小議干部教育培訓體系的革新路徑范文
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當前我國關于干部教育培訓體系的研究主要從三個方面展開：
1）聚焦特定對象的干部教育培訓體系研究。如周莉分析了衡水市干部教育培訓體系中存在的問題與原因[1]；徐彥梳理了浙江省共青團干部教育培訓體系中存在的主要問題并進行了原因剖析[2]；上海市城市規劃管理干部學校課題組通過分析上海市規劃系統干部教育現狀與存在的問題，嘗試提出較完善的干部教育培訓體系框架[3]。
2）聚焦某一時期的干部教育培訓體系研究。如郭永紅在回顧延安行政干部教育培訓的基礎上，對該時期的教育培訓基本經驗與不足進行了總結[4]；趙鐵鎖等將新中國成立以來干部教育劃分成全面開展、曲折發展、恢復和發展、全面推進及新局面開創等五個階段，并對每個階段的特征進行了概況與歸納[5]；朱童心通過解讀抗日戰爭時期中國共產黨干部教育培訓制度的歷史背景、實踐歷程及歷史意義，總結了黨在抗日戰爭時期干部教育培訓制度建設的經驗及對當前干部教育培訓制度建設的意義[6]。
3）干部教育培訓體系質量與評估研究。如吳義群借鑒柯氏四層次培訓評估模型，構建了52條干部教育培訓績效評估指標[7]；董明發厘清了干部教育培訓質量的內涵和生成過程，辨析了影響和制約教育培訓質量的因素[8]，嘗試構建干部教育培訓質量提升的保障體系與保障措施；趙建平從干部教育培訓評估體系的重要性、迫切性、廣泛性三個方面剖析了推進干部教育培訓評估科學化的訴求[9]。這些研究從不同對象、不同時期及質量與評估等視角對干部教育培訓體系進行了深入研究，為我國干部教育培訓體系建設提供了理論和案例的有益支撐。但就總體而言，研究視角仍較為單一，針對同一元素的分析要么僅有對比研究，要么僅有對策研究，對比與對策沒有有機結合起來，影響了研究對實踐的支撐作用。本文嘗試將我國干部教育培訓體系與美國公務員教育培訓體系進行對比研究，從比較的視角提出改革我國干部教育培訓體系的建設思路，為我國干部教育培訓體系的完善提供了參考。
二、中美干部教育培訓體系比較
1.中美干部教育培訓體系總體比較
由于歷史條件、文化背景和社會環境等方面的巨大差異，我國干部教育培訓體系和美國公務員培訓體系在指導思想、運行模式和覆蓋范圍等方面都存在較大的差異。為了更好地分析其中的不同，首先在總體上，主要從體系的指導思想、體系運作體制、體系作用與目標等三個維度進行考察分析，具體見表1。從上表可以看出，我國干部教育培訓體系與美國的公務員培訓體系在系統目標設置、功能定位、運行體制和指導思想上均存在較大差異，這也決定了我國在學習國外先進經驗的時候，必須堅持辯證思維，采用選擇性吸收的方式。
2.干部教育培訓體系框架比較
美國公務員教育培訓體系框架以人力資源管理為核心，統籌安排了包括職位規范、績效考評、激勵及職業生涯發展等在內的相關人力資源管理模塊，如圖1（a）所示。其中，教育培訓僅作為諸多模塊中的一環。將我國干部教育培訓體系框架納入人力資源管理模塊分析發現：我國干部教育培訓體系框架正處于向規范的人力資源管理逐步靠攏的發展過程中，也將教育培訓作為諸多模塊的一環，但由于職位描述、教育培訓評估等相關模塊的規范性與完善性不夠，影響了教育培訓體系的構建。趨向規范的人力資源管理模塊的我國干部教育培訓體系框架如圖1（b）所示。在人力資源規劃管理方面，美國注重對公務員個體職業生涯的引導與規劃，我國正處于積極探索與發展之中。美國設立了基于職位分類管理模式的職業生涯通道——即將職位按照工作性質、崗位職責及崗位要求等標準，區分為若干具有共性特征的職位類，并對職位類進行評級，從而形成類內發展通道。我國于1996年頒發了《國家公務員職務升降暫行規定》，是我國積極探索公務員個體職業生涯規劃設計的重要標志；2005年制定的《公務員法》則按照職位性質、特點及管理需要，將職位分為綜合管理類、專業技術類及行政執法類等類別，體現了我國對公務員個體職業生涯規劃設計的引導，但在實際的操作落實方面還有相當的差距。在教育培訓開發方面，美國對教育培訓內容承載類型與形式的拓展高于我國。如美國結合實際情境開發了公共行政碩士、公共行政全球發展方向碩士、公共政策碩士、公共政策和城市規劃碩士、在職公共行政碩士等，強化了對社會事務的劃分與細分，更有效地滿足快速發展的需求。而我國主要以專家講座、專題報告會、大講壇、論壇等“短、平、快”培訓形式為主，存在少量的工商管理碩士與公共管理碩士形式，不能充分匹配、滿足多樣化的需求。在績效考核評估管理方面，美國理論與實踐并舉，我國表現為理論不能滿足實踐需求。美國建立了依托培訓需求調研機制的勝任力培訓效果評估模型，并以《績效管理和獎賞制度》《功績現代化：公務員制度轉型的原則》等立法保障績效評估的實施。我國《干部教育培訓工作條例（試行）》規定，干部教育培訓考核的內容主要包括“學習態度，政治理論、政策法規、業務知識、文化知識與技能的掌握程度及解決實際問題的能力”等要素，但這僅是宏觀理論指導，并不是細節性操作方案，與實踐需求存在鴻溝。由此可見，從干部教育培訓體系框架結構看，我國與美國在干部教育培訓體系之間的差距，不僅表現在教育培訓自身的科學性與系統性方面，更表現在與之相匹配的人力資源管理的相關功能的完善程度上，而這些功能的缺失，直接影響了教育培訓體系自身的效能。這對于完善我國干部教育培訓體系提供了方向和模式上的借鑒。
3.干部教育培訓體系運行流程比較
干部教育培訓體系運行流程是干部教育培訓各項具體工作推進的機制，描述了各項工作的組織與推進方式，反映了各項工作之間是如何相互作用與相互影響的。通過運行流程的分析比較，有利于發現、識別我國干部教育培訓體系的特征、優勢及不足。其中，美國公務員教育培訓體系運行流程與我國干部教育培訓體系運行流程分別如圖2與圖3所示。對比中美干部教育培訓體系運行流程，發現：第一，整個教育培訓體系運行流程的暢通度方面，美國優于我國。因為，美國公務員教育培訓體系運行流程是閉環，而我國干部教育培訓體系運行流程是開環，涉及因素多、復雜程度高。第二，美國干部教育培訓體系在準備階段為結束階段提供了評估模型。由于當前美國公務員教育培訓體系以勝任力為核心，因此，其在教育培訓準備階段即從勝任力入手，一方面為實施階段的培訓需求分析做準備，另一方面為結束階段的培訓效果評估做準備，其中比較著名的有哈佛大學肯尼迪政府學院建立的“三維能力空間”勝任力培訓評估模型（見圖4）。而我國準備階段僅為實施階段培訓需求分析做準備，沒有考慮結束階段的評估問題，這也是造成我國干部教育培訓體系運行流程開環的重要原因。第三，美國建立了完善的培訓需求生成機制，而我國干部教育培訓體系比較強調國家需求，具有鮮明的“中國特色”。如美國區分一般公務員與優秀公務員，并從他們的績效差異特征出發，結合崗位要求，改進培訓需求的分析技術與分析方法，比較典型的是“兩層面”培訓需求調研機制（見表2）。我國準備階段的國家需求是實施階段培訓需求分析的重要內容之一，且在匹配培訓需求的設計與實施中考慮體現國家需求的執政能力與執政使命，這是我國與美國最大的不同，也是我國干部教育培訓體系運行流程的特色，印證了干部教育培訓體系在建設和發展中國特色社會主義事業中不可替代的地位和作用。如十七大以來參加教育培訓的各類人員達到3億多人次，其中黨政干部超過6600萬人[10]；建立了圍繞“學習貫徹十八大”的中央宣講團與地方宣講團[11]，體現了我國特色的黨性教育培訓國家需求。
三、我國干部教育培訓體系建設改革的思路
通過與美國公務員教育培訓體系比較，清晰地認識到我國干部教育培訓體系在總體建設、體系框架建設、體系運行流程建設推進過程中存在的問題與不足及獨特優勢。針對問題與不足，結合我國干部教育培訓體系服務國家需求這一獨特優勢不斷建設、完善和提高教育培訓體系的歷史經驗，按照中國共產黨第十八次代表大會報告對干部教育、黨性教育、執政能力建設等提出的新要求，嘗試從以下幾個方面提出我國干部教育培訓體系建設的改革思路。
1.總體改革思路
干部教育培訓面向市場能夠保障市場機制在黨和國家的宏觀管理調控下合理配置、優化教育培訓資源、提高干部教育培訓質量與效益。因此，未來我國干部教育培訓體系在總體建設推進過程中必須妥善處理好“教育培訓‘計劃與市場’”的關系。通過市場引入競爭機制，將市場手段作為干部教育培訓體系改革的重要組成部分必須遵循“四先四后”思路。第一，先體制內競爭，后體制外競爭。通過體制內先行試點與試驗，總結經驗與教訓，然后再將教育培訓項目向體制外機構招標，有利于干部教育培訓平穩過渡。第二，先國家級教育培訓機構，后其他教育培訓機構。國家級教育培訓機構如“一院五校”是我國干部教育培訓的主渠道、主陣地，是其他干部教育培訓機構學習的標桿與榜樣，國家級教育培訓機構的順利執行有利于樹立典型，有利于在其他教育培訓機構推廣。第三，先對內競爭，后對外競爭。通過對內競爭能夠篩選、保留一批國內干部教育培訓質量與效益俱佳的教育培訓機構，再通過對外開放，引入國外干部教育培訓機構，一方面有利于學習、借鑒他國干部教育培訓經驗，做到取長補短，另一方面也促進國內干部教育培訓機構進一步提高核心競爭力。第四，先擇優，后淘汰。市場化競爭的結果是優勝劣汰，通過不停地的擇優選擇，教育培訓質量差、效益低的機構會隨時間推移慢慢退出干部教育培訓市場，這種漸進式擇優淘汰機制有利于干部教育培訓體系平穩健康發展。
2.體系框架建設改革思路
未來我國干部教育培訓體系在建設框架上要做好“教育培訓管理制度改革”。通過比較，當前我國干部教育培訓體系框架亟待改革與完善的內容主要是“干部人力資源規劃管理”“干部教育培訓開發”及“干部教育培訓績效考核評價”三個方面。第一，干部人力資源規劃管理方面必須以《干部教育培訓改革綱要2010-2020》《深化干部人事制度改革規劃綱要2010-2020》《干部教育培訓工作條例（試行）》及《公務員法》等為指導，加快建立健全全國統一、規范的職位管理制度。科學的職位管理制度主要包括職位分類、職位分析、職位標準、職位說明書等內容，完善、具體的職位管理有利于教育培訓機構實施針對性、應用性強的教育培訓實施計劃，提高培訓的有效性。我國干部教育培訓體系建立健全職位管理制度可以從以下兩方面著手：1）按照《公務員法》職位分類與管理要求，建立細化綜合管理類、專業技術類及執法管理類三類人員職位說明書工作小組，在保障質量的基礎上以最短的時間完成該項工作；2）在職位說明書建立與完善的過程中可以選取部分重點教育培訓機構進行試點，及時發現職位說明書中存在的問題與不足，做到邊推進、邊完善。第二，干部教育培訓開發必須進一步提高滿足參訓干部學員教育培訓需求的能力，在教學內容、教學方法等方面與時俱進，體現時代性特色，滿足實踐需求。根據上海市委組織部組織的“黨校、行政學院及干部學院教學改革方向”調查，發現居前三名的教改內容是“更新培訓內容”“改進教學方式”及“整合培訓資源”。為更好地滿足參訓干部學員的教育培訓需求與要求，必須將類似上海市委組織部的干部教育培訓需求調研機制常態化，在滿足國家需求的基礎上，力求通過教育培訓需求調研機制客觀反映參訓干部學員的個體需求及個體差異化需求，在教育培訓實施過程中注重滿足個體需求與個體差異化需求，切實有效做到培訓有的放矢，最大程度地激發與發揮參訓干部學員的活力與能動性，有效融合國家需求與個體需求，提高教育培訓質量與效益。第三，干部教育培訓績效考核評估與管理是干部人事制度改革的重要著力點，是育人制度與用人制度有機整合協調的重要途徑——教育培訓績效作為干部考察的重要內容可真正實現與干部年度考核、任用考察及換屆考察無縫對接。目前可以嘗試從以下兩方面開展：1）建立依托于《國家公務員通用能力標準框架（試行）》的能力標準細化工作小組，構建9種能力評估標準、評估要求與實施細則，提高教育培訓評估的可靠性與可考性；2）在能力評估實施細則工作推進過程中選取部分重點教育培訓機構試點，測試評估實施細則的適用性與彈性，及時優化、調整實施細則，為未來干部人事制度深化改革提供基本依據與根據。
3.體系運行流程建設改革思路
未來我國干部教育培訓體系運行流程上，向美國公務員教育培訓體系運行流程學習，做好“教育培訓三級評估”工作。三級評估貫穿干部教育培訓全程，可以全面監控干部教育培訓實施過程，包括干部教育培訓訓前評估、訓中評估及訓后評估等內容。將干部教育培訓主管部門作為干部教育培訓評估前評估的實施主體，從培訓需求、施訓機構整體工作及參訓機構整體工作等方面進行訓前評估。其中，培訓需求評估是干部教育培訓關鍵的起步階段，決定了后續工作是否能按照正確的方向進行，涵蓋國家需求評估、組織需求評估及個體需求評估等內容。施訓機構直接影響著教育培訓的質量與水平，必須加強其資質評估、既往教育培訓質量考察及當次教育培訓準備工作考察。參訓機構評估主要是掌握參訓機構干部教育培訓總體情況，通過考察參訓單位的責任性與積極性、干部個體教育培訓歸檔情況等，可以有效促進參訓機構對干部教育培訓工作的重視，選派確實存在培訓需求的干部參加相應的教育培訓工作。將干部教育培訓施訓機構和參訓機構作為干部教育培訓中評估的實施主體，從參訓學員行為、學員反映及學員反應三方面進行中評估，重點考察參訓干部是否掌握理論要點、是否遵守培訓紀律、是否保持良好的學習態度、是否能自覺進行黨性鍛煉等，施訓機構教育培訓目標是否合理、教育培訓課程設置的針對性程度、教育培訓方式方法是否恰當與得當、師資的專業知識能力與教學能力等。將干部教育培訓施訓機構和參訓機構作為干部教育培訓后評估的實施主體，重點考察參訓干部學習成效與工作成效。其中，學習成效可通過書面考試、撰寫報告與論文等隱性評估方式執行；工作成效可通過分析參訓學員教育培訓一年之后利用學員受到表彰的情況、是否獲得職位晉升、是否獲得職務晉升等相關信息，以顯性評估方式執行。
4.“中國特色”與“國際慣例”并舉的改革思路
堅持并遵循“國際慣例”與“中國特色”并舉的干部教育培訓體系建設改革思路，有利于依托國際慣例實現并加強干部教育培訓體系的規范性、科學性與完備性，有利于依托中國特色實現并加強干部教育培訓體系的引領性、支撐性與戰略性，如圖5所示。其中，國際慣例建設思路主要表現為將干部教育培訓體系培訓需求生成機制常態化，加強干部教育培訓施訓機構資質評估，推進干部教育培訓市場化運作，以立法推進、建立干部教育培訓質量與效果評估的實施細則等。通過這些反映科學發展觀“以人為本”理念的做法與措施，為教育培訓體系的完善提供支撐與條件保障，使干部教育培訓體系建設有據可依、有據可查，提高體系建設的可溯性與可操作性。
中國特色建設思路主要表現為干部教育培訓體系建設推進過程中繼承了服務國家需求的執政使命，有效將政治理論教育與黨性教育融入干部素質教育與能力教育。通過將國家需求融入培訓需求生成機制，在保障個體和組織需求順利實現的基礎上，發揮教育培訓的先導性與引領性作用，達到潤物細無聲的境界，能夠鍛煉干部政治素質、堅定干部政治立場與執政理想，保障了干部教育培訓體系在治黨治國中杠桿作用與戰略性作用的發揮。（本文作者：楊中華單位：中國科學技術大學）