農民集體的現實困惑與改革范文
本站小編為你精心準備了農民集體的現實困惑與改革參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。
《政法論叢雜志》2015年第五期
(一)農民集體:令人困惑的概念
農民集體在我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等多部法律法規中均有出現，但是農民集體的法律內涵究竟為何仍舊是令人充滿困惑。在民法的概念體系中并無與集體直接劃等號的概念。［1］農民集體的法律含義與集體所有權主體制度具有緊密關聯。根據現有法律規范的規定，集體所有權包括農民集體所有權和城鎮集體所有權。從邏輯上講，農民集體所有權的主體就是農民集體，但是這種循環解釋所得出的結論對于農民集體法律內涵的確定并沒有實質意義。根據學者的調研，現實生活中農民對于農村承包地的所有權主體存在著模糊認知，模糊認知乃至困惑首先來源于法律對農民集體內涵界定的不清晰。“傳統民法上及《民法通則》中關于主體的規定只有自然人(公民)和法人的概念，而沒有‘集體’一詞，集體作為主體到底是自然人還是法人，人們不得而知?！币灿袑W者認為，“集體”一詞不是傳統法律用語但也不是不可捉摸的抽象概念，而是一種公有制性質的組織體，即具有獨立法律地位的集體經濟組織。農民集體與農村集體經濟組織是相關概念，但是二者之間的關系似乎也不明朗?，F行高層次的法律文本中多次提到農村集體經濟組織或集體經濟組織，但是均沒有對農村集體經濟組織的概念給予界定。而且對農村集體經濟組織給出明確含義的多是一些地方性法規，如《廣東省農村集體經濟組織管理規定》、《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》等。
我國農村集體經濟組織的產生可追溯到上世紀50年代，歷經“互助組———初級合作社———高級合作社———”四個階段，其主要特征是土地私有制逐步向集體所有制過渡。上個世紀50年代，在化運動與“”運動中確立了“三級所有，隊為基礎”的農村集體資產管理體制，十一屆三中全會后，隨著“政社合一”的體制的解體，逐步構建起了鄉(鎮)政府、村級自治組織和村內集體經濟組織。在立法和司法實踐中，農民集體和農村集體經濟組織這兩個概念的使用并不規范，甚至經常存在著對二者不嚴格區分的做法，如習慣上將農民集體成員資格的認定稱為集體經濟組織成員資格的認定，事實上我國多數地區的農村社區并無農村集體經濟組織的存在，何謂集體經濟組織成員?因為在取消以后，全國各地的集體經濟組織并沒有相應建立起來。我國在農村集體經濟組織的建設方面還存在較大欠缺，大約62%地區的農村無任何組織形式或組織形式極不完善，沒有開展或很少開展集體經濟活動，集體經濟力量十分單薄，也不能提供什么社會化服務，農民的經濟活動基本上處于放任狀態中。另如，將司法實踐中侵犯農民集體成員權益的糾紛都稱為侵犯集體經濟組織成員權益的糾紛，最高人民法院《民事案件案由規定》也采用了該種稱呼，該規定將所有侵犯集體成員權益的糾紛都放在“侵犯集體經濟組織成員權益糾紛”案由之下?？梢?，農民集體和農村集體組織的使用存在諸多不規范、不嚴謹之處。雖然農村集體經濟組織在我國很多地區并沒有建立起獨立的組織形態，但是現行法律文本卻視其為現實存在。但事實上，二者并非同一范疇，農民集體是一個獨立的民事主體，農村集體經濟組織是農民集體行使權利的代表人，由于農民集體的虛幻性，缺乏獨立的意思形成、表達機關，所以由農村集體經濟組織代表農民集體行使所有權?？梢?，農民集體這個概念確實是一個具有典型中國特色而又令人充滿疑惑的模糊概念，但是這卻是立法和司法實踐中難以忽略的概念。而造成這一現象的根本原因之一是因農民集體內涵的模糊性造成的，因此，應該通過立法和解釋進一步明確農民集體的真實內涵。文義解釋是法律解釋的指導性準則，也是作為法律解釋的基礎性的、優先適用的方法，解釋法律需要從法律文本的文義作為起點。
(二)我國《物權法》對加深農民集體認識的貢獻
不同于以往立法對農民集體概念的回避，我國《物權法》第59條對農民集體的界定做了開拓性規定。第59條表述的核心目的在于規定農民集體所有財產的歸屬，即農民集體所有財產歸其所在集體的成員集體所有，即根據我國的目前情況，分別屬于村成員集體;村民小組成員集體;鄉(鎮)成員集體。該條規定雖然仍未擺脫人們對農民集體內涵界定模糊的責難，但卻具有重要意義，主要體現在:
1．豐富了有關農民集體所有權本質的理論體系，有利于更好地認識集體所有權的本質。集體所有權是社會主義公有制實現的有效法律形式。關于集體所有權的本質，主要存在著以下觀點:(1)總有說?！耙辜w所有權準確地反映集體公有的現實內容，除了總有，再無其他合適的理論與制度”。(2)新型總有說。該觀點認為:“《物權法》第59條第1款規定農民集體所有權屬于本集體成員集體所有是一種新型的總有?！?3)法人所有說，認為集體財產應當為集體組織法人所有，而集體組織成員對集體財產享有股權或社員權。［8］P88(4)集體成員所有說。此種觀點認為，農村集體所有權在性質上應當屬于本集體成員所有。筆者認為，我國《物權法》中關于“農民集體所有即本集體成員集體所有”的規定，雖然沒有精確地明晰農民集體的內涵，但是確是一個具有積極理論意義與實踐意義的表述。雖然沒有從根本上肅清有關農民集體所有權性質的分歧，但是豐富了有關農民集體所有權本質的理論體系，有利于更好地認識農民集體所有權的本質。
2．突出了集體成員的地位，突出了農民集體成員權。關于農民集體所有權最直接的理解就是它是農民集體所享有的權利，這種理解很容易造成單純強調農民集體的團體利益，而忽略組成農民集體成員的個體成員權益的結果。我國《物權法》第59條的表述突顯了農民集體成員的成員權權利主體地位。強調成員集體所有的目的是為了密切集體成員和集體財產的關系，防止集體組織或者負責人濫用集體名義侵害集體成員權益。［9］可見，強調農民集體所有本質上是本集體成員集體所有，拉近了農民集體和農民集體成員的關系，使集體利益與成員利益密切結合，凸顯了農民集體成員的權利主體地位，這種立法規定必然有利于更好地明晰和保護農民集體成員的成員權益。
3．明確了農民集體與其代表機構的關系，加深了對農民集體的認識。如前文所述，無論是立法中還是實踐中對農民集體與農民集體經濟組織、村委會等概念之間的關系均存在著模糊的認識和表述。我國《物權法》第60條明晰了各種類型的農民集體所有權主體和行使主體，還明晰了土地等各種集體財產的所有權主體，但是集體財產的所有權主體不同于所有權行使主體。集體經濟組織、村委會等實際上屬于所有權的行使主體，它們是各類所有權主體的代表機構，而不是所有權主體本身。因此，第60條規定區分了農民集體與其代表機構的關系，進一步明確了各類集體所有權的所有權主體和行使主體，加深了對農民集體的認識?？傊?，從現有法律文本分析，農民集體是一個頗讓人困惑的概念，這主要是源于立法對這一概念的模糊界定。我國《物權法》的規定雖然加深了對農民集體的理解，但是似乎并沒有從根本上實現撥云見日的效果。因此，就需要進一步結合理論學說和客觀現實來廓清農民集體的內涵和地位。
二、理論和現實中的農民集體地位
(一)理論爭辯中的農民集體地位
農民集體的概念雖然在法律文本中頻繁出現，但是在理論界其法律地位仍然是充滿爭議的。關于農民集體的法律地位主要存在以下觀點:第一，非法人團體說。持這種觀點的學者認為農民集體本質上屬于非法人團體。主要觀點有:“成員集體應為以集體成員全體為主體的非法人團體組織?！保?0］“在民法中，民事主體一般包括自然人、法人以及非法人團體。集體顯然不是自然人，但在公司化改造之前，中國現有的集體組織大多勉強歸屬于非法人團體。之所以說是勉強，在于很多集體組織其實徒有虛名，即其既沒有意思表示機構，也不存在意思執行機構，作為農村土地所有權主體的集體組織就是這種情形的典型代表。”［7］第二，法人說。持這種觀點的學者認為，農民集體的最理想法律制度設計應是將其改造成法人。有學者認為:“從集體土地所有權的制度環境和發展趨勢出發，對農民集體予以法人制改造是一條現實路徑?！?/p>
從法技術上講，將農民集體確認為法人不存在任何障礙。因為農民集體完全符合法人的實質要件?，F在所要做的只不過是換個角度來確認法人，即從能獨立承擔責任轉向需經登記，而法學因民事主體所生的許多困惑和難題都將迎刃而解。其他國家已有將村社共同體確認為法人的立法例，村社始終是拉美許多國家農業生產活動的基本單位或組織。“拉美國家則是通過賦予村社以法人資格解決社區共有與現代法律沖突的問題。法人團體的不斷擴張，使許多共同財產和社區共同體(集體所有)的財產形式納入法人之下，實現團體或集體目標。該學者進一步指出，現代社會中法人制度在社區性團體中得到廣泛運用，它實際上是通過法人組織所有的形式替代集體或共同共有的形式，用單一所有(團體所有)實現共同所有的目標”。筆者認為，上述兩種觀點均有合理之處，而且二者在關鍵問題上還存在共通之處。首先，兩種觀點的著眼點不同。非法人團體說關注實然，法人說關注應然。非法人團體說也并非絕對否認農民集體可以成為法人，而是認為成員集體抽象為法人完全取決于立法上的選擇。如持非法人團體說的學者所言:“從法技術上講，將集體所有權主體所指的集體塑型為一個法人組織是完全可以的?！逼浯?，二者終極目標是一致的。即無論是非法人團體說還是法人說均以最大限度地肯認、保障和實現集體成員的成員權益為其核心目標。非法人團體說之所以不采納法人說的關鍵理由為，采納法人對集體財產享有所有權的形式，而不是由集體成員直接享有權利的形式有可能會造成事實上侵害集體成員的成員權。而法人說的基本思路則是通過賦予農民集體以法人地位，進而通過農民集體法人治理結構的完善，實現相關利益相關者之間的利益衡平，通過設計一系列制度設計最大限度地實現集體成員的成員權?？梢姡瑹o論何種學說，其核心目標是一致的。再次，二者均認為農民集體應具有團體人格。“要承認集體所有或社區性共有為一種所有權形式，必須朝使它成為權利主體資格的方向而努力。換句話說，集體所有要得到承認，必須以獲得團體人格為前提”。
這就表明農民集體和集體成員本質上屬于團體和成員的關系，在實定法上當然也可以將其塑造成為團體和成員的關系?？傊?，無論是采納非法人團體說還是法人說，雖然表面上觀點截然對立，實則不然，而且其終極目標是一致的，就是實現農民集體成員的成員權。因此，兩種貌似對立的觀點實際上為我們提供了未來改革的方向指引。即無論采用何種理論觀點，對于農民集體的應然改革，應以團體法和成員權的基本法理為理論基礎，要以最大限度地保障農民集體成員權的實現為根本目標，以完善農民集體成員權的實現和救濟為基本手段，進而尋求農民集體應然改造的方案。從目前理論觀點觀察來看，堅持這樣的改革指導思想和路線應該沒有實質性的爭議。
(二)現實中的農民集體類型
從實然分析，我國目前的農民集體主要體現為兩大類型:即農村社區型的農民集體和合作經濟組織型的農民集體。前者是指特定區域范圍內農村社區的集體成員組成的農民集體，后者是指一定合作經濟組織，如合作社等的組成成員組成的農民集體。由于我國合作社經濟組織建設的不完善性，一般所指的農民集體是指以農村社區為基礎的而尚未建立合作社經濟組織的農民集體。農村社區是一個農村社會學中的一個概念。所謂農村社區，指以農業生產為主要活動而聚居起來的人們生活的共同體。農村這個生活共同體一直是人類生活的主體，至1995年，世界上仍有57%的人口居住在這一共同體中。由于這些集體是以鄉、村、村民小組等社區范圍內的全體成員組成的農民集體，故可以稱為農村社區型的農民集體，一般體現為村農民集體、村民小組農民集體以及鄉(鎮)農民集體。目前中國多數地區屬于這種類型，故農村社區型的農民集體在我國目前國情環境下是不容忽視的。合作經濟組織類型的農民集體一般稱為農村集體經濟組織、經濟聯合總社、經濟合作社和股份合作經濟聯合總社等。農村社區型的農民集體和合作經濟組織型的農民集體存在諸多不同。
1．外延不同。農村社區型的農民集體是指以鄉、村、村民小組等社區范圍內的全體成員組成的且沒有建立集體經濟組織的農民集體。現實生活中主要表現為以聚居的農村社區或者村落為根據成立的村、村民小組類型的農民集體。合作經濟組織類型的農民集體是指特定合作經濟組織范圍內的集體成員所組成的農民集體?，F實生活中主要表現為各種以土地等資源性財產為基礎成立的股份合作社、經濟聯合社、社區型股份合作社等。
2．形成原因不同。農村社區型的農民集體多是基于歷史的原因而自然形成的，他們或出于生產、生活的目的;或由于遷徙的原因等而長期地聚居在一起，長期以往便形成了各個農村社區生活共同體，因此農村社區型的農民集體的形成是隨著歷史演變自然形成的。合作經濟組織類型的農民集體則不僅僅是自然形成的，而是一定范圍的集體成員基于特定的經濟目的而有意識集合起來形成的農民集體，其中的某些成員并不一定是聚居在一個特定社區范圍內。
3．財產基礎不同。一般而言，農村社區型的農民集體是以集體土地等資源性資產以及以公益性資產為基礎成立的，該類農民集體就是該特定社區范圍內集體土地的所有權人。合作經濟組織類型的農民集體的財產基礎可以是集體的資源性財產、經營性資產，也可以是集體成員的資產，如土地承包經營權等入股成立合作經濟組織開展經營。
4．成員的權利份額性質不同。一般認為，農村社區型的農民集體的集體成員在農民集體中享有的集體資產的份額是一種潛在的、等額的、不可要求分割或流轉的權利份額，這是由該類農民集體中集體成員的身份性和集體資產對集體成員的生存保障性決定的。合作經濟組織類型的農民集體中集體成員的權利份額區分經營性資產、資源性資產等資產性質進行折股落實到個體成員的股權配置，特別是經營性資產性質的股份權具有相當自由的流動性，隨著中央政策的松動，合作經濟組織類型的農民集體中集體成員的股權的配置類型和流動性在不斷活躍。尤其應該值得關注的是，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中已經明確表明對農民對集體資產股份可以行使占有、收益、有償退出以及抵押、擔保、繼承權。最近，中共中央又通過了《有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案》對十八屆三中全會決定進行集體落實。
5．法律地位不同。農村社區類型的農民集體，如村、村民小組以及鄉(鎮)社區成員集體，它們往往體現為一種特殊的共有形態，一般不具有法人資格。如前所述，有學者認為，農村社區成員集體屬于非法人團體;有學者認為應該對農民集體進行法人制改造，使之成為真正的所有權主體?？梢哉f，農村社區類型的農民集體的組織形式目前在立法上并不明確。合作經濟組織類型的農民集體的組織形式一般是經過申請、注冊等，而被賦予獨立的合作社法人地位。
6．組織機構和治理模式不同。農村社區類型的農民集體并沒有完善的組織機構和治理模式，而且往往農民集體和集體經濟組織、村委會等不同性質組織的機構和運轉混合在一起，難以實現科學的、高效率的治理效果。結果造成:一方面，由于制度設計缺陷和專業管理技能的缺陷，村委會的負責人以及集體經濟組織負責人難以實現對農民集體的有效治理;另一方面，在個人私利的驅使下，村委會的負責人以及集體經濟組織負責人的個人權力難以得到有效制約，動輒侵害集體成員權益，甚至滋生了大量的基層腐敗。合作經濟組織類型的農民集體一般都采取合作社法人這種形式。合作社法人一般有科學的自治章程，配置有職權分工明細的組織機構，并按照科學的法人治理模式進行內部治理?？傊?，兩種類型的農民集體都是社會主義公有制背景下實現農民集體所有權的現實和必要主體形態。但是，不難發現，社區型的農民集體是在計劃經濟背景下形成的較為落后的以村落共同體為基礎形成的低端民事主體形態，它具有主體地位模糊性、組織機構欠缺性、成員組成的封閉性、權利份額流動的固定性、治理機制的低效性、成員權益的虛幻性等特點。而合作經濟組織類型的農民集體憑借其與現代法人制度的內在契合性表現出了其主體地位清晰、組織機構健全、成員組成開放、權利份額股份化、治理機制高效、成員權益容易得到切實實現等制度優勢。隨著全面深化改革的推進，市場在資源配置中起決定性地位的鞏固，傳統的社區型的農民集體必然面臨著越來越多的挑戰。農民集體制度的未來的發展趨勢是借助于合作社、股份合作、法人制度等現代制度文明重塑農民集體的法律地位，使之成為市場經濟中獨立的私法權利主體。
三、農民集體的改革路徑
筆者認為，對農民集體進行改革的根本路徑在于賦予農民集體以法人地位，通過法人制度和治理機制實現農民集體的私法人格獨立和農民集體成員權的保護。
(一)賦予農民集體法人地位的必要性與可行性
1．賦予農民集體法人地位的必要性。主要體現在:其一，有利于解決廣為詬病的集體所有權主體虛化、乃至缺位問題。目前，雖然無論是在群眾認知的角度，還是從規范分析的視角觀察，農民集體都是客觀存在的，但是由于立法上建構的不科學，導致農民集體所有權的主體即農民集體在概念上呈現出模糊性，運行中表現出缺位性，結果導致農民集體利益的虛化。賦予農民集體獨立的法人地位，可以明晰農民集體所有權的權利主體，解決其主體虛化和缺位等問題。其二，有利于建構起科學合理、運行有序的內部法人治理結構。法律賦予農民集體以法人地位以后，必然在農民集體內部建構職權清晰、相互制衡內部治理結構，進而實現農民集體的規范、有序、高效運轉。其三，有利于農民集體成員權益的實現。在農民集體確認法人地位之前，農民集體徒具民事主體之名，由于欠缺意思形成、表達的機制，集體成員意志亦難以得到實現，農民集體成為法人以后，農民集體成員與農民集體就成為成員和法人的關系(類似于股東和公司的關系)，連接二者的媒介就是成員權，集體成員就可以實現其成員權(既包括以受益為主的自益權，也包括以參與為主的共益權)。其四，有利于充分實現集體資產的經濟效益?！皩⑥r民集體成員與集體所有的財產進行分離，才能使集體所有的財產可交易，集體所有權才能成為私法的所有權”。換言之，使農民集體的財產和集體成員的財產獨立，并在此基礎上賦予農民集體以法人地位，使其成為集體資產的真正權利主體，集體資產中所蘊含的巨大財產效益才可以得到充分實現。
2．賦予農民集體法人地位的可行性。其一，農民集體已經具備法人成立條件且具有法人人格之實?！安⒎敲恳粋€為了什么目的而形成的人員聯合體都可以被認為具有獨立的法律人格，否則將產生混亂和迷惘。因此，法律制度規定了可能的法人的構成形式，并且規定了使一個聯合體可以被認定為法人的前提條件”。我國《民法通則》規定了法人成立的必要條件，包括:財產條件;名稱、組織機構和場所的要求;依法成立;還有能夠獨立承擔責任的條件。上述法人成立的條件，農民集體實際上都可以輕易地實現。首先，農民集體都具有一定的集體資產作為財產基礎，如多數農民集體都擁有土地等資源性資產;有些農民集體還有經營性資產廠房、商鋪、知識產權等經營性資產;有些農民集體還有學校、幼兒園、村辦衛生室等公益性資產。其次，農民集體目前都有自己的名稱、組織機構和工作場所。再次，農民集體一方面具有獨立的當事人能力;另一方面在現實生活中農民集體事實上也具有獨立的責任能力，且其責任由其該集體獨立承擔，而不是由集體成員承擔。至于依法成立則屬于法律的態度范疇，法律承認農民集體的法人地位，它就具有法人地位，反之，則不具有。其二，地方實踐已經為農民集體取得法人地位積累了經驗。如:《湖北省農村集體經濟組織管理辦法》中規定農村集體經濟組織(視為合作經濟組織的農民集體)可領取《湖北省農村集體經濟組織登記證》，并取得法人資格。又如:四川省都江堰市為全市的2347個村民小組頒發了《農村集體經濟組織法人證書》(這里的農村集體經濟組織實際上是以土地為基礎的社區型農民集體的法人形式，其法人證書上明確標示著其擁有集體土地和其他集體資產的所有權)，農村集體經濟組織(農民集體)開始擁有了完全的市場主體身份。這些均為賦予農民集體法人地位提供了實踐經驗。其三，中央政策文件事實上已經為賦予農民集體以法人地位埋下了伏筆。傳統對農村集體所有權的理解是集體成員對集體財產平等地、不分份額、不可分割地享有成員權。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經確認了集體成員對集體資產的股份權。為落實該制度，中共中央于2014年10月又審議通過了《有關農民股份合作和農村集體資產股份權能改革試點方案》。上述文件允許農民集體成員發展以土地等資源性資產、經營性資產和非經營性資產開展各種形式的股份合作，并承認農民集體成員可以對農村集體資產享有股份，實現有份額的享有，這無疑是有別于傳統制度的重大創新。農民集體成員一旦對集體資產按照一定份額享有股份權后，農民集體內部就具備了這樣的制度構造和運轉機制:農民集體作為以地域性為基礎的團體，作為一個獨立主體對集體資產享有所有權;集體成員和農民集體相對應而存在;集體成員在農民集體內部按照一定的股份份額通過行使和實現成員權(自益權和共益權)。故中央政策承認集體成員對集體資產可以享有股份權，意味著集體成員可以像公司股東一樣按照一定股份份額享有股東權，這實際上為確立農民集體法人地位埋下了伏筆和提供了政策支持。
(二)確立農民集體法人地位的基本構想
1．建議農民集體采取社區股份合作社法人的形式。對于農民集體應該如何進行應然改造，已經有學者提出了建議。有學者指出，應該賦予農民集體特殊法人地位，使之成為與企業法人等并立的特殊法人形態。有學者指出對農民集體進行股份合作社法人形式的改造具有歷史基礎、憲法根據以及現實經驗。有學者從社會實證的角度和規范分析的視角進行研究，并得出農民集體具有團體性和法律人格性，且實踐中具有獨立責任能力，農民集體實際上已經具有法人資格之實，在立法中應該確認其法人地位。筆者認為，建議農民集體采取社區股份合作社法人的形式。首先，合作社法人所有權與農民集體所有權具有內在機理的契合性。正如有學者指出的:“與集體所有權最為接近的應該是合作社法人所有權，以合作社法人所有權為理論基礎推進集體產權制度改革是最為恰當的?！睆臍v史視角分析，合作制是集體所有權產生的前提和土壤，可以說集體所有權是在合作制中孕育產生的。其次，目前面臨著把農民集體塑造成為社區股份合作社法人的歷史機遇。目前我國正在努力推進農村集體資產股份制改革，該項改革對于解決農村集體資產產權虛置、探索農村集體所有制的有效實現形式、確立農民集體的市場主體地位、拓寬農民財產性收入的渠道以及保障農民集體經濟組織成員權益等都具有重大意義。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、2014年中央一號文件再次提出要推動農村集體產權股份合作制改革，保障農民集體經濟組織成員權利，并且明確了農民對集體資產股份享有的權益內容，這必將有力地推進農村集體資產股份制改革的步伐，借此機會將農民集體改造成社區股份合作社法人是千載難逢的機遇。再次，采取社區股份合作社法人是目前很多地區的實踐模式。從目前農村集體資產股份制改革的進展來看，廣東、浙江、江蘇、北京、上海等已經進行農村集體產權改革的地區的經驗來看，很多地區都采納了社區型股份合作社的形式。
2．建議原則上以村農民集體為單位分別賦予法人地位。就目前的農民集體而言，可以分為鄉鎮農民集體、村農民集體和村民小組農民集體，是不是這三種農民集體都適合賦予法人地位呢?有學者指出，應該僅保留鄉鎮以下的村農民集體和村民小組農民集體，進而將它們改造成為一種以地域為基礎的農民集體，并且賦予其法律上的法人地位。實現集體成員身份和集體財產的分離，確立農民集體的獨立法人地位，并在此基礎上通過法人的治理結構實現集體內部的自治。其主要理由是鄉鎮層次的農民集體規模過大，難以實現有效治理。村、村民小組的農民集體在規模上比較適宜改造成社區股份合作社法人。也有學者指出，應該在村民小組范圍內組成合作經濟組織，通過在成員大會上的一人一票原則實現合作經濟組織中的成員民主。筆者建議以村為單位建立社區股份合作社法人，并賦予其法人地位。首先，從改造成本和改造的可行性分析，以村為單位改造建立社區股份合作社法人比較合理。對農民集體進行社區股份合作社法人改造是一個程序復雜、運作成本較高的工作，考慮到全國各地村、村民小組的龐大規模，以村農民集體為單位進行社區股份合作社法人改造相對比較可行。當然，這并不否認村民小組在符合條件的情形下改造成合作社法人。其次，以村農民集體為單位進行合作社法人改造和建制有利于形成全村統一的集體意志和集體行動。村民小組農民集體，受限于客觀條件和主觀利益驅使，在很多方面，如村莊規劃、集體經營性建設用地出讓等方面往往難以形成統一意志和集體行動，進而影響合作社法人的運轉效率和政策實施。再次，從目前全國各地的實踐來看，多數地區是以村為單位進行合作社法人建設的。如江蘇省工商局出臺的《關于農村社區股份合作社登記的指導意見》中規定一個行政村只能設立一個農村社區股份合作社，但是村民小組有獨立集體經營性資產的也可單獨設立。當然，對農民集體進行社區股份合作社法人改造需要在尊重農民的意愿和實際情況下有序地依法推進，并且因地制宜地加以分類指導，不可不加區分地強制性推進。
3．應該建構起科學合理的社區股份合作社法人內部治理結構和外部監管體系。一方面，應該按照權責明確、權力制衡、經濟民主、權益保障的原則建構起社區股份合作社法人的內部治理結構。其一，從靜態機構配置上建構起以社員(成員)大會、理事會、監事會為核心的內部組織機構。其中社員大會是權力機構，理事會是執行機構，監事會是監督機構，并且通過內部組織機構的職權設置為內部治理奠定組織基礎。在靜態機構配置上，尤其要注意合作社內部機構設置與村民委員會機構之間的關系，剝奪村委會干涉合作社法人內部經濟事務的權力，醇化合作社法人的純粹市場經濟主體地位，避免合作社法人為村社政治勢力把控。其二，從動態配置上建立起各個組織機構以及利益相關者之間的內部權力制衡機制。通過權利、義務、責任等范疇建立起科學合理的激勵和約束機制，進而實現各個組織機構以及利益相關者之間的利益均衡。其三，建構起社區股份合作社法人的民主管理機制。社區股份合作社法人也承擔著實現法人團體內部經濟民主的功能。特別要注重賦予集體成員以民主決策權、建構起集體成員的民主決策機制、確立保障民主決策權實現機制和防止民主決策權異化的機制，特別是避免出現“多數人暴政”現象。其四，建構起合作社法人權益、合作社社員權益以及其他利益相關者權益的保障機制。另一方面，應該注重從登記制度、信息披露、財務會計等方面建構起外部監管體系。其一，應該建構起涵蓋合作社法人的成立、變更、消滅的體系化的登記制度。體系化的登記制度的建立和運轉是對合作社法人進行外部監管的重要途徑。目前，對于專業合作社已經制定了專門的《農民專業合作社登記管理條例》，不少省份，如山東省、江蘇省等工商行政機關已經出臺了有關農村社區股份合作社登記的有關意見。其二，構建信息披露制度體系。在合作社法人運作過程中存在著信息不對稱和成本問題，通過構建體系化的信息披露制度實現提高合作社法人治理的效率以及權益的保障和救濟。其三，應該建構起完善的合作社法人財務會計制度和外部審計制度。
4．應該重點建構起鏈接農民集體和集體成員之間橋梁的農民集體成員權制度。成員權制度是確立農民集體法人人格后最為核心的配套法律制度之一，這是因為:“集體所有權本身包含著對成員權利的照應，成員權體現著農民集體對集體成員生存保障職能的實現。沒有科學合理的成員權制度，農民集體作為民事主體存在的意義必受質疑?！背蓡T權制度無論在傳統社區型的農民集體中還是經過改造的社區型股份合作社法人中，均居于核心地位。在農民集體改造為股份合作社法人后，集體成員在股份合作社法人中享有的股份權當然屬于成員權的典型類型。我國《物權法》已經出現了“集體成員權益”(第63條)的表述，也對集體成員的撤銷權、民主決策權、知情權等做出了初步規定?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展股份合作，這就意味著在未來農民集體成員權的地位會愈發重要，必將成為農民集體成員享有的重要私權利類型。但是，農民集體成員權作為具有中國特色的民事權利類型，在法律上仍然缺乏系統的建構，特別是農民集體成員權的基本要素(主體、客體、內容)、體系、變動與行使規則、救濟機制等尚需進一步完善。結語植根于計劃經濟時代并帶有濃烈所有制色彩的農民集體的概念和規范體系，已經不能適應現代市場經濟發展對民事主體制度的要求。應該借助于現代私法上的團體人格制度對農民集體進行全面改造，彌合其與市場經濟發展之間的間隙，通過法律制度設計使農民集體成為私法上的獨立民事主體，并通過法人制度的獨特制度優勢實現農民集體所有權的制度宗旨。中共中央十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》吹響了全面深化改革的號角，該決定中的利好政策為農民集體獨立法人地位的塑造提供了良好政策機遇，法學界應該抓住機遇把農民集體打造成為真正獨立且有市場競爭力的市場經濟主體。
作者：管洪彥 單位：山東政法學院民商法學院
