法院制度改革范文

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1.司法活動多方受制。這主要表現為司法權力的行使受到種種不當干預，難以充分獨立的行使。

2.功能發揮有限。盡管立法賦予了法院權力制約功能，但實際上發揮得不甚理想。在*年10月行政訴訟法正式實行后，行政案件并沒有如想像的那樣大幅上升。同樣，現代型法院所具備的公共政策制定功能在我國幾乎沒有，偶有法院試圖通過判決來促使某一公共政策的形成，結果卻可能適得其反。實際上，盡管學術界與大眾對法院功能的看法尤其理念正發生重大變化，但立法者與司法決策者的觀念卻并不簡單如此。當然，不能不看到法院社會干預功能的大幅擴張，但比較起來，即便如此，也沒有成為社會糾紛最主要、最權威的解決者。“司法最終裁判”的原則還未根本樹立。

3.依法審判的異化。這主要表現在法律遵守的選擇性上。由于在法律上和事實上法官都有相當自由裁量權，因而在遇到主客觀種種因素合力作用致使法官依法辦案得付出很大的成本時，法官總是傾向于直接或間接、公開或隱蔽地“虛置”法律而依政策或環境考慮，作出“非法式”處理結論。

4.程序制度化尚未真正確立。程序法雖然已普遍制定，但存在諸多問題。其一，非法化的現象相當普遍化。換言之，相當一部分訴訟行為尤其是國家司法機關的活動沒有納入或僅是為法律所簡單規范，如刑事偵查領域的一些問題。其二，程序的柔性化。違反程序法制的行為大量存在且缺乏相應制裁措施，即或有制裁措施，要么處罰不重，要么難以實際貫徹。在刑事訴訟中，公訴偵查中刑訊逼供現象嚴重，但官方統計數據表明，每年以犯罪論處者不過數百件。同樣，在民事訴訟中，爭搶管轄權的現象亦存在。盡管如此，法律亦沒有對違反者予以何種處置的明確規定。由此，違法行為大量存在。

5.職業化程度不高。時至今日，具備大專以上文化水平（主要是法律）者已占有大多數。但盡管如此，多數法官所受教育并不是系統的、正規的和高層次的，正規法律院校本科生以上者在法院僅占少數。高中畢業生、復轉軍人、社會招干進入法院者占大多數。這些人員大都邊干邊學，學有所偏，很難認為其具有職業法官的高水準、高素質。所以，中國法院內設的審委會定案制一直被視為具有合理性。不僅如此，司法所獨有的法律方法、技巧的價值亦未獲得普遍認同。雖然，審判案件需要專門知識已成共識，但這種處理方式和知識的獨特價值卻并未普遍關注。相反，大量引進非法律資歷人員，短期培訓即上崗操作表明法官職業的專業知識并非被看做高度復雜。所以，在今天的法院系統里，雖然法官們都在同一個場所里共事，但彼此無法溝通的情形并不鮮見。至于法律職業的共同觀念，無論律師、檢察官還是法官都沒有普遍樹立。對對方職業的伙伴性及相互交流尤其是法官交流并未成為普遍趨勢。

三、繼續現代化：中國法院制度改革的難題與立場

關于中國法院制度現代化的前景，必須指出兩點：一是中國未來法院的進一步現代化有著良好的社會基礎，社會整體上的現代化進展為作為上層建筑的法律制度現代化鋪平了道路，使法院制度改革成為內生于社會物質生活條件變化的漸進式改革，制度變遷的穩妥性和成功率都大為增加；二是法院制度繼續現代化的困難或許要超過我們今天的想像。從社會層面觀察，社會現代化進程的反復性、艱難性使法院制度改革既不可能一蹴而就，又使多方受制于社會經濟、政治、文化、歷史條件。從法院自身角度出發，法院要承受來自社會的強大壓力，繼續現代化的社會有著相互沖突的需要和規則，法院要在這些規則和需要之間進行周旋和做出積極的回應，既不能拒斥衍生于社會主流意識形態的需要和規則，又不能不顧及社會公正。所以，繼續現代化進程中的法院必須直面更多的要求，做出更多的允諾。

但是，必須看到在法治領域，由于我們今天的法律文化（注：“法律文化”包含了法律本身、法律運轉的方式以及歷史上形成大量存在于現今社會之中且根深蒂固的對法律本質、法律制度結構與運轉方式的態度。）進步是過去時代培育的文化的延伸，而我們過去的法文化與現代文明之間有諸多抵牾，所以，中國法院制度現代化可以憑借的自身文化資源極其有限，而且未來中國法院進一步現代化所直接面對的社會整體現代化背景錯綜復雜，這直接決定了未來中國法院制度現代化的復雜性和艱難性。

（一）中國法院制度改革的難題

1.鄉土性中國社會的存在影響了現代法治的生成和法院的現代轉型。迄今為止的中國社會在某種意義上仍是一個費孝通意義上的鄉土社會，這一方面是因為工業化程度不高，農耕文化對民眾生活方式有著不可忽略的影響，另一方面是因為鄉土社會具有結構、組織、形式的穩定性和影響的廣泛性。在鄉土社會中，個人的生活圈子狹小、人與人之間關系密切，這本身就是對主體行為的一種強有力的制約，要求人們遵守契約，不構成對他人的侵犯，而對違反鄉土性規范者，社會可以對之施加懲罰。所以，鄉土社會本身表現出一種對“外來”的現代法治和現代糾紛處理機構（法院）的抵觸如排斥情緒。雖然由現代法治及其所衍生的新秩序對鄉土社會的固有秩序有強勁的沖擊，但出于解決“城市問題”而確立的法律制度可能會給鄉土社會帶來諸多的不便，現代法院機制可能會帶來打破生活和諧、糾紛解決不徹底或低效率的弊端，因此，以現代法治取代鄉土規范、以現代法院解決鄉土社會糾紛這種在理論上成立的命題在實際生活中的推進卻是極其緩慢的。盡管如此，我們必須承認，鄉土社會的秩序存在著缺陷，必定有種種不公平的現象，所以，有必要延伸法院的觸須，堅定我們對中國法院進行現代化改造的決心。而在確定了現代化目標的前提下，未來的法院現代化建設必須要注意中國鄉土社會的特質，以使我們有迎接困難的思想準確，使我們的改革措施更具針對性。

2.激進式法院制度改革的思路有待適度修正。中國的現代化是中華民族在生死存亡關頭為救亡圖存而做出的自我選擇，它沒有更多的時間來嘗試內生式、漸進型的現代化路徑。所以，中國的法治現代化過程也就蘊涵著一定程度的外發式、激進型的特點。“變法”是自清朝末年以來一直纏繞在仁人志士心中的一個復雜情結。但是，強調通過“變”來建設法治本身不是沒有任何問題。任何法治建設的規劃都不可能窮盡一個社會中法律活動的全部信息或知識，所以我們不可能僅僅依據我們心目中的理想模式或現有的理論來規劃、建立一個能有效運作的現代法治[5].法院制度的變革也是如此。未來中國社會中現代法院制度的形成及其運作需要大量具體的、具有中國地方性特色的知識，所以我們不能完全借鑒西方經驗，不能完全以較為急切的心情來構造一個與今天的模式相差很大的法院體系。

未來的中國法院應盡可能地在承認既往合理的規范、秩序、機制的基礎上采取內生式、漸進型的改革方略。當然，這樣說絲毫不意味著我們完全反對對域外法律制度的有限移植和“政府推進型”法治變革方略。域外的現代法院制度因國家不同而各有其特色，各種法院的制度構造利弊互見，且自有一套功能要件相配合，有鑒于此，我們應本著審慎和務實的態度來學習域外，因為“法制西化過程中的擬似現象和空轉現象說明，制度改革得以成功的前提是盡可能填補理想與現實條件之間的溝壑”[6].當代中國在很大程度上是（盡管不完全是）一種自上而下推進的改革，所以中國的法治建設亦應該有不同于域外的進路，所以承認政府運用強制力規制經濟和社會是有現實意義的。采取一種與漸進型轉型相區別的“政府推進型”法院制度現代化模式并非毫無合理性。只是我們以前多少有些過分地強調了這種改革路徑，而在度的把握上失衡。

3.培植公眾對法院的認同與信任感很艱難。在被公眾所認可、接受并信任、尊重和服從這一點上，未來的中國法院從理論上講應該比今天做得更好。但是，這又談何容易。這一問題與伯爾曼所說的法律信仰有關。一項法律（制度）要獲得完全的效力，就必須使人們相信法律（制度）是他們自己的，而要使人們相信和信仰法律，法律則必須具有神圣性和權威性。法律如同宗教一樣具有四種要素：儀式、傳統、權威和普遍性。這四種要素賦予法律價值以神圣性，并且因此而強化了民眾的法律情感。[7]（P39）法律的神圣性與民眾的虔誠情感從法律的制定到實施都是由一整套莊重威嚴的儀式及法律自身所體現的主體情感與社會正義為紐帶的，這一紐帶的某一鏈條環節一旦出現扭曲或斷裂，公眾對法律的信仰即可能被削弱甚至喪失。在我國當前的法院制度中，由于法院的財政經費靠行政部門撥給，人事受制于同級或上一級黨委，一些重大或有爭議案件的最終決定權接受權威機關的“協調”，加上法官的職業法律教育程度偏低，現實生活中判決難以執行等，人們通過法律謀求社會正義的愿望的實現受到阻礙，從而導致了法律信仰精神的失落。在這一點上，培根的話是值得我們三思的：“一次不公正的（司法）判決比多次不平的舉動為禍尤烈。因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決把水源敗壞了。”[8]

要在法院制度繼續現代化的過程中喚起民眾對司法應有的客觀、公正、公平精神的崇高信念和信仰之激情，一方面應增強法院的獨立化程度，強調法院的司法救濟功能，另一方面還需強調法律儀式尤其是司法審判儀式的重要性。法律儀式主要強調的是立法、執法、司法程序的嚴格性與嚴謹性，它是公眾信仰法律的重要的外在條件。忽視司法的外在表現形式如法官袍服、法庭布置、表達敬畏的辭令等，就會使法律本身無法喚起人們對他的內心激情。嚴格的法律儀式使法官本人，也使所有其他參與審判過程的人都強迫自己的個性依從于法律程序的要求。于是，法律正義的崇高信念包括公平、正義、客觀、一致等都被戲劇化了[7]（P38）。在我國長期以來的司法運作中，并無重視審判活動的儀式化的傳統，這對未來法院的繼續現代化是不利的。但是，法院運作儀式的增強也不是說到就能做到的。我國自20世紀30年代邊區政府時期以來，在司法審判過程中一直倡導走群眾路線，要求審判人員走出衙門，與群眾打成一片。我們在很長時間里連“法官”這個令人肅然起敬的稱謂也棄而不用了。到50年代末期，司法的平民化更是演化為一種不可逆轉的趨勢。這些做法所引發的難題在何時和何種程度上被現代化的中國法院所克服，是需要我們的信心和耐力的。

（二）未來中國法院制度現代化的立場

1.進一步通過改革、尤其通過以下幾個方面的改革，建構比較完整的與國際接軌的獨立審判機制。

（1）外部獨立的加強。應當明確法官獨立的基本含義是法官除法律、事實之外，不應考慮、不應受到任何干預。如果來自人大的個案監督超越了立法機關的固有職能，變成直接或間接代行審判權，那么，它就違背了現代政治制度設立的一般原理-立法只就普通問題做出抽象適用的規則。同樣，來自行政機關的干預，同國家機構相分離的設計方針有矛盾，也會因此而影響司法的固有特征-與政治適當間隔以保證中立形象。此外，來自社會的干預一般都是利益干預，且不具備超越法院的地位與權威（在法理與立法上），其介入更是無法無據。

（2）內部獨立的加強。應該肯定，中國法院獨立不只是整體對外獨立，法官還擁有獨立于內的權力。但是，長期以來法院內設的黨組、審委會、院庭長都以不同形式干預具體案件的審判。目前，審委會定案制度成為法院內部干預具體案件的主要形式，而院庭長不通過分案、文書簽發等形式對法院審判給予影響。盡管不少法院對一般案件的審判權力已下放給合議庭或獨任庭，但重大疑難案件的審判權力仍由審委會把關。顯然，從保障司法獨立的角度、從保障現代審判制度順暢運作的角度出發，都有必要加強內部獨立，賦予合議庭以獨立審判權力。

（3）獨立審判保障機制的確立。法院的人事權、財政權都受到地方各級黨政部門的控制。大至整個法院運作經費、福利、工資待遇，小至法官的充當、提拔都由上述部門決策或制約，且這些權力或影響的施加在實踐中往往是無機、隨意的，法官缺乏長期任職和充足的物資待遇，法院整體運作也不具備強有力的持久且不受外界牽制的支撐條件。所以，盡管立法上給予一定獨立，且明確允許的干預甚少，但考慮到種種實際因素，法官作出決策自難避免干擾。所以，應將司法直屬中央，將政府決定法院財政改為全國人大決定財政，且人大應提供充足財政經費，以避免因財政問題而受制于各方尤其是政府。法院的人事權也應交由全國人大及其常委會決定，且應明確規定法官任職的終身制、不可撤換制。即或撤換，都應依構成犯罪或身體健康狀況為條件，否則應交由專門設立的有法官和各界人士參加的紀律懲戒法院（委員會）依司法性質的程序來決定。

2.法院功能的擴展和干預面的拓寬也是未來中國法院制度變革的一個方向，其表現大致如下：

其一，社會干預的擴大與加深。20年來，隨著中國社會的發展與轉型，社會關系由典型的“熟人社會”轉向“陌生人社會”，矛盾與沖突日益增多，大量的糾紛都需要解決，且在傳統糾紛解決體系和社會治理方式趨于失效之際，不少案件涌向法院。這自然意味著法院作用范圍的擴大。復雜的社會問題、政治問題都可轉化為法律問題，并隨時間逐漸降溫，經由理性程序使當事人的思維趨于理性化，即使敗訴也不至于采取極端行動。司法這一獨特的將問題處理“正當化”的作用為其他方式尤其行政方法所不能比擬。所以，將盡可能多的適宜用司法方式處理的糾紛處理權賦予法院，能獲得非常積極的效果。“司法最終解決”原則應當成為設計中國糾紛解決體系與社會治理模式的重要準則。法院應成為糾紛解決體系中最為權威、最為主要的機構，相應其他司法機關包括公安、檢察機關的體制性地位應予審視與反思。

其二，權力制約功能的真正發揮與切實加強。一方面，已為立法所確立的對行政機關的制約功能要真正發揮，改變目前的行政審判數量甚少的局面。另一方面，法院對地方政權機關的制約功能似應考慮，以保障統一的市場經濟體系的孕育與發展。而從政治制度的基本原理考慮，司法對立法活動依據憲法進行審查（當然也可專設憲法法院），可以探討。

其三，公共政策功能的建立與發揮。在政治領域中，中國法院長期被視做統治集團決策的執行工具，尤其用以鞏固統治集團對敵對者的打擊。至于內部的權力制約以及決策事宜未被賦予法院。因而法院只是一個重要但地位相對邊緣化的機構。然而，從中國社會發展趨勢看，既然權力制約都屬必要，那么法院在解決各種糾紛時，當遇到立法與行政所未涉及或涉及甚少的事宜，顯然不能拒絕審判。相反，基于法律與事實考慮做出自己的判斷，應是法院職責。由此，法院事實上可以而且應該通過審判案件包括新類型案件形成判斷，參與公共事宜的決策。

關于中國未來的現代化法院功能的拓展，有兩點需要特別予以說明：（1）功能擴展的限度。法院的首要目標是哈耶克所說的矯治“抽象秩序”中出現的種類繁多的紊亂[9].在這個意義上似乎可以說中國法院功能的擴展是大有可為的。但是，法院功能的擴展又必須受到很多限制。法律的抽象性決定了規則應當具有普遍適用的特性，這種針對多數人而設立的抽象性規則是現代法院開展司法活動所依憑的。在社會沖突發生之時，法官必須要找到一項本應指導人們在某一特殊性情況下所期待的規則從而做出裁決。雖然在極少數情形下需要法官創造規則來處理一件沒有任何既定的法律能夠適用的爭端，但是法官頒布的規則必須要建立起一項能夠適用于無數潛在案件的原則，并且還必須同建立在某一規則系統基礎之上的現行行動秩序相一致。在這個意義上，法院之矯治抽象秩序混亂的功能又受到了限制。（2）功能擴展的過程與目的的區分。社會發展的取得需要擴展法院的功能，以實現政府當局所需要的秩序（功利目標）和公眾所認同的正義（公正目標）。但是，必須明確，法官在個案中的功能擴張追求與國家整體上的功能擴張追求有所不同，前者是極其有限或者應是不露聲色的。法官只想知道人們的行動是否符合既定的規則，雖然其有可能喜歡某一特殊的結果更甚于另一特殊的結果，但他的判決必須要與規則相符，惟其如此，法律規則系統以及由此而來的抽象行動秩序的維持才有可能。在這一點上，我們以往是做得不夠的。比如在民事經濟審判中，同情弱者的內心信念使許多法官過分關注個案判決所產生的影響，個案處理中的法官個人過多地分擔了理應由國家整體上才具有的綜觀全局的功能擴張角色，這對推進中國法院制度的現代化進程乃至法治的最終生成都是危險的。

3.樹立程序意識，明確民主政治就是程序政治，程序具有實體法所不能替代的重要功能與價值，從而建構公正、合理的程序法，明確并追究違反程序的行為，應當成為未來法院制度的方向。在現代社會的法院體系中，任何法官即使道德上無可挑剔，同時具有高度的責任心和超過一般人的知識能力，他也無力完全憑自己的經驗、知識和智慧明察秋毫地解決現代社會中的復雜案件，甚至會好心辦壞事。在這種情況上，在法院體系中強調司法人員必須根據一系列程序和規則來確定和分配責任。這些程序和規則在一個意義上是對國家司法權力的制約，即防止權力濫用和出現錯誤，這是現代法治的基本意蘊；在另一個意義上是對法院權力運作的引導和支持，是司法權力正當化和合理化的一個機制和過程。伯爾曼曾經指出，法律不只是一整套規則，它是在進行立法、判決、執法和立約的活生生的人，它是分配權利與義務，并據以解決紛爭，創造合作關系的活生生的程序[7]（P38）。所以，必須加強程序法制和程序意識。

4.司法的職業化應當完成。法律推理的獨特性應當認可為司法工作不同于其他活動尤其是立法、行政活動的標志。這給現代社會中的法官提出了較高的要求，他必須是富有技巧、能夠理解社會政策和掌握亞里士多德意義上的實踐理性知識的人。法官應當從規范文本出發卻又并不完全受制于文本，其在尊重各種論據的等級順序的基礎上通過能動活動揭示法律各文的語言爭議，從而形成一系列司法規則。這樣一種案件處理方式，與其說是審理和裁決，不如說是一種調整，即精心設計和及時修正那些為實現法律目的所需要的政策的過程。基于這種司法的技藝性和獨特性，無論法官、檢察官還是律師、法學家都應當成為具有一體化色彩的職業集團成員，彼此應當交流包括人員交流，相反，沒有掌握這種獨特技術的人士不能進入這一集團，也不允許擔任法官。法律知識與經驗應當成為擔任法官必不可少的重要條件與標準。惟有如此，司法之品質方能維持，司法形象也才能樹立。