論法國(guó)行政法治的規(guī)律范文

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一、集權(quán)到均衡:主權(quán)理論的式微

(一)集權(quán)制與分權(quán)制的并行

法國(guó)國(guó)家權(quán)力壟斷地位的突破在行政體制上表現(xiàn)為由單一的中央集權(quán)制發(fā)展為三種行政組織類型的并存:中央集權(quán)制、權(quán)力下放制和分權(quán)制。中央集權(quán)制強(qiáng)調(diào)國(guó)家為了共同利益的需要，必須享有一切實(shí)體權(quán)力。在中央和地方的關(guān)系上，全國(guó)劃分為若干個(gè)行政區(qū)域，作為國(guó)家行政的執(zhí)行單位，行政區(qū)域不存在獨(dú)立的法律人格。在國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系上，行政事務(wù)的決定權(quán)集中于行政首腦，下級(jí)行政機(jī)關(guān)是上級(jí)行政命令的傳達(dá)者和執(zhí)行者，全部國(guó)家行政機(jī)關(guān)形成形式僵硬的“傳送帶”模式和等級(jí)森嚴(yán)的結(jié)構(gòu)體系。中央集權(quán)制使得全部行政事務(wù)集中于中央國(guó)家機(jī)關(guān)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，權(quán)力下放制在很大程度上緩解了這一問(wèn)題:上級(jí)行政機(jī)關(guān)將一些行政事務(wù)直接轉(zhuǎn)移給下級(jí)行政機(jī)關(guān)，并由下級(jí)行政機(jī)關(guān)做出決定，下級(jí)行政機(jī)關(guān)只是行使上級(jí)行政機(jī)關(guān)所賦予的權(quán)力，并不單獨(dú)成為一個(gè)行政主體。例如省長(zhǎng)集中管理中央國(guó)家機(jī)關(guān)在省內(nèi)的各項(xiàng)行政事務(wù)。〔4〕分權(quán)制在法國(guó)表現(xiàn)為地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)形式。在地方分權(quán)中，地方團(tuán)體獲得國(guó)家轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的權(quán)力，并根據(jù)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的意志獨(dú)立行使這種權(quán)力，具有行政主體資格。在公務(wù)分權(quán)中，分離于國(guó)家和地方團(tuán)體的公務(wù)由一個(gè)獨(dú)立的實(shí)體執(zhí)行，以自己的名義享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，成為獨(dú)立的公務(wù)法人。中央國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)地方團(tuán)體和公務(wù)法人只有監(jiān)督權(quán)力，而沒(méi)有指揮命令權(quán)力。分權(quán)制創(chuàng)造了行政上的兩種自治組織。可見(jiàn)，法國(guó)行政組織權(quán)力的均衡化是由縱向的事務(wù)分權(quán)(權(quán)力下放制)和橫向的職能分權(quán)(分權(quán)制)的二元組合而實(shí)現(xiàn)的，中央壟斷一切行政組織權(quán)力的傳統(tǒng)被打破。

(二)行政審判權(quán)的委任與獨(dú)立

不同于普通法系國(guó)家的法律體系和法院結(jié)構(gòu)，法國(guó)具有區(qū)分公法、私法的法律傳統(tǒng)和獨(dú)立于普通法院的行政法院系統(tǒng)。法國(guó)行政法院制度的建立經(jīng)歷了由保留到委任再到獨(dú)立的曲折歷程，在根本上體現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)原則的衰退以及司法相對(duì)于行政的獨(dú)立。

1．虛無(wú)的行政審判權(quán)———行政官法官。由于代表封建勢(shì)力的普通法院對(duì)資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家行政的阻擾，法國(guó)大革命時(shí)期取消了普通法院對(duì)行政爭(zhēng)議的管轄權(quán)，所有行政案件由被訴行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)受理，行政機(jī)關(guān)本身是案件的裁決者，行政官員是行政案件的法官，即所謂“行政官法官”。因此從嚴(yán)格意義上講，這一時(shí)期的公民只擁有行政救濟(jì)，而非訴訟救濟(jì)。

2．保留的行政審判權(quán)———國(guó)家參事院。拿破侖執(zhí)政后于1799年成立了國(guó)家參事院，它除了作為一種咨詢機(jī)關(guān)而向國(guó)家元首提出建議外，也被賦予了“解決在行政過(guò)程中出現(xiàn)的難題”的權(quán)力，后面這種職能逐步發(fā)展為國(guó)家參事院的司法職能———處理行政爭(zhēng)議。〔5〕但是國(guó)家參事院本身對(duì)行政案件沒(méi)有裁決權(quán)力，它只能以國(guó)家元首的名義做出。因此“這個(gè)權(quán)力由國(guó)家元首保留，國(guó)家參事院所行使的是國(guó)家元首保留的審判權(quán)(lajusticeretenue)”。

3．委任的行政審判權(quán)———最高行政法院。1872年5月25日法國(guó)法律授權(quán)國(guó)家參事院可以直接裁決行政案件并作出決定，而不用再“假裝”以國(guó)家元首的名義做出裁決。國(guó)家參事院成為法律上的最高行政法院，行使國(guó)家委托的行政審判權(quán)，雖然這種權(quán)力仍然必須以法國(guó)人民的名義做出。這實(shí)質(zhì)上代表了法國(guó)從“司法克制”理論向“司法代表”理論的轉(zhuǎn)型。〔7〕

4．獨(dú)立的行政審判權(quán)———卡多案件判決。國(guó)家參事院作為法律上的最高行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有完全取消行政官法官制度，因?yàn)槭聦?shí)上的“部長(zhǎng)審判制”仍然存在，即除非有法律的例外規(guī)定，一切行政案件必須先向部長(zhǎng)申訴，不服部長(zhǎng)的裁決才能向國(guó)家參事院上訴。部長(zhǎng)裁決是行政審判的前置程序。這種程序的弊端在于:“所有可能危及高級(jí)官員或政府政策的訴愿都被拒絕，不可能提交至參事院”。〔8〕在1889年的著名的“卡多(Cadot)”案中，國(guó)家參事院廢止了部長(zhǎng)裁決的前置程序，當(dāng)事人可以直接向行政法院起訴。司法與行政的分立意味著行政審判權(quán)最終取得了完全獨(dú)立于行政的實(shí)際地位。

(三)國(guó)家賠償主權(quán)豁免理論的擯棄

公民因行政行為所遭受的損害有直接向國(guó)家而非政府官員求得賠償?shù)臋?quán)利是現(xiàn)代行政救濟(jì)的基本理念，然而法國(guó)在1873年“布朗柯(Blanco)”案件判決以前，奉行的是國(guó)家賠償責(zé)任豁免原則。公民因行政行為致害不能直接追問(wèn)國(guó)家的責(zé)任，而應(yīng)向其他負(fù)有責(zé)任的政府官員(公務(wù)員)追償。這一基本原則確立于1789年的《人權(quán)宣言》中:“社會(huì)有權(quán)要求每一位公務(wù)員承擔(dān)公共行政管理的責(zé)任。”國(guó)家賠償責(zé)任否定原則根源于法國(guó)傳統(tǒng)公法中的主權(quán)豁免理論。該理論認(rèn)為，法律是由主權(quán)國(guó)家制定的，制定法本身就是主權(quán)的表達(dá)，因此主權(quán)國(guó)家不可能制定限制自身、要求自身承當(dāng)賠償責(zé)任的法律。國(guó)家權(quán)力由代表國(guó)家意志的各個(gè)政府部門來(lái)執(zhí)行，“如果這些國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)按照法律來(lái)辦事，那就不存在任何責(zé)任問(wèn)題。如果它們不遵守法律，那也不關(guān)國(guó)家的事情，因?yàn)閲?guó)家的意志是希望法律得到執(zhí)行。”〔9〕這一理論表面意義上似乎是符合法律邏輯的，但是它過(guò)分關(guān)注國(guó)家和主權(quán)者的意志，而忽視了公民個(gè)人的利益，與現(xiàn)代法治國(guó)家的公平負(fù)擔(dān)理念是背道而馳的。19世紀(jì)下半葉以來(lái)，隨著國(guó)家行政職能的擴(kuò)張，行政致害領(lǐng)域的擴(kuò)大以及民主公共意識(shí)的增強(qiáng)，國(guó)家賠償豁免原則所固有的弊端和局限性日益暴露，致使國(guó)家與公民之間的矛盾漸趨激化。問(wèn)題的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)于1873年“布朗柯(Blan-co)”案件，最高上訴法院最終采納政府委員的建議而做出了法國(guó)近代行政法歷史上最具影響力的判決，確立了三項(xiàng)行政法基本原則，其中首要原則就是承認(rèn)政府對(duì)雇員過(guò)失負(fù)有責(zé)任，否定了傳統(tǒng)盛行的國(guó)家豁免原則。〔10〕這意味著國(guó)家賠償主權(quán)豁免理論的徹底擯棄。

二、統(tǒng)治到服務(wù):行政疆域的拓展

主權(quán)理論的破產(chǎn)意味著法國(guó)傳統(tǒng)公法基礎(chǔ)的動(dòng)搖，這一深刻變化直接影響到法國(guó)行政法理論基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型，即由傳統(tǒng)的“公共權(quán)力論”向現(xiàn)代“公共服務(wù)論”的滲透和延伸，公法關(guān)系和公法結(jié)構(gòu)以“服務(wù)行政”理念而展開(kāi)，同時(shí)這一過(guò)程伴隨著行政職能擴(kuò)張的強(qiáng)力注解。自19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來(lái)，法國(guó)科學(xué)技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來(lái)了行政活動(dòng)領(lǐng)域的迅猛增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題也隨之膨脹。這在客觀上要求國(guó)家行政權(quán)的廣泛和深度干預(yù)，處理大量日常行政事務(wù)，行政職能和政府權(quán)力的擴(kuò)張成為不可避免的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)行政、社會(huì)行政、私行政成為這一時(shí)期的新興名詞，行政疆域相比以往任何時(shí)期都得到了前所未有的拓展。

(一)行政與公務(wù)觀念的重塑

法國(guó)傳統(tǒng)上以形式意義的行政作為區(qū)分一項(xiàng)活動(dòng)是否屬于行政法調(diào)整對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)。形式意義的行政嚴(yán)格按照國(guó)家機(jī)關(guān)的種類來(lái)區(qū)分不同的國(guó)家職能，因此又被稱為機(jī)關(guān)意義的行政。因國(guó)家權(quán)力分屬于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，因此不論活動(dòng)本身性質(zhì)如何，一律根據(jù)做出該活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)而區(qū)分為立法行為、行政行為和司法行為。〔11〕只有行政行為屬于行政法調(diào)整對(duì)象，其他機(jī)關(guān)所做出的行為無(wú)論性質(zhì)如何，都不能納入行政法的調(diào)整領(lǐng)域。這在很大程度上鉗制了行政法發(fā)生作用的范圍，并且這種局限作用隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展而愈加明顯。實(shí)質(zhì)意義的行政建立在現(xiàn)代行政職能擴(kuò)張的基礎(chǔ)之上，它主張不論某種行為做出機(jī)關(guān)的性質(zhì)如何，只要其本身符合行政行為的性質(zhì)，那么就屬于行政法的調(diào)整對(duì)象。例如議會(huì)辦公廳的行政管理活動(dòng)，在形式上屬于立法機(jī)關(guān)的活動(dòng)，但是實(shí)質(zhì)上符合行政行為的特征，屬于行政法院管轄。實(shí)質(zhì)意義的行政擴(kuò)張了形式意義行政的范圍，是對(duì)形式意義行政的有益補(bǔ)充，它反映了現(xiàn)代行政疆域拓展的基本趨勢(shì)。與行政擴(kuò)張理念相適應(yīng)，法國(guó)對(duì)于現(xiàn)代公務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。法國(guó)傳統(tǒng)上對(duì)公務(wù)的內(nèi)涵也存在形式意義和實(shí)質(zhì)意義的兩種理解，這一點(diǎn)與前述行政概念的區(qū)分基本相似。由于現(xiàn)代行政的發(fā)展，原來(lái)由行政主體所進(jìn)行的公務(wù)活動(dòng)越來(lái)越多委托給私人進(jìn)行，從而產(chǎn)生了形式意義的行政與實(shí)質(zhì)意義的行政的分裂趨勢(shì)，而法國(guó)行政法上的公務(wù)在當(dāng)代更多地是指向?qū)嵸|(zhì)意義的公務(wù)。與此同時(shí)，判斷公務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷了從主觀公務(wù)說(shuō)到客觀公務(wù)說(shuō)再到潛在的公務(wù)說(shuō)的發(fā)展過(guò)程。可見(jiàn)，法國(guó)公務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代行政疆域拓展的基本趨勢(shì)是內(nèi)在一致的。假定的公務(wù)說(shuō)將更多的公務(wù)活動(dòng)納入到行政法的調(diào)整范圍，使得行政法對(duì)于當(dāng)代政府的規(guī)制作用和個(gè)人的導(dǎo)向作用更為突出。

(二)行政類型與組織方式的多樣化

行政與公務(wù)觀念的重塑與行政類型、組織方式的多樣化構(gòu)成了法國(guó)當(dāng)代行政的“一體兩面”:實(shí)質(zhì)意義的行政觀和假定的公務(wù)說(shuō)拓展了行政行為和行政組織的類型，而行政類型、組織方式多樣化的實(shí)踐也直接帶動(dòng)了行政與公務(wù)觀念的轉(zhuǎn)型，兩者形成一種二元互補(bǔ)、交替演進(jìn)的發(fā)展路徑。由于現(xiàn)代行政目標(biāo)從單純的管制轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)，那么同時(shí)融合了行政目標(biāo)和社會(huì)創(chuàng)新方式的行政手段將更有利于現(xiàn)代行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立在公平、公開(kāi)、合意基礎(chǔ)之上的非強(qiáng)制性行政方式得以推廣。例如行政契約、公務(wù)特許、公共租賃、社會(huì)行政、援助私人公益事業(yè)等。這種公共服務(wù)行政的鮮明特色在于:拋棄了傳統(tǒng)行政的“命令———服從”權(quán)力模式，關(guān)注現(xiàn)代行政行為的“軟化”趨勢(shì)，將協(xié)商精神定義為現(xiàn)代行政的基本特征之一。公民社會(huì)參與到行政權(quán)的行使過(guò)程中，從而平衡了公民權(quán)利和行政權(quán)力，增強(qiáng)了政府的民意基礎(chǔ)。正如哈耶克指出的那樣:“眾多人士經(jīng)由獨(dú)立的和競(jìng)爭(zhēng)的努力，能促使那些我們見(jiàn)到更會(huì)需要的東西出現(xiàn)。”〔12〕與行政行為類型多樣化一致的是行政管理方式和行政組織類型的創(chuàng)新。相比于傳統(tǒng)上單一的行政機(jī)關(guān)直接管理公務(wù)方式，發(fā)展為公務(wù)法人、公有商業(yè)公司、同行工會(huì)等多元主體的協(xié)同管理模式。行政主體的公務(wù)管理權(quán)力被更多地賦予私人、社會(huì)團(tuán)體行使，公共行政占據(jù)現(xiàn)代行政的主流地位。這意味著法國(guó)在根本上完成了從“國(guó)家行政”到“公共行政”的轉(zhuǎn)型。行政管理模式的變革與創(chuàng)新也帶來(lái)了行政疆域的迅速拓展，“公共行政”、“服務(wù)行政”成為法國(guó)當(dāng)代行政的代名詞。

三、單一到多元:行政監(jiān)督的強(qiáng)化

法國(guó)行政法治變遷的另一個(gè)重要表現(xiàn)在于行政監(jiān)督方式由單一走向多元，權(quán)力制約的廣度和深度與各權(quán)力主體所擁有的權(quán)力成正相關(guān)，從而形成權(quán)力監(jiān)督體制與權(quán)力行使格局的均衡態(tài)勢(shì)。

(一)權(quán)力矯正:救濟(jì)方式的多元組合

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，對(duì)公民因行政所遭受的損害進(jìn)行救濟(jì)，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)違法和不當(dāng)行政的一種矯正，構(gòu)成行政監(jiān)督的主要方式。在法國(guó)行政法上，權(quán)利救濟(jì)的途徑由單一的行政救濟(jì)發(fā)展為議會(huì)救濟(jì)、行政救濟(jì)、調(diào)解專員和訴訟救濟(jì)多元并存的格局，各救濟(jì)方式之間協(xié)調(diào)、互補(bǔ)，形成了一套健全有效的權(quán)利救濟(jì)體系。1．議會(huì)救濟(jì)。依據(jù)三權(quán)分立和權(quán)力制衡原則，作為立法機(jī)關(guān)的議會(huì)并不能直接干預(yù)政府權(quán)力的行使，但是基于議會(huì)的民意代表性，立法機(jī)關(guān)可以在一定程度和一定領(lǐng)域內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，而相對(duì)人可以利用這種監(jiān)督作為損害的救濟(jì)手段。目前法國(guó)議會(huì)主要通過(guò)財(cái)政監(jiān)督、不信任案、詢問(wèn)和組織調(diào)查委員會(huì)四種形式對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。前兩種監(jiān)督形式帶有濃厚的政治色彩，不能作為相對(duì)人的常態(tài)救濟(jì)手段;后兩種方式的作用在于使議會(huì)了解行政活動(dòng)的有關(guān)情況以及提醒、督促行政機(jī)關(guān)，程序本身并不帶有任何強(qiáng)制或制裁措施，更多地是依靠輿論監(jiān)督的影響來(lái)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)為相對(duì)人提供補(bǔ)救。〔13〕2．行政救濟(jì)。行政救濟(jì)作為法國(guó)最為傳統(tǒng)的權(quán)利救濟(jì)方式在很大程度上是“部長(zhǎng)審判制”的遺留物，即使現(xiàn)在法國(guó)的行政訴訟也規(guī)定了不少行政救濟(jì)的前置程序，例如行政損害賠償訴訟必須以行政機(jī)關(guān)的賠償決定作為受理案件的前提條件(公共工程合同賠償除外)。這種途徑的優(yōu)點(diǎn)在于程序簡(jiǎn)便快捷，便于相對(duì)人迅速獲得救濟(jì)，同時(shí)“它至少保證為雙方保留了一個(gè)在訴諸訴訟之前友好解決他們分歧的機(jī)會(huì)”，〔14〕為行政機(jī)關(guān)提供了一個(gè)自我糾錯(cuò)的機(jī)會(huì);弊端在于案件的裁判者是行政機(jī)關(guān)本身，難以保證獨(dú)立、公正。3．調(diào)解專員。法國(guó)的調(diào)解專員制度是借鑒了瑞典議會(huì)監(jiān)察專員和英國(guó)議會(huì)行政監(jiān)察專員的成果，它接受公民和法人對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法和不良行政行為提起的申訴，在獨(dú)立調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過(guò)調(diào)停、提出建議、提出報(bào)告等非強(qiáng)制方式來(lái)督促行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)義務(wù)，為相對(duì)人提供救濟(jì)。法國(guó)行政調(diào)解專員制度是對(duì)其他權(quán)利救濟(jì)途徑的有益補(bǔ)充，它的優(yōu)點(diǎn)在于協(xié)調(diào)與平衡了監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的權(quán)力對(duì)比。〔15〕4．訴訟救濟(jì)。訴訟作為相對(duì)人“權(quán)益保障的最后一道防線”在法國(guó)行政法上具有核心地位，行政法原則和制度基本上都是圍繞行政訴訟而建構(gòu)的，許多具有影響力的判例也極大推動(dòng)了法國(guó)行政法治的完善與發(fā)展。〔16〕總體而言，法國(guó)訴訟救濟(jì)制度具有如下三大特色:第一，行政審判受案范圍廣泛，采取多元標(biāo)準(zhǔn)確立屬于行政法院管轄的行政行為;第二，違法行政行為矯正方式多樣，采取越權(quán)之訴和完全管轄權(quán)之訴的訴訟類型化標(biāo)準(zhǔn)，相對(duì)人權(quán)益能夠得到全面補(bǔ)救;第三，訴訟程序上有充分保障，行政訴訟案件的判決一般要經(jīng)過(guò)三次審查，即報(bào)告員小組的討論、政府專員的審查、判決法庭的討論，結(jié)合法律專家和行政專家意見(jiàn)的判決，使得判決質(zhì)量有了可靠保障。因此可以說(shuō)，在法國(guó)，行政法院是保護(hù)公民免遭政府權(quán)力肆意侵害的有力武器。

(二)權(quán)力預(yù)防:程序規(guī)則的雙向互補(bǔ)

公民對(duì)救濟(jì)權(quán)利的主張與行使是對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的一種方式，但這種監(jiān)督更多的是事后的一種參與權(quán)，并不能有效規(guī)制行政裁量的行使和行政決定的形成過(guò)程。因此，從行政過(guò)程論的角度而言，事先參與顯然優(yōu)越于事后參與，預(yù)防性參與顯然優(yōu)越于追懲性參與。事先參與和預(yù)防性參與能夠確保行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前，實(shí)現(xiàn)與公民之間的意見(jiàn)溝通，為公民接受不利的行政行為奠定了•110•研究生法學(xué)第28卷第2期〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕參見(jiàn)王名揚(yáng):《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第421～423頁(yè)。參見(jiàn)［英］L•戴維樂(lè)•布朗、約翰•S•貝爾:《法國(guó)行政法》，高秦偉、王鍇譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2006年版，第157頁(yè)。參見(jiàn)涂大海:“論構(gòu)建我國(guó)行政監(jiān)察專員制度”，中國(guó)政法大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第32頁(yè)。例如前文所述的法國(guó)1889年的卡多(Cadot)案和1873年布朗柯(Blanco)案，除此之外還有1875年的PrinceNapoléon案否認(rèn)了政治動(dòng)機(jī)可以作為判斷政府行為的標(biāo)準(zhǔn)，1926年的Canal案使得總統(tǒng)制定的條例受行政法院管轄，1970年的CréditFoncierdeFrance案明確了行政指示的合法性，等等。諸如此類具有重要影響力的案件在法國(guó)行政法發(fā)展歷程上不勝枚舉。因此如果說(shuō)法國(guó)屬于大陸法系國(guó)家，毋寧認(rèn)為其行政法律制度更傾向于英美判例法系。心理基礎(chǔ)，將行政行為作出之后引起的社會(huì)震蕩減少到最低限度。〔17〕事先參與權(quán)主要體現(xiàn)為公民對(duì)行政程序的參與，建立和完善一套程序規(guī)則。除此之外，行政法治原則對(duì)于規(guī)范行政行為的權(quán)限、范圍、目的和程序也起到了關(guān)鍵作用。下文將以事前預(yù)防機(jī)制為主，就法國(guó)的行政法治原則和行政程序規(guī)則作一簡(jiǎn)要梳理。法國(guó)的行政法治原則由最高行政法院發(fā)展為行政合法性原則。行政合法性原則要求行政機(jī)關(guān)必須依法行政，否則行政機(jī)關(guān)的決定就有被行政法院撤銷的危險(xiǎn)。這里的“法”應(yīng)采用廣義解釋，除了指憲法和法律，還指國(guó)際條約、法的一般原則、條例和判例。“與法律處于從屬地位的國(guó)家或警察國(guó)家相比，法國(guó)憲法的法律人把法國(guó)描述成文法治國(guó)家———國(guó)家必須服從法律。”〔18〕這也是國(guó)家主權(quán)理論讓位于國(guó)家法治理論的深刻體現(xiàn)。“依法行政”首先意味著行政機(jī)關(guān)的行為必須有法律的授權(quán)，超越權(quán)限的行為是無(wú)效的行政行為，相對(duì)人有法律上的抵抗權(quán)。對(duì)于行政主體來(lái)說(shuō)，“法無(wú)明文規(guī)定即不得為”。其次，行政行為必須符合法律授權(quán)的目的、范圍、程序和幅度(主要針對(duì)裁量行政行為)。違反行政法治原則的行政行為將受到相應(yīng)的制裁，包括行政行為的撤銷、無(wú)效以及行政主體或公務(wù)員的賠償責(zé)任等等。程序規(guī)則是行政法治原則的重要構(gòu)成要素。法國(guó)雖然沒(méi)有統(tǒng)一的行政程序法典，程序規(guī)則分散于法的一般原則和個(gè)別法律法規(guī)的條文中，但是其程序制度的獨(dú)特性、完善性和有效性仍然令人側(cè)目:首先，法國(guó)基本程序規(guī)則中包括類似于美國(guó)行政法中的“聽(tīng)證權(quán)利”。聽(tīng)證規(guī)則要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)相對(duì)人不利的決定之前，必須為相對(duì)人提供陳述事實(shí)和理由的機(jī)會(huì)。該規(guī)則由1945年著名的“特洛姆琵爾—格麗維亞夫人(DameTrompier－Gravier)”案確立。〔19〕其次，行政決定必須說(shuō)明理由。法國(guó)1979年的法律規(guī)定了行政決定必須說(shuō)明理由，書面理由應(yīng)當(dāng)包括法律根據(jù)和事實(shí)基礎(chǔ)，理由必須清楚、準(zhǔn)確、充分，并能作為采取行政決定的基本依據(jù)，否則法院可判決行政行為因未說(shuō)明理由而違法。〔20〕再者，行政決定的咨詢程序。依據(jù)行政決定的差異，咨詢程序也分為不同性質(zhì):任意咨詢、強(qiáng)制咨詢和必須遵守咨詢的意見(jiàn)。在很多情況下，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)并非一定要依據(jù)咨詢機(jī)關(guān)的意見(jiàn)做出行政決定，但是咨詢的環(huán)節(jié)不能省略，它構(gòu)成行政程序合法性的基本要件。除上述程序規(guī)則以外，法律還規(guī)定了對(duì)質(zhì)程序、辯護(hù)程序、協(xié)商程序、調(diào)查程序等基本程序規(guī)則，它們共同構(gòu)成了法國(guó)行政程序法治化的基本標(biāo)志。

(三)權(quán)力規(guī)制:行政主體賠償責(zé)任的擴(kuò)張

正如前文所述，伴隨法國(guó)傳統(tǒng)主權(quán)理論衰落的是國(guó)家賠償主權(quán)豁免理論的擯棄，同時(shí)行政賠償由單一的國(guó)家責(zé)任主體發(fā)展為國(guó)家與公務(wù)員并存的二元責(zé)任主體。與此相適應(yīng)的是行政賠償范圍的迅速擴(kuò)張，從最初的國(guó)家原則上不負(fù)賠償責(zé)任，發(fā)展到國(guó)家?guī)缀醭袚?dān)全部行政賠償責(zé)任，使得法國(guó)現(xiàn)行的行政賠償制度在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家中始終居于領(lǐng)先地位。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先，從賠償?shù)膶?duì)象上看，除非有法律明文規(guī)定，或者最高行政法院的判例確認(rèn)行政主體不負(fù)賠償責(zé)任外，其他所有領(lǐng)域的行為都屬于行政賠償?shù)膶?duì)象。目前法國(guó)只對(duì)政府行為等少數(shù)領(lǐng)域的行為規(guī)定不承擔(dān)賠償責(zé)任，但是這些領(lǐng)域的行為受到行政法院的嚴(yán)格限制，防止國(guó)家責(zé)任豁免的擴(kuò)張。其次，從產(chǎn)生責(zé)任的基礎(chǔ)上看，由單一的過(guò)錯(cuò)責(zé)任理論，發(fā)展為過(guò)錯(cuò)、過(guò)錯(cuò)推定和無(wú)過(guò)錯(cuò)并存的責(zé)任格局，根據(jù)行政行為的不同性質(zhì)選擇適用不同的過(guò)錯(cuò)理論。最后，從賠償范圍上看，由單純的物質(zhì)損害賠償發(fā)展到物質(zhì)、精神損害都予以賠償。這主要是通過(guò)1964年的“公共工程部長(zhǎng)訴Letisserand”案所擴(kuò)張的行政賠償范圍范圍來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

四、法國(guó)行政法治變遷中的二元變量及理論啟示

在法國(guó)行政法治的變遷和轉(zhuǎn)型過(guò)程中，其行政法體系蘊(yùn)含了對(duì)傳統(tǒng)公法理論基礎(chǔ)的解構(gòu)和當(dāng)前公法基本觀念的建構(gòu)兩個(gè)方面。這兩方面共同構(gòu)成法國(guó)行政法治變遷中的二元變量，它們之間的張力、協(xié)調(diào)與平衡不斷推動(dòng)著法國(guó)行政法基本原則和制度的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。而這種變量的演繹過(guò)程和塑造力可以為我國(guó)行政法治建設(shè)帶來(lái)重要啟示。

(一)二元變量:法國(guó)公法理論基礎(chǔ)的解構(gòu)與建構(gòu)

公法理論基礎(chǔ)內(nèi)在變量的二元性是法國(guó)行政法理論變遷的重要構(gòu)成要素之一，除此之外，這種二元特征還體現(xiàn)在公法關(guān)系、公法主體和公法行為等方面。〔21〕就公法理論基礎(chǔ)的二元變量而言，主要集中于權(quán)力歸屬主體、權(quán)力行使目的和權(quán)力組成結(jié)構(gòu)三要素之上。首先，在權(quán)力歸屬主體上，法國(guó)封建時(shí)代延續(xù)古羅馬“治權(quán)”理念，16世紀(jì)的博丹將主權(quán)界定為君主的私有物。君主是主權(quán)的象征，擁有“治權(quán)”和“保護(hù)權(quán)”(postestas)的雙重權(quán)力，這兩種權(quán)力結(jié)合成君主這一職位所固有的命令的權(quán)力，這種權(quán)力具有法律上的效力。〔22〕法國(guó)大革命取消了封建王權(quán)地位，國(guó)家主權(quán)由君主轉(zhuǎn)移到抽象意義上的民族國(guó)家手中。雖然這種“治權(quán)”的變化只是一種“新瓶裝舊酒”———權(quán)力歸屬主體的轉(zhuǎn)換，但是君主治權(quán)理念的解構(gòu)和民族國(guó)家主權(quán)理論的建構(gòu)使得資產(chǎn)階級(jí)民主法治理念開(kāi)始嶄露頭角，這無(wú)疑是具有革命意義的。19世紀(jì)末以來(lái)，隨著國(guó)家法治理念和民主代議制的深入發(fā)展，國(guó)家權(quán)力的歸屬主體再一次經(jīng)歷了從抽象意義的國(guó)家到人民大眾的轉(zhuǎn)換。人民享有國(guó)家一切權(quán)力，通過(guò)代議民主制將權(quán)力授予國(guó)家機(jī)關(guān)行使，但是國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到法治原則的制約。這又是在國(guó)家主權(quán)理論基礎(chǔ)之上，對(duì)人民主權(quán)理論的艱難建構(gòu)，徹底顛覆了古羅馬的“治權(quán)”理念。權(quán)力歸屬主體的二元性特征所帶來(lái)的直接影響是法國(guó)的中央集權(quán)制逐漸松動(dòng)，分權(quán)制和民主制大行其道，國(guó)家主權(quán)豁免理論也無(wú)可避免地被擯棄等等。其次，在權(quán)力的行使目的上，這種二元變量的演進(jìn)更為顯著。19世紀(jì)前半期，法國(guó)公法理論流行的是拉菲利埃(EdouardLaferriere)、貝泰勒米(HenryBerthelemy)等人提出和發(fā)展的“公共權(quán)力理論”。公共權(quán)力理論雖然仍以古羅馬“治權(quán)”概念為基礎(chǔ)，但是對(duì)治權(quán)的完全不受約束進(jìn)行了一定程度的矯正，例如將國(guó)家行為區(qū)分為權(quán)力行為和管理行為，權(quán)力行為應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范和司法審查，這實(shí)質(zhì)上是賦予了國(guó)家一定的法律責(zé)任。〔23〕19世紀(jì)70年代，狄驥所創(chuàng)立的實(shí)證主義社會(huì)法學(xué)對(duì)國(guó)家主權(quán)理論進(jìn)行了徹底的批判。他不僅取消了主權(quán)觀念，建立了客觀法的規(guī)范，國(guó)家應(yīng)當(dāng)受到法治原則的制約，而且提出了“公務(wù)學(xué)說(shuō)”，即統(tǒng)治者行使權(quán)力的基礎(chǔ)是維持社會(huì)秩序和穩(wěn)定，對(duì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)的各種行政活動(dòng)的目的在于為公民提供各種服務(wù)，保障人民社會(huì)生活的安全。〔24〕狄驥各種學(xué)說(shuō)的前提是對(duì)“公共權(quán)力理論”的解構(gòu)，而國(guó)家法治原則和“公務(wù)學(xué)說(shuō)”的提出又是在傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)之上的全面建構(gòu)，這種二元變量的內(nèi)在特征在于它們本身始終處于一種相互博弈、協(xié)調(diào)直至平衡的過(guò)程中。權(quán)力行使目的二元性特征在法國(guó)行政法治變遷中的主要表現(xiàn)為“統(tǒng)治行政”轉(zhuǎn)型為“服務(wù)行政”、行政與公務(wù)觀念的重塑、行政疆域的拓展等諸多方面。最后，對(duì)于權(quán)力的組成結(jié)構(gòu)，公法理論基礎(chǔ)的二元性特征主要體現(xiàn)為政府權(quán)力形態(tài)的三次轉(zhuǎn)型。從歷史的角度考察，政府權(quán)力形態(tài)基本包括了專制政府、放任政府、全能政府和有限政府四種結(jié)構(gòu)形態(tài)，而且遵循了從專制到放任、再?gòu)娜艿接邢薜倪^(guò)渡規(guī)律。〔25〕由于法國(guó)在歷史上已經(jīng)經(jīng)歷并完成了上述政府權(quán)力形態(tài)的轉(zhuǎn)型，因此其公法理論基礎(chǔ)中的權(quán)力組成結(jié)構(gòu)必然發(fā)生相應(yīng)的變化，即是在前一種政府類型解構(gòu)的基礎(chǔ)之上，全面建構(gòu)新一層次的政府權(quán)力形態(tài)。這種權(quán)力組成結(jié)構(gòu)的二元特征，不僅使得法國(guó)對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制機(jī)制更為成熟與完善，而且也開(kāi)辟了多元化的公民權(quán)利救濟(jì)渠道。

(二)理論啟示:當(dāng)代中國(guó)行政法治的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)

我國(guó)當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型和政治體制改革的活躍時(shí)期，而以政府體制改革為重點(diǎn)的中國(guó)行政法治改革也處于劇烈轉(zhuǎn)型的大背景之下:行政理念由權(quán)力主導(dǎo)的國(guó)家行政轉(zhuǎn)變?yōu)楣残姓⒎?wù)行政;行政體制由單一的中央集權(quán)制發(fā)展到多元化的行政組織類型;行政法范式也由以行政權(quán)力為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行摹！?6〕法國(guó)行政法變遷的經(jīng)驗(yàn)表明:任何行政法治理念都并非先驗(yàn)和既定的，而是依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及行政法治實(shí)踐循序漸進(jìn)的。順應(yīng)社會(huì)潮流對(duì)行政法基本理論和制度進(jìn)行相應(yīng)的改革設(shè)計(jì)，將有助于實(shí)現(xiàn)行政法治狀態(tài)下的國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的協(xié)調(diào)平衡，并推動(dòng)民主政治機(jī)制的逐步完善與鞏固。基于此，中國(guó)行政法治的改革是大勢(shì)所趨、不可逆轉(zhuǎn)的。筆者認(rèn)為，可以著眼于下述三方面的治理經(jīng)驗(yàn)，加以調(diào)整和優(yōu)化，從而建立和實(shí)現(xiàn)以國(guó)家、社會(huì)、公民的合作互動(dòng)為根本取向的中國(guó)行政法治發(fā)展道路。

1．行政權(quán)力的監(jiān)督———國(guó)家法治原則。近代以來(lái)，國(guó)家法治原則貫穿于法國(guó)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷和行政理念轉(zhuǎn)型的始終。法治原則在法國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，其應(yīng)當(dāng)包含如下構(gòu)成要素:從內(nèi)在理念上講，法治追求法律至上和法的統(tǒng)治，任何社會(huì)主體(包括政府)都應(yīng)當(dāng)接受并服從法律所確立的權(quán)利義務(wù)規(guī)范;從外在結(jié)構(gòu)上看，法治應(yīng)當(dāng)是立法、司法、行政“三位一體”、“制衡互補(bǔ)”的共生平衡機(jī)制，主要體現(xiàn)為“立法至上”、“司法擴(kuò)張”和“依法行政”的法治現(xiàn)象與趨勢(shì);從監(jiān)督保障上看，法治不僅要求國(guó)家權(quán)力之間的自律約束，而且應(yīng)當(dāng)建立外部監(jiān)督控權(quán)機(jī)制。同時(shí)，當(dāng)公民個(gè)人權(quán)利受到侵害時(shí)，有向國(guó)家尋求救濟(jì)和請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。衍生于現(xiàn)代法治思維的國(guó)家法治原則應(yīng)構(gòu)成行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中的最高準(zhǔn)則，因?yàn)樾姓暮戏ㄐ耘c正當(dāng)性并非來(lái)源于政府的權(quán)威和單向的“命令———服從”式的行政法模式，而是來(lái)源于行政主體及其行政行為契合體現(xiàn)國(guó)民意志的法律規(guī)范所確立的基本精神和行為準(zhǔn)則。正因如此，作為國(guó)家法治原則核心的依法行政原則仍然是自行政法誕生以來(lái)的經(jīng)久不衰的話題。具體而言，這一原則所確立的行政權(quán)運(yùn)行的基本準(zhǔn)則如下:其一，主體的合法性。享有國(guó)家行政權(quán)的組織和個(gè)人應(yīng)根據(jù)法律組建并依法取得行使行政權(quán)的資格。其二，職權(quán)的合法性。依據(jù)“越權(quán)無(wú)效”原則，僭越權(quán)限的行政行為應(yīng)歸于無(wú)效。因此行政主體應(yīng)當(dāng)在法定的權(quán)限、地域、事項(xiàng)范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)。其三，程序的合法性。行政法上的正當(dāng)程序原則不僅要求行政主體在行政過(guò)程中遵循法律法規(guī)預(yù)設(shè)的步驟、時(shí)限和順序，而且應(yīng)當(dāng)履行告知、聽(tīng)取申辯、說(shuō)明理由等基本義務(wù)，同時(shí)為相對(duì)人提供事后救濟(jì)途徑。

2．行政理念的轉(zhuǎn)型———管理行政到服務(wù)行政。法國(guó)行政法理論基礎(chǔ)由傳統(tǒng)的“公共權(quán)力論”向現(xiàn)代“公共服務(wù)論”的變遷實(shí)際上代表了政府治理理念由“管理行政”向“服從行政”的轉(zhuǎn)型。“管理行政理念主張:管理公共事務(wù)的最優(yōu)選擇，是由國(guó)家直接運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。政府進(jìn)行全權(quán)管理，結(jié)果造成政府規(guī)模大，事務(wù)雜，成本高，效能低。”〔27〕而服務(wù)行政理念主張政府存在的首要目的是為社會(huì)和民眾提供服務(wù)，以提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和提高服務(wù)效能為基本宗旨。為了保障和改善服務(wù)水平，政府與公眾需建立有效的溝通與合作機(jī)制，以傾聽(tīng)民聲、理解民意為根本取向。從管理行政理念到服務(wù)行政理念，實(shí)質(zhì)上包含了三個(gè)層次的變化:第一，行政目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)的“效率優(yōu)先、公平其次”或者“效率優(yōu)先、兼顧公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮絻?yōu)先、效率其次”，這意味著公平與效率在價(jià)值序列的位階中發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，保障相對(duì)人合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義成為行政的宗旨。第二，行政權(quán)特征的變化。行政權(quán)從傳統(tǒng)的“單方性、強(qiáng)制性”走向“說(shuō)服性、協(xié)商性”，行政強(qiáng)制執(zhí)法的色彩日益淡化，“非權(quán)力行政”逐漸增長(zhǎng)。第三，行政職能的替代。行政職能由傳統(tǒng)的“無(wú)所不包、無(wú)所不能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥毮芴娲⒙氊?zé)限定”。由于將非政府組織、地方團(tuán)體、公民個(gè)人等引入公權(quán)力分配領(lǐng)域，更多的政府職能由社會(huì)力量代替行使，更廣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由公眾和團(tuán)體自主管理、自由決策。目前我國(guó)應(yīng)加快完成行政治理觀念由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，形成以公共行政、服務(wù)行政為主導(dǎo)，以國(guó)家行政為輔助的多元治理格局。

3．權(quán)力約束機(jī)制的重構(gòu)———多元控權(quán)模式。傳統(tǒng)行政法的控權(quán)方式是一種嚴(yán)格規(guī)則主義的控權(quán)模式，這種控權(quán)模式的弊端在于:著眼于行政行為的結(jié)果而忽視行政行為的形成過(guò)程;注重實(shí)體法規(guī)則的制定而忽略了程序規(guī)則的設(shè)定;行政法實(shí)體規(guī)則被等同于行政管理權(quán)力的來(lái)源，忽視行政目標(biāo)的合法性和行政手段的適當(dāng)性。〔28〕而現(xiàn)代權(quán)力控制機(jī)制更傾向于一種過(guò)程性的、多元性的控權(quán)模式:第一，權(quán)力的目標(biāo)性控制。這主要是通過(guò)行政實(shí)體法限定行政權(quán)力行使的目標(biāo)、范圍和幅度，以防止行政主體超越和濫用職權(quán)。第二，權(quán)力的過(guò)程性控制。通過(guò)行政程序規(guī)則的設(shè)定，將行政權(quán)力納入到程序法治的軌道上來(lái)，行政決定的形成過(guò)程必須符合一系列程序制度和原則。這種程序規(guī)則并不是對(duì)實(shí)體法規(guī)則的一種補(bǔ)充，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政權(quán)力規(guī)制的主導(dǎo)作用。第三，權(quán)力的責(zé)任性控制。違法或不適當(dāng)?shù)男姓袨閼?yīng)導(dǎo)致相應(yīng)的法律后果，包括無(wú)效、撤銷、補(bǔ)正、責(zé)令履行職責(zé)、行政賠償?shù)鹊取＿@就要通過(guò)強(qiáng)化和完善行政復(fù)議機(jī)制、行政訴訟機(jī)制以及國(guó)家賠償機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)。第四，權(quán)力的民主性控制。民主協(xié)商理念是當(dāng)代行政的一大特色，與傳統(tǒng)行政的“命令———服從”關(guān)系不同，民主協(xié)商行政主張行政主體與相對(duì)人的意思溝通，雙方處于平等對(duì)話、自由協(xié)商的關(guān)系中。這種行政方式對(duì)相對(duì)人而言具有更強(qiáng)的選擇性和可接受性，從而減少了行政權(quán)力行使的阻力和障礙，因此被廣泛運(yùn)用于行政契約、行政指導(dǎo)等領(lǐng)域。除了上述主流權(quán)力控制方式外，多元控權(quán)模式還包括輿論監(jiān)督控制、層級(jí)監(jiān)督控制、道德紀(jì)律控制等等，這里不再一一贅述。我們有理由相信，隨著行政法治實(shí)踐的不斷深化以及行政監(jiān)督方式的不斷創(chuàng)新，行政權(quán)力規(guī)制模式的多元化特征將會(huì)日益凸顯。

作者：彭華單位：中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2011級(jí)碩士研究生