大氣污染區域聯合防治制度建構范文

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《政法論叢雜志》2015年第五期

經濟發展伴隨著環境問題的加重，巳被不同國家的歷史經驗所證實。［1］改革開放近40年來，我國在獲得經濟持續高速發展的同時，也面臨著嚴重的大氣污染問題，尤其是以北京為核心城市的京津冀環渤海地區、以上海為核心城市的長三角地區和以香港、廣州為核心城市的珠三角地區，是我國大氣污染最為嚴重的三大重點區域。環境法制的價值在于糾正環境污染和破壞所帶來的負外部性;相應地，大氣污染區域聯合防治制度存在的價值在于通過區域合作的方式預防和治理大氣污染所帶來的負外部性。大氣污染區域聯合防治制度是通過地域功能的合理配置與分工合作，促使區域大氣環境得到整體改善、大氣污染得到根本治理的相關規定和規范性措施。本文擬就核心城市與周邊地區進行功能區分、相互合作以達到共享良好大氣環境目標的區域聯合防止污染法律制度進行研究。形成區域大氣環境聯合保護的可持續發展模式，建立起適應核心城市與周邊地區大氣污染特點的區域聯合、分工配合的防治制度體系是構建大氣污染區域聯合防治制度的基本目標。

一、意義:區域聯合是大氣污染防治的必經路徑

(一)大氣污染問題超越行政區劃界線而存在，必須打破行政區域界限，以區域合作的理念共同應對大氣環境作為一種公共品，［2］P54具有不可替代性和不可分割性。以京津冀地區為例，從大氣霾(污染)溯源角度看，北京PM2．5約30%～40%來自原始排放，20%～30%來自大氣中的光化學轉化，30%～40%來自區域輸送。有研究表明，周邊地區污染物氣團的輸送作用，包括北京東南區域高濃度污染煙羽聚攏到北京，以及周邊沙塵區域輸送至北京，與本地的污染大陸性氣溶膠混合，是造成2013年1月北京地區嚴重大氣霾污染的重要原因。①北京治理大氣污染要“三分之一靠天氣，三分之一靠自己，三分之一靠周邊”。［3］北京市僅靠自身的努力，除對本地的移動源治理有所收效以外，根本就無法在更大程度上解決大氣污染問題。作為核心城市的北京市必須與周邊地區進行大氣污染區域聯合防治。因此，大氣環境的整體性、區域性和擴散性等特點是構建區域聯合防治大氣污染制度的自然科學依據。

(二)區域聯合防治制度是協調區際大氣環境利益沖突的重要手段基于本區域利益最大化的需要，各區域總是傾向選擇能夠帶來更大利益回報的優勢產業，并轉移落后產業。例如，在長三角區域，上海作為核心城市必然會向浙江、江蘇甚至是安徽、江西等泛長三角周邊地區轉移那些附加值較低、污染較重的制造業等傳統產業;［4］P23－24由于污染源的快速高密度聚集，周邊地區環境質量往往會不斷下降甚至惡化，這是典型的核心型區域一體化模式。客觀地講，這一模式造成了核心城市與周邊地區在環境保護方面的利益沖突;為了協調區域之間的環境利益沖突，環境合作成為必然之選。我們有必要打破既有的行政區劃對大氣環境的分割，從整體的角度對區域大氣環境進行統一管理，通過法律制度明確核心城市與周邊地區在大氣污染防治中的利益分配機制。經濟發展水平和環境資源等方面的差異性為核心城市與周邊地區的環境合作提供了極大的預期利益;我們需要綜合考慮核心城市與周邊地區的不同功能定位，在區域之間實現功能分工與配合。

(三)大氣污染區域聯合防治制度是充分發揮核心城市重要功能的需要以京津冀及周邊地區為例，北京是首都，不但承載著重要的經濟功能，還肩負著更為重要的政治、社會功能，在京津冀及周邊區域內(乃至在全國范圍內)都處于無可替代的核心地位。隨著經濟規模的不斷擴大，北京市大氣污染問題日益突出，已經成為充分發揮其首都功能的制約因素?？陀^地講，我們無法完全否定或剝離北京的經濟功能，但依靠大量工業企業而支撐起來的經濟功能卻給北京帶來了大量的大氣污染物。由于本身地域面積較小、工業企業分布十分集中等因素，即使北京的生態功能發揮到極限，也無法依靠自身的努力消除和降解區域內的大氣污染物。北京首都功能的發揮有賴于周邊區域的支撐;北京大氣污染問題的解決必須通過自身經濟功能的適當剝離和周邊地區大氣環境的優化來實現。但是，一方面，由于北京一些周邊地區經濟發展模式較為粗放，尤其是河北地區大量發展了鋼鐵、煤炭等工業企業，這些工業企業帶來了嚴重的大氣污染問題，對北京霧霾天氣的形成和大氣污染的聚集有著較大的貢獻率。另一方面，北京周邊還存在著大量較落后地區，②發展經濟的巨大壓力造成了生態環境的破壞，陷入“低水平發展陷阱”;如果沒有區域外的合作與資源整合，這些區域很難獲得較快的發展，消弭和吸收核心城市產生的大氣污染物的生態基礎也無法得到維持和強化。因此，北京市與周邊地區聯合保護大氣環境成為必須。

二、問題:我國大氣污染區域聯合防治制度的不足與進展

(一)相關立法工作嚴重滯后我國早在1990年就出臺了《大氣污染防治法》。但是，在《大氣污染防治法》實施了25年后的今天，我國的大氣環境狀況不是改善了，而是日益惡化，達到了歷史上從未有過的峰值。筆者認為，之所以出現這種局面，是因為我國《大氣污染防治法》在區域聯合防治制度方面存在著嚴重的不足與缺陷，整部法律都無法找到“聯合”的身影，這給相關實踐活動帶來困難。為了補充立法上的不足，實踐中采取了以下三種做法:1．通過指導意見、行動計劃等政策性文件的方式推動大氣污染區域聯合防治工作的開展。但是，這些政策性文件大多都是一些框架性的規定，操作性較差，其很難規定具體的權利義務內容，導致其實施效果并不理想。例如，2010年的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》確定的工作目標是“到2015年，建立大氣污染聯防聯控機制，形成區域大氣環境管理的法規、標準和政策體系，主要大氣污染物排放總量顯著下降，區域空氣質量大幅改善?！保?］現在看來，這一目標很難如期實現。2．制定臨時強制性措施。這一做法強力、高效，大氣污染也能得到立竿見影的治理和改善，但由于這些措施的臨時性和應急性等特點，與相對規范和常態的法律制度有著根本性區別。例如，在2008年北京奧運會期間，在環境保護部協調下，北京與周邊五省市區制定了《奧運期間空氣質量保障措施》。實踐證明:該《措施》實施得力，保障了奧運期間的大氣環境質量。但是，奧運會結束后，該《措施》也就壽終正寢了，其沒有、也不能夠作為長效機制發揮作用。3．一些區域已經開展了一些自發的聯合防治大氣污染的制度建設活動。這些區域制定有全面具體的大氣污染區域聯合防治規劃，并通過地方立法的形式建立起高效運行的區域合作運行機制，取得了很好的效果。例如，本文將在第三部分作為先進經驗介紹到的泛珠三角區域的環境合作制度即是如此。

(二)缺乏明確具體的區域大氣環境保護規劃和權威高效的區域大氣環境保護協調機構大氣環境保護涉及到環境利益、政治利益、經濟利益、社會利益等多重利益的統一協調問題。如果沒有一個明確具體的規劃，而只是進行單項目逐個推進的方式進行，往往會因缺乏全局性、前瞻性而無法獲得最大的利益回報。例如，企業外遷是保護北京大氣環境、充分發揮其首都功能的重要措施，但如果沒有充分、全面考慮遷入地的生態環境承載能力而貿然遷入的話，可能會在遷入地造成生態災難;且由于遷入地與遷出地鄰接，遷入地往往是遷出地的生態本底，生態破壞使得遷出地的生態環境更加脆弱，更容易形成極端的大氣污染天氣和事故。因此，在有效推進區域大氣環境保護合作之初，就應該綜合考慮區域間的功能分工與協調，制定出功能明確、措施具體的區域大氣環境保護規劃。區域大氣污染合作治理的過程本質上是一個利益協調的過程，利益的沖突與爭端在所難免，這就需要有一個高效權威的協調機構對區域合作中的利益分配信息進行收集，并對利益分配機制和程序進行明確。但目前來看，雖然也曾經成立過一些協調機構，但大多是臨時性的，并沒有作為一項長期的制度加以建設。以《奧運期間空氣質量保障措施》為例，為實施該《措施》，由環境保護部牽頭，成立了由北京、內蒙、河北、山西、山東、天津等六省市組成的協調機構。但是，奧運結束后，這一機構繼續存在的法律依據就不復存在了，該機構也就必然不能再繼續發揮大氣環境保護區域合作機構的職能了。

(三)區域合作防治大氣污染還面臨著其他一些困難和障礙1．法律制度方面的沖突。以汽車排放標準為例，北京市已經率先于2015年6月1日全面實施了更為嚴格的國Ⅴ標準。［6］而在其他地區，大多仍然在實施國Ⅲ標準。如何協調制度和標準的差異給雙方的合作和共同制度、措施的制定、實施帶來的困難，需要雙方著眼于現實與未來進行務實有效的規劃。2．利益訴求的差異為雙方聯合防治大氣污染提供了合理性基礎，但也可能會因差異過大或難以彌合而形成利益協調上的障礙。例如，在區域合作的總體規劃上，為保護一些周邊地區良好的生態環境，為核心城市大氣環境保護奠定更堅實的生態基礎，必然要求這些周邊地區放棄某些已有或將要發展的高污染產業項目，但這就有可能受到周邊地區的抵觸。3．除了經濟發展水平差異之外，核心城市與周邊地區在社會發展與社會成員素質方面也有著較大的差距。核心城市社會發展水平高，社會成員對大氣環境質量的要求較為強烈;而周邊地區社會成員的環境保護素養普遍不及發達的核心地區。特別地，如果通過限制周邊地區某些產業發展的制度安排實現區域聯合防治大氣污染，這一做法至少將會在短時間減損周邊地區社會成員的經濟福利，可能會讓周邊地區承受較大的社會壓力。

(四)我國大氣污染區域聯合防治制度建設的進展近年來，我國一直在探索建立較為完善的大氣污染區域聯合防治制度，也出臺了一些相關政策性文件。主要包括:1．2010年5月21日，國務院辦公廳轉發環境保護部等九部委(局)《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》。該《指導意見》提出了“五個統一”的區域大氣污染聯防聯控工作機制，即:統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調。2．2013年9月10日，國務院《大氣污染防治行動計劃》，在第八部分明確規定了“建立區域協作機制，統籌區域環境治理”。該《計劃》要求:建立京津冀、長三角區域大氣污染防治協作機制;分解任務目標，國務院與各省(區、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標責任書，將目標任務分解落實到地方人民政府和企業。［7］3．為貫徹落實《大氣污染防治行動計劃》，2013年9月17日，環境保護部等六部委(局)聯合《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，對京津冀及周邊地區大氣污染區域聯合防治規定了具體的要求和措施。③4．2014年12月，第十二屆全國人大常委會第十二次會議初次審議了《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡稱《草案》)。該《草案》將“重點區域大氣污染聯合防治”作為獨立的一章，是完全新增的內容。2015年6月，第十二屆全國人大常委會第十五次會議對《草案》二次審議稿進行了審議?！抖螌徸h稿》保留了“重點區域大氣污染聯合防治”作為一章內容獨立存在，可見區域聯合防治制度作為《大氣污染防治法》的一項基本制度已經形成基本共識。

三、借鑒:國外、國內區域聯合保護(大氣)環境制度建設經驗

無論是在國外還是在國內，通過區域合作的方式保護(大氣)環境已經成為區域合作的一項重要內容，也是實現(大氣)環境保護的一條重要途徑。聯合國框架下的一系列大氣環境保護國際條約、協定，歐共體協同治理酸雨和大氣污染，美國南加州聯防聯控遏制光化學大氣污染，北美自貿區之間的環境合作，北京市聯合周邊地區共六個省市區共同采取防治措施保障奧運期間的大氣環境，泛珠三角區域環境合作，這些都是區域合作進行(大氣)環境保護的成功范例，值得借鑒。

(一)國際環境合作中的一些基本原則當然可以成為國內環境合作的理念和原則，是我國大氣污染區域聯合防治制度建設中得以借鑒的重要對象和參照體。例如，在《聯合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》等一系列的國際合作保護環境的法律文件中，都確立了國際合作原則、環境保護與經濟發展相協調原則以及共同但有區別的責任原則等基本原則。這些基本原則對于指導我國國內開展核心城市與周邊地區在聯合防治大氣污染方面的制度建設也有重要意義。特別是環境保護與經濟發展相協調原則和共同但有區別的責任原則，在核心城市與周邊地區的大氣污染聯合防治制度中是不可或缺的基本理念和原則。

(二)國際環境合作中的一些具體制度和措施具有更為直接的借鑒意義。下面我們以《北美自由貿易協定》和《北美環境合作協定》為例加以論述。1992年，美國、加拿大和墨西哥簽訂《北美自由貿易協定》(簡稱NAFTA);1993年，為方便區域內環境合作與協調，三國又簽訂了《北美環境合作協定》(簡稱NAAEC)。我們須注意到:《北美自由貿易協定》并非僅在“貿易”問題上作出規定，其關于相互投資和環境保護中的區域合作的規定也十分的全面與突出。從投資能力來看，《北美自由貿易協議》為美國、加拿大轉移、遷出過剩和高污染產業提供了法律通道，是美國和加拿大保護本國生態環境的一個重要舉措。例如，自1994年1月1日《北美自由貿易協定》開始生效到1999年為止，美國許多紡織業或汽車業外遷到墨西哥生產，美國國內的(大氣)污染源大大減少。但問題的關鍵在于，美國、加拿大并沒有“一遷了之”，而是通過以下三大方式提升墨西哥環境保護的能力:(1)通過嚴格的原產地規定對來自墨西哥的紡織品等產品給予關稅及配額上的優惠待遇，使得墨西哥產品獲得了進入美國、加拿大市場的暢通渠道。這一做法類似于“生態補償”，只不過這一補償的過程不是通過“轉移支付”、而是通過稅收、配額等經濟手段實現的。④(2)將《北美環境合作協定》納入《北美自由貿易協定》項下本身也是為了避免產業遷入等市場因素對墨西哥、特別是美國、墨西哥邊界的生態環境受到破壞和威脅。更為關鍵的是，將《北美環境合作協定》置于《北美自由貿易協定》項下的做法打破了“環境優先”抑或“經濟優先”的悖論，這種通過特殊法律安排對特定區域的特定環境進行保護的做法值得借鑒。(3)成立專門環境合作機構，監督《北美環境合作協定》的實施，通過加強與貿易委員會的合作來促進與推動區域環境合作。［8］應該說，在《北美自由貿易協定》推動下的貿易自由化并沒有導致墨西哥這一不發達經濟區域的生態災難和“污染天堂”的重要原因就在于:他們成立了專門的環境合作監督機構———環境合作委員會(CEC)，并且，為了加強這一機構的執行力，在其下又設立了理事會、秘書處和咨詢委員會，這些機構都有較為廣泛的權力來督促和管理北美地區相關區域之間的環境合作問題。

(三)在我國，區域之間的環境合作由來已久。在泛珠三角區域，⑤環境保護合作在制度建設和運行機制等方面走在了全國的前列。在廣泛的環境合作基礎上，大氣污染防治是其重要的合作領域，在《泛珠三角區域環境監測網絡規劃》的指導下，廣東省和香港地區合作建立了我國第一個寬覆蓋、高精度、全項目的空氣監控網絡———珠江三角洲空氣監控網。仔細研究該區域大氣環境保護合作制度，有兩個方面的經驗值得借鑒:其一，重視組織機構建設。早在20世紀80年代，廣東省和香港地區已經就環境保護合作展開跨界交流;1999年，廣東省和香港地區共同成立“粵港持續發展與環境保護合作小組”，作為兩地環境合作的機構平臺，統籌管理兩地在環境合作方面的事務。在整個泛珠三角區域，為了讓環境合作高效運轉，該區域在進行制度建設的同時，也逐步建立起了相應的組織機構，包括環境保護合作聯席會議和專題工作小組;其中，聯席會議還在廣東省環境部門設立了秘書處。其二，重視區域環境合作規劃建設。在泛珠地區環境合作的過程中，由于內地與港澳在法律制度方面的差異巨大，合作難度可想而知，加之各地區經濟、環境狀況復雜，涉及問題眾多，必須通過強有力的制度建設和清晰的合作路徑規劃來統一環境合作的步驟。為此，在合作之初，《泛珠三角區域環境保護合作協議》⑥便作為區域環境合作的制度和規劃制定出來。該《協議》為該區域環境合作奠定了基本的法律依據和發展方向，是泛珠三角區域環境保護合作得以高效運行的不可或缺的規劃性法律文件，也是之后制定出臺的《泛珠三角區域合作發展規劃綱要(2006—2020年)》和《泛珠三角區域環境保護合作專項規劃(2005—2010年)》的基本法律依據。上述合作機制產生了良好的大氣環境保護效果，據香港環保署介紹，監測結果顯示香港的PM2．5濃度在2005年至2011年間下降17%，這完全得益于香港地區與廣東省等其他省區在大氣環境保護領域的緊密合作。［9］可以說，泛珠三角區域在環境保護合作之初就通過嚴格的制度設計和周到的規劃安排為高效的合作機制奠定了基礎，也為發達的核心城市與周邊地區的環境合作做出了榜樣?？傊?，通過特殊的法律安排，對區域(大氣)環境保護合作進行整體規劃，成立專門的協調機構，并在貿易、資金、技術等方面給予周邊國家(地區)以加大的優惠待遇，以此提高周邊國家(地區)環境保護的能力，這些正是我們在制定和實施大氣環境區域聯合防治制度中應該借鑒的主要方面。

四、建構:完善大氣污染區域聯合防治制度的若干方面

(一)確立大氣污染區域聯合防治的基本理念與原則筆者認為，在核心城市與周邊地區大氣污染區域聯合防治制度建設過程中，理應將經濟發展與環境保護相協調的原則和差別原則作為其基本理念和原則。1．在大氣污染區域聯合防治制度建設中，應該始終堅持經濟發展與環境保護相協調的原則。雖然，大氣污染區域聯合防治制度的終極目標是保護優良的大氣環境，但是，制度的設計和實施也應該為經濟方面的需要留下足夠的空間。早在2010年的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》就將“堅持環境保護與經濟發展相結合，促進區域環境與經濟協調發展”作為該文件所提出大氣污染區域聯合防治的三大基本原則中的第一原則。雖然，該《指導意見》的這一規定也許是受到了當時的《環境保護法》規定的“環境保護與經濟發展相協調的原則”的影響，但是，在該《指導意見》中特別重申這一原則(而并沒有重申《環境保護法》規定的其他原則)顯然有其獨特的用意，意味著這一原則在大氣污染區域聯合防治制度建設中有其獨特的價值?！碍h境優先原則”無可厚非，但人們可能對此存在著某種誤讀。筆者認為，任何國家和地區都不可能在發展的初期提出或適用環境優先原則。環境優先原則是在經濟已經有了基本保障(或充分發展)之后、而環境卻可能(或已經)受到污染和破壞的背景下，為了平衡經濟發展和環境保護的關系，才提出優先考慮環境保護的原則。因此，環境優先原則是在足夠的經濟能力之上的環境保護，這就是所謂的經濟是基礎的道理所在。在區域聯合防治大氣污染制度中，核心城市較發達的經濟發展水平是其提高大氣環境保護水平的基礎，在產業選擇上表現出環境優先的傾向和做法。周邊地區經濟發展水平較差，其接納高污染企業遷入的做法顯然不是以環境保護優先;如果一味地強調周邊地區也要環境保護優先的原則，則核心城市外遷高污染企業的做法就不可能成行。在經濟發展與環境保護的兩難境地中單純考慮其中一個方面無助于問題的解決，這些問題的回答需要從經濟和環境協調性的角度予以統籌考慮。［10］2．我們也應該基于差別原則區別對待核心城市與周邊地區的不同利益訴求。大氣污染區域聯合防治制度的合理性在于:核心城市與周邊地區在利益訴求上具有差異性和互補性，通過合作可以實現大氣環境利益的最大化。在核心城市，經濟總量大、發展水平高，同時大氣污染問題也較為嚴重;已經解決了經濟發展問題的核心城市居民對大氣環境質量的要求也越來越高。特別的，像北京這樣的核心城市，還承擔著重要的政治、文化等其他方面的功能，而這些重要功能的發揮對大氣環境也有著較高的要求，必須采取更為嚴格和有效的措施來保護大氣環境。北京市在2008年奧運會期間采取了非常嚴格的大氣污染臨時防治措施，履行了中國的國際承諾;在2014年的APEC會議期間，由于采取臨時措施有力，還出現了廣受稱贊的“APEC藍”;在2015年紀念中國人民抗日戰爭勝利70周年活動期間，北京同樣采取了嚴厲的大氣污染防治臨時措施。這些事實都說明:核心城市在防治大氣污染、保護大氣環境質量方面有著較強烈的訴求。在周邊地區，經濟總量遠不及核心城市、發展水平不高，大氣污染問題并不突出，甚至因地域廣闊，大氣環境往往處于十分良好的狀態，由于大氣污染問題并不突出或較少存在，經濟發展往往是這一類地區的首要訴求，這些周邊地區的經濟發展離不開核心城市外遷企業的大力支持，同時也要通過預先有效的制度安排，避免高污染問題的出現，這有賴于在差別原則指導下進行合理的規劃和適當產業的選擇，也有賴于先進良好生態環境制度的保障。正是由于核心城市與周邊地區在經濟發展和大氣環境保護兩方面訴求上的差異性和互補性，使得區域之間大氣污染防治聯合與合作成為必須和必然。因此，需要對核心城市與周邊地區進行有差別的全新的產業分工，重新設計核心城市與周邊地區在經濟發展和環境保護方面的互補性和差異性。

(二)制定具體、高效的區域規劃與協調制度1．在規劃設計理念上，應該體現循序漸進、由點到面的合作進路。例如，在泛珠區域大氣環境保護合作中，首先是廣東省與香港地區的合作機制的建立，兩地在上世紀90年代就已經開始對聯合防治珠江三角洲地區的大氣環境質量進行聯合調查和研究。在充分調研的基礎上，香港地區與廣東省于2002年4月29日《改善珠江三角洲地區空氣質素的聯合聲明》，共同作出決定:針對主要大氣污染物(包括氮氧化物、二氧化硫、揮發性有機化合物和可吸入懸浮粒子等)共同治理，并制定了強制性消減目標。⑦在香港地區與廣東省進行有效合作的基礎上，2005年，《泛珠三角區域環境保護協議》在福建、江西、湖南、廣東、廣西、海南、四川、貴州、云南九省(自治區)和香港、澳門兩個特別行政區之間達成，合作范圍擴展到了整個泛珠江三角洲地區。這種由點到面、逐步推進的做法有利于積累經驗、避免不必要的彎路，并能以成功的先例對后進者產生強烈的激勵作用。2．在規劃內容上，應該十分重視大氣污染監測信息網絡的規劃建設和信息共享機制的建立。全面、詳實的大氣污染監測數據是實施區域環境合作和確定雙方權利義務的基本前提，是制定具體法律制度和行動計劃的基本依據。例如，在廣東省與香港地區的大氣環境區域合作中，他們共同建立起了十分完善的大氣環境監測網絡(香港地區稱之為“空氣質素監察網絡”)，該網絡僅在香港地區就包括11個一般檢測站和3個路邊檢測站。正是在強大的監測網絡的技術支持下，香港地區從1999年起就開始收集了較為完整的大氣污染監測信息，并公開，已實現共享;自2012年3月8日起已經實現了實時微細懸浮粒子(PM2．5)每小時濃度數據。［9］這些都為《泛珠三角區域環境監測網絡規劃》和《泛珠三角區域環境保護合作專項規劃(2005—2010年)》的制定和實施提供了技術支持。因此，大氣污染區域聯合防治規劃應該共建大氣環境檢測網絡，十分注重大氣污染環境監測數據的收集與分析，并在區域聯合防治中加強信息交換和信息共享。3．在規劃制定程序上，應該體現共同規劃、利益平衡和公眾參與的基本機制。規劃、決策的科學化和可實施性是建立在其民主化基礎上的。按照我國《環境保護法》第53條規定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。就大氣污染區域聯合防治規劃而言，公眾參與主要體現在:在規劃的制定上，公眾有參與規劃具體規定的討論、被告知具體規定的理由和背景、實施的預期效果等方面的權利;在規劃的實施中，公眾有權知悉規劃的實施狀況，并有權監督有關機構對實施規劃的職責履行情況等;在規劃的結束期，公眾有權獲知規劃實施的具體效果，包括取得的具體成效、實施中存在的主要問題及解決方案等方面的信息。應該說，在我國環境法制已經相對較為完善的今天，我國的環境保護狀況仍然不如人意的一個重要原因就是公眾的參與意識還不夠高、參與渠道還不夠通暢、參與保障和激勵機制也還不夠完善?？梢赃@么認為，環境保護本身的公益性決定了公眾參與的不可替代性;沒有公眾的有效參與，大氣污染區域聯合防治制度是不可能取得預期的效果的。4．為了協調核心城市與周邊地區之間在大氣環境保護區域聯合防治中的不同利益訴求和利益沖突，有必要成立獨立性較強、權威性較高的大氣污染區域聯合防治機構。由中央政府出面建立一個獨立的、橫跨不同行政區域的常設機構固然很好，但由于它不屬于核心城市和周邊地區任何一方，而成為有獨立利益訴求的第三方，與原來的核心城市、周邊地區形成新的利益沖突;且這一做法會極大地增加人力成本，顯然有其固有的缺陷。筆者認為:較理想的大氣環境區域聯合保護協調機構應該是由核心城市與周邊地區的相關部門組成一個常設的協商平臺，這一平臺的職能主要表現在:(1)協商落實《大氣環境區域聯合保護規劃》的具體措施和步驟、機制;(2)共享區域間大氣環境保護方面的信息，通報可能產生域外影響的大氣污染信息;(3)監督區域間大氣環境聯合保護規劃項目落實情況，并對大氣環境趨于聯合保護規劃的實施情況進行評估。

(三)建立大氣環境區域聯合保護項下的生態補償制度1．在區域聯合防治大氣污染過程中，設計大氣環境生態補償制度的原因在于:一方面，周邊地區需要持續地保持一個較好的生態環境，并盡可能地提高生態凈化能力，為核心城市大氣污染物的跨界擴散提供生態支撐。根據“誰保護、誰受益”的原則，周邊地區理應從保護生態環境的行為中受益。另一方面，核心城市傳統高污染、高耗能產業的外遷本質上屬于大氣污染的跨界轉移，相當于核心城市給周邊地區造成了大氣污染。根據“誰污染，誰賠償”的原則，核心城市理應為這一污染行為買單。從法理上講，這種雙邊的區域聯合方式體現了大氣污染防治中權利義務對等的原則，能夠更好地在區域聯合保護大氣環境制度中落實環境功能、政治功能、社會功能、經濟功能的協調配合和分工，有利于實現整個區域的和諧。例如，與北京市的地理位置相比，河北省的張家口和承德地區處于“上風上水”的西北方向。這就意味著，張承地區的大氣污染對北京市的影響要遠遠大于對其自身所產生的影響。張承地區不但是北京的重要水源地，還是壩上和蒙古高原風沙南侵入京的最后屏障，對北京大氣環境保護有著重要的作用。為解決北京大氣污染等生態環境問題，北京從20世紀90年代就開始了與河北省張承地區的生態環境區域聯合治理工作。

目前，兩地區之間已經建立生態林項目合作建設協調平臺，⑧北京承擔張承地區森林保護合作項目的投資。⑨2．生態補償制度是核心城市應予履行義務的法律制約。區域聯合保護制度的利益取向可以是單邊的，也可以是雙邊的。所謂單邊的方式，是優先考量核心城市大氣環境保護的需要，強制要求周邊地區承擔保護核心城市大氣環境的義務和責任，包括接納核心城市外遷的污染源，或限制、取消自身已發展起來的某些產業(甚至是優勢產業)。從法理上講，這種單邊的區域聯合方式本質上是對周邊地區的制裁，不但效率低下，而且容易造成核心城市與周邊地區的不和諧，不利于整個區域的穩定和發展。所謂雙邊的方式，是統籌考量核心城市與周邊地區雙方在大氣環境保護方面的利益需要，為了實現解決核心城市嚴重的大氣污染問題的目的，雙方要承擔相當的法律責任和義務。一方面，周邊地區有義務通過合作的方式減少核心城市的污染源，承接核心城市外遷的工業企業，采取措施限制對核心城市大氣環境有較大影響的本地產業的規模;另一方面，核心城市也有義務為周邊地區提供支持，即生態補償。這種支持的目的主要是補償周邊地區在保護生態環境、治理遷入企業造成的污染和限制本地產業而喪失的發展機會。3．生態補償制度是周邊地區保護大氣環境權利的法律保障。根據環境庫茲涅茨曲線，倒U型的曲線形態反映了經濟發展水平和環境污染水平之間的消長關系，也就是說，在發展初期，經濟發展水平與環境污染水平之間呈現正相關;在發展中后期，經濟發展水平與環境污染水平之間呈現負相關。相比較于核心城市而言，周邊地區在經濟發展水平方面往往與核心城市存在較大的差距，也即:周邊地區大多處于經濟發展水平與環境污染水平呈現正相關性階段。

由于遷入的工業企業對大氣等環境資源的消耗，作為遷入地的周邊地區可能會面臨著生態環境急劇惡化的后果，繼而損害作為遷出地的核心城市在極端大氣污染天氣中得以緩沖和消解的生態本底。因此，如果僅僅是“一遷了之”，即使核心城市能夠因為污染源的減少而獲得一定程度的大氣環境的改善，但由于周邊大氣污染的加重，核心城市繼而又不得不面對新的外源性大氣污染問題，而這種新的大氣污染是伴隨著周邊地區生態環境的急劇惡化而產生的，因此更難治理，其對核心城市的影響也將更為深遠。我們不得不說:“一遷了之”其實是以鄰為壑的做法，最終受害的是整個區域的生態環境。正因為如此，筆者認為，在大氣環境區域聯合防治制度建構中，周邊地區扮演的不能只是污染源的接收地，還應該是優良(大氣)環境資源的輸出地。因此，在大氣環境區域聯合防治中，一方面我們應加強區域之間的經濟職能的分工與轉移;另一方面，我們也應通過生態補償的方式加大周邊地區生態環境建設的力度，提高整個區域對大氣污染物的降解能力。

作者：楚道文 單位：山東政法學院經濟貿易法學院