(wàn)個(gè)，平均每萬(wàn)人擁有52個(gè)，法國(guó)平均每萬(wàn)人擁有量更是高達(dá)110個(gè)。正是由于如此龐大的社會(huì)組織，幾乎涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，且具備獨(dú)立的服務(wù)能力，使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)具備了市場(chǎng)基礎(chǔ)。三是規(guī)范的合同管理。美國(guó)開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，其核心是通過(guò)合同來(lái)規(guī)范其運(yùn)作和實(shí)施。政府部門(mén)與民間機(jī)構(gòu)建立合同關(guān)系，約定由民間機(jī)構(gòu)向社會(huì)公眾提供服務(wù)，政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督。［10］正是由于西方國(guó)家在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中形成的“契約”精神，使合作雙方重視合同的制訂與履行，既避免產(chǎn)生糾紛，又提高了供給效率，使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)能夠規(guī)范高效運(yùn)行。美國(guó)學(xué)者菲利普曾指出，在公共服務(wù)合同外包日益增多的背景下，美國(guó)政府正在越來(lái)越倚重合同監(jiān)管，以確保公共服務(wù)質(zhì)量。［11］四是嚴(yán)格的評(píng)估監(jiān)管。西方國(guó)家通常以評(píng)估為監(jiān)管的核心機(jī)制，注重制定評(píng)估與監(jiān)管規(guī)程，注重信息公開(kāi)、投訴處理等機(jī)制的建設(shè)。英美各國(guó)在教育、社區(qū)、養(yǎng)老等各個(gè)具體服務(wù)領(lǐng)域都有購(gòu)買(mǎi)監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定和服務(wù)評(píng)價(jià)制度。美國(guó)還建有承包商的過(guò)往績(jī)效數(shù)據(jù)庫(kù)，可供社會(huì)查詢(xún)。日本專(zhuān)門(mén)設(shè)立了官民競(jìng)標(biāo)監(jiān)理委員會(huì)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的活動(dòng)都要通過(guò)委員會(huì)組織實(shí)施和監(jiān)督管理。［12］歸納其特點(diǎn)，就是強(qiáng)調(diào)全過(guò)程公開(kāi)、透明、可查詢(xún)，強(qiáng)調(diào)第三方實(shí)施獨(dú)立評(píng)估監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)以顧客導(dǎo)向檢驗(yàn)服務(wù)效果，把公眾滿(mǎn)意作為的基本價(jià)值追求，讓公眾參與評(píng)價(jià)和監(jiān)督。

三、影響政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)因素分析

影響政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的因素很多，但從我國(guó)現(xiàn)狀和西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)分析，應(yīng)重點(diǎn)考慮四個(gè)方面。

（一）政府職能定位科學(xué)定位政府職能是推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的前提，政府職能決定著提供公共服務(wù)的策略?！鞍鼣堃磺小钡娜苄驼?，所謂的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)只能是轉(zhuǎn)移公眾質(zhì)疑及推諉責(zé)任的手段，不可能讓社會(huì)自主選擇公共服務(wù)提供方式。只有厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，將政府職能限定于“掌舵者”，實(shí)行決策與執(zhí)行分開(kāi)，政府才能主動(dòng)將公共服務(wù)供給職責(zé)交由企業(yè)或社會(huì)承擔(dān)。因此，推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，必須首先轉(zhuǎn)變政府職能，徹底改變當(dāng)前政府運(yùn)行方式。

（二）市場(chǎng)發(fā)育程度市場(chǎng)供給能力是推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的基礎(chǔ)，充分而有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能保證政府買(mǎi)得到滿(mǎn)足公眾需求的公共產(chǎn)品，沒(méi)有市場(chǎng)就談不上購(gòu)買(mǎi)。就購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)而言，市場(chǎng)發(fā)育程度取決于三個(gè)方面：一是社會(huì)組織的規(guī)模與活力；二是社會(huì)組織覆蓋的領(lǐng)域；三是社會(huì)組織提供服務(wù)的能力。只有規(guī)模、質(zhì)量、能力三者有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)形成的完善的社會(huì)組織體系，才能以市場(chǎng)規(guī)則向政府及公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（三）監(jiān)督制約措施強(qiáng)化監(jiān)督制約是推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的保障。監(jiān)督制約主要包括兩個(gè)方面：一是對(duì)購(gòu)買(mǎi)方的監(jiān)督制約。如果缺乏監(jiān)督制約，政府在采購(gòu)過(guò)程中就難免權(quán)力尋租、瀆職失職等行為，甚至出現(xiàn)“供應(yīng)商壟斷”［13］現(xiàn)象，使購(gòu)買(mǎi)行為逆向發(fā)展。二是對(duì)供給方的監(jiān)督制約。公共服務(wù)多為“軟服務(wù)”，失之監(jiān)管，就會(huì)導(dǎo)致服務(wù)縮水，不能高質(zhì)高效地提供服務(wù)，甚至以“假服務(wù)”騙取政府資金。因此，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)必須建立完善的監(jiān)督制約機(jī)制，實(shí)行全方位、全過(guò)程、科學(xué)有效的監(jiān)督管理。

（四）糾紛調(diào)處機(jī)制及時(shí)調(diào)處糾紛是推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的關(guān)鍵。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)主要涉及政府、企業(yè)或社會(huì)組織、公眾三個(gè)方面，三者之間由于復(fù)雜的利益關(guān)系和目標(biāo)的差異性必然形成矛盾糾紛，甚至由合作走向沖突。特別在我國(guó)當(dāng)前社會(huì)狀況下，政府自身公信力缺失，社會(huì)組織獨(dú)立性不強(qiáng)，公共服務(wù)水平與公眾期待相差較大，購(gòu)買(mǎi)與提供公共服務(wù)過(guò)程中的糾紛呈常態(tài)化，如果不能及時(shí)調(diào)處，推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就難以為繼。

四、全面推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)綜合配套改革

（一）科學(xué)調(diào)整政府職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)是地方政府的首要職責(zé)，從直接提供變?yōu)殚g接提供，必然涉及政府職能和機(jī)構(gòu)調(diào)整。一是按照建設(shè)法治政府的要求，科學(xué)設(shè)定政府職責(zé)，凡是市場(chǎng)能夠調(diào)節(jié)、社會(huì)能夠自治的，政府要堅(jiān)決退出來(lái)，杜絕以不放心為名不放手的公權(quán)力擴(kuò)張行為。二是按照“掌舵者”的職能定位，政府重在抓好事前和事后，將提供公共服務(wù)的事中行為交由企業(yè)或社會(huì)組織承擔(dān)，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相對(duì)獨(dú)立。三是設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)管理職能，原主管部門(mén)主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、政策制定和實(shí)施監(jiān)督，將公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)、提供、評(píng)估等職責(zé)交由新設(shè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施。四是堅(jiān)決推行政事分開(kāi)，通過(guò)試點(diǎn)、分流、過(guò)渡、脫鉤等方式分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改制轉(zhuǎn)型，考試、培訓(xùn)、科研、市政、評(píng)估、認(rèn)證等服務(wù)機(jī)構(gòu)一律實(shí)行社會(huì)化，將更多的公益性事業(yè)單位轉(zhuǎn)型為社會(huì)組織，避免出現(xiàn)服務(wù)者變?yōu)楣芾碚?、養(yǎng)人不辦事的逆向改革趨勢(shì)。

（二）嚴(yán)格規(guī)范流程設(shè)計(jì)，形成制度體系政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)因項(xiàng)目不同而采取不同的購(gòu)買(mǎi)模式，但無(wú)論是委托模式、資助模式、合同模式還是補(bǔ)貼模式，其運(yùn)行流程基本一致，如下圖。實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)質(zhì)效益，就需要嚴(yán)格流程設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)，規(guī)范運(yùn)行程序，保障運(yùn)行效率。一是各環(huán)節(jié)緊密連接又相互約制。從項(xiàng)目提報(bào)、審核、采購(gòu)、供應(yīng)，到評(píng)估、反饋、支付，既應(yīng)環(huán)環(huán)相扣、形成鏈條，又應(yīng)實(shí)施全過(guò)程質(zhì)量管理，做到成本分解、相互監(jiān)督、流程順暢、高效運(yùn)行。二是各部門(mén)各負(fù)其責(zé)又相互協(xié)調(diào)。將流程關(guān)鍵職能賦予不同部門(mén)，決策、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)督分開(kāi)，因事分類(lèi)確定部門(mén)性質(zhì)，采購(gòu)、評(píng)估等實(shí)行社會(huì)化運(yùn)行，避免以行政強(qiáng)化方式購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。三是各規(guī)程細(xì)致嚴(yán)密又靈活高效。建立完善的職責(zé)體系、實(shí)施細(xì)則、運(yùn)行規(guī)則等，事事有章可循，一切按章辦事，同時(shí)制度之間合理銜接，程序簡(jiǎn)化，應(yīng)變及時(shí)，便于操作。

（三）創(chuàng)新項(xiàng)目生成機(jī)制，滿(mǎn)足公眾需求目前，政府均以指導(dǎo)目錄的方式確定向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)項(xiàng)目，由政府部門(mén)在目錄中選擇確定，如此必然導(dǎo)致政府部門(mén)從自身利益出發(fā)確定項(xiàng)目，以公共利益為名謀求自身利益，或卸包袱，或轉(zhuǎn)移責(zé)任，或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的是為了更好地滿(mǎn)足社會(huì)公共需求，提供什么、怎樣提供應(yīng)該由公眾來(lái)選擇和決定，服務(wù)效果應(yīng)當(dāng)由公眾來(lái)評(píng)定。一是建立項(xiàng)目生成互動(dòng)平臺(tái)，通過(guò)需求調(diào)查、項(xiàng)目篩選、估評(píng)認(rèn)定、確立標(biāo)準(zhǔn)等，經(jīng)過(guò)廣泛協(xié)商論證，解決應(yīng)該買(mǎi)什么的問(wèn)題。二是建立項(xiàng)目采購(gòu)咨詢(xún)平臺(tái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)或聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)查，評(píng)估市場(chǎng)供給能力，解決能不能買(mǎi)的問(wèn)題。三是建立采購(gòu)模式選擇平臺(tái)，通過(guò)公眾建議、專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)、采購(gòu)模擬等，確定采購(gòu)策略和模式，解決怎樣買(mǎi)的問(wèn)題。最終，生成公眾認(rèn)可、效益良好、切實(shí)可行的采購(gòu)項(xiàng)目。

（四）加快培育買(mǎi)方市場(chǎng)，擴(kuò)大有序競(jìng)爭(zhēng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的可行性首先取決于市場(chǎng)發(fā)育程度，只有在公共服務(wù)由賣(mài)方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)橘I(mǎi)方市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，政府才能因采取購(gòu)買(mǎi)方式獲得效益增值。當(dāng)前，政府應(yīng)著力培育公共服務(wù)供給市場(chǎng)，而不是急于通過(guò)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型。一是建立社會(huì)組織孵化發(fā)育平臺(tái)。通過(guò)提供場(chǎng)地、政策扶持、人才培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等，支持行業(yè)、企業(yè)、公民創(chuàng)辦社會(huì)組織；通過(guò)轉(zhuǎn)移職能、項(xiàng)目合作、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等，加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，使之迅速發(fā)育壯大。二是創(chuàng)建公共服務(wù)交易服務(wù)平臺(tái)。采用虛擬超市、推介會(huì)、洽談會(huì)、博覽會(huì)等方式，促進(jìn)信息交流，方便洽談采購(gòu)，共同研判趨勢(shì)，推進(jìn)長(zhǎng)期合作。三是創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制。以改革社會(huì)組織登記制度為契機(jī)，簡(jiǎn)化直接登記手續(xù)，完善信息管理系統(tǒng)，培育規(guī)范化建設(shè)示范點(diǎn)，依法實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，建立參與社會(huì)治理的制度化渠道，增強(qiáng)社會(huì)組織發(fā)展活力。

（五）創(chuàng)建評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，保障服務(wù)效益政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)涉及公民的切身利益，甚至是公民生活生存的基礎(chǔ)保障，必須強(qiáng)化監(jiān)管，增進(jìn)效益，讓公民享受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)。一是事前，以資質(zhì)評(píng)估和動(dòng)態(tài)管理實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入。引進(jìn)或培育專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織進(jìn)行資質(zhì)評(píng)估，定期進(jìn)行復(fù)審，建立信用檔案，實(shí)行公示制度，形成信息完備、更新及時(shí)的供應(yīng)名錄。二是事中，以行業(yè)自律和合同約束保證職責(zé)履行。按不同領(lǐng)域引導(dǎo)成立行業(yè)協(xié)會(huì)，重點(diǎn)對(duì)承擔(dān)公共服務(wù)的社會(huì)組織納入行業(yè)管理，創(chuàng)建協(xié)作平臺(tái)，嚴(yán)格自我管理，維護(hù)行業(yè)利益，規(guī)范市場(chǎng)秩序。無(wú)論采用何種公共服務(wù)供給方式，一律實(shí)行合同管理，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，在法治框架內(nèi)共同履行合同。三是事后，以績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲問(wèn)責(zé)實(shí)施監(jiān)督反饋。建立以公眾滿(mǎn)意度和資金使用效益為核心指標(biāo)的績(jī)效評(píng)估體系，建立行政監(jiān)管、財(cái)務(wù)審計(jì)和社會(huì)監(jiān)督相互協(xié)調(diào)的社會(huì)組織監(jiān)管體系，［15］建立客觀公正、獎(jiǎng)懲有度、執(zhí)行有力的問(wèn)責(zé)制度，以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)⑴c各方進(jìn)行評(píng)估反饋。

（六）完善糾紛調(diào)處機(jī)制，營(yíng)造公正環(huán)境一是成立由多方組成的、獨(dú)立的責(zé)任認(rèn)定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，實(shí)行松散的委員會(huì)制，建立內(nèi)部協(xié)商議決機(jī)制，及時(shí)化解矛盾糾紛。二是建立嚴(yán)格的違規(guī)違法行為懲戒制度，無(wú)論是政府部門(mén)還是社會(huì)組織，一切失信、失責(zé)、瀆職等行為必須受到嚴(yán)厲處罰，并向社會(huì)公開(kāi)，將有關(guān)組織及人員列入黑名單。三是實(shí)行違約糾紛司法終結(jié)。我國(guó)推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的“契約化”趨勢(shì)，使管理活動(dòng)從“行政原則”轉(zhuǎn)為“法治原則”。因此，矛盾糾紛的調(diào)處必須依法終結(jié)，以此弘揚(yáng)契約精神，提高調(diào)處效率，維護(hù)公平正義，樹(shù)立法治權(quán)威。

五、結(jié)論

推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，因涉及領(lǐng)域多、利益多，是一項(xiàng)錯(cuò)綜復(fù)雜的綜合性工程，必須依靠全方位的創(chuàng)新改革協(xié)調(diào)推進(jìn)，否則難免再出現(xiàn)行政化的低效率現(xiàn)象，與改革目標(biāo)背道而馳。推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，既要重視頂層設(shè)計(jì)，又要堅(jiān)持目標(biāo)追溯和流程改造，增強(qiáng)配套改革措施的實(shí)效性和可操作性，建立起暢通而快捷的購(gòu)買(mǎi)和供應(yīng)通道，使公共服務(wù)沿著通道高效地到達(dá)服務(wù)對(duì)象，避免資金滲漏和外溢，避免服務(wù)縮水和低效，避免政府推責(zé)和失職，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)高效。

作者：種效博 單位：中共東營(yíng)市委黨校管理學(xué)教研室