論法國行政法治的規(guī)律范文

本站小編為你精心準(zhǔn)備了論法國行政法治的規(guī)律參考范文，愿這些范文能點(diǎn)燃您思維的火花，激發(fā)您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、集權(quán)到均衡:主權(quán)理論的式微

(一)集權(quán)制與分權(quán)制的并行

法國國家權(quán)力壟斷地位的突破在行政體制上表現(xiàn)為由單一的中央集權(quán)制發(fā)展為三種行政組織類型的并存:中央集權(quán)制、權(quán)力下放制和分權(quán)制。中央集權(quán)制強(qiáng)調(diào)國家為了共同利益的需要，必須享有一切實(shí)體權(quán)力。在中央和地方的關(guān)系上，全國劃分為若干個行政區(qū)域，作為國家行政的執(zhí)行單位，行政區(qū)域不存在獨(dú)立的法律人格。在國家行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系上，行政事務(wù)的決定權(quán)集中于行政首腦，下級行政機(jī)關(guān)是上級行政命令的傳達(dá)者和執(zhí)行者，全部國家行政機(jī)關(guān)形成形式僵硬的“傳送帶”模式和等級森嚴(yán)的結(jié)構(gòu)體系。中央集權(quán)制使得全部行政事務(wù)集中于中央國家機(jī)關(guān)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，權(quán)力下放制在很大程度上緩解了這一問題:上級行政機(jī)關(guān)將一些行政事務(wù)直接轉(zhuǎn)移給下級行政機(jī)關(guān)，并由下級行政機(jī)關(guān)做出決定，下級行政機(jī)關(guān)只是行使上級行政機(jī)關(guān)所賦予的權(quán)力，并不單獨(dú)成為一個行政主體。例如省長集中管理中央國家機(jī)關(guān)在省內(nèi)的各項(xiàng)行政事務(wù)。〔4〕分權(quán)制在法國表現(xiàn)為地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)兩種權(quán)力結(jié)構(gòu)形式。在地方分權(quán)中，地方團(tuán)體獲得國家轉(zhuǎn)移過來的權(quán)力，并根據(jù)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的意志獨(dú)立行使這種權(quán)力，具有行政主體資格。在公務(wù)分權(quán)中，分離于國家和地方團(tuán)體的公務(wù)由一個獨(dú)立的實(shí)體執(zhí)行，以自己的名義享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)，成為獨(dú)立的公務(wù)法人。中央國家機(jī)關(guān)對地方團(tuán)體和公務(wù)法人只有監(jiān)督權(quán)力，而沒有指揮命令權(quán)力。分權(quán)制創(chuàng)造了行政上的兩種自治組織。可見，法國行政組織權(quán)力的均衡化是由縱向的事務(wù)分權(quán)(權(quán)力下放制)和橫向的職能分權(quán)(分權(quán)制)的二元組合而實(shí)現(xiàn)的，中央壟斷一切行政組織權(quán)力的傳統(tǒng)被打破。

(二)行政審判權(quán)的委任與獨(dú)立

不同于普通法系國家的法律體系和法院結(jié)構(gòu)，法國具有區(qū)分公法、私法的法律傳統(tǒng)和獨(dú)立于普通法院的行政法院系統(tǒng)。法國行政法院制度的建立經(jīng)歷了由保留到委任再到獨(dú)立的曲折歷程，在根本上體現(xiàn)了國家主權(quán)原則的衰退以及司法相對于行政的獨(dú)立。

1．虛無的行政審判權(quán)———行政官法官。由于代表封建勢力的普通法院對資產(chǎn)階級國家行政的阻擾，法國大革命時期取消了普通法院對行政爭議的管轄權(quán)，所有行政案件由被訴行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)受理，行政機(jī)關(guān)本身是案件的裁決者，行政官員是行政案件的法官，即所謂“行政官法官”。因此從嚴(yán)格意義上講，這一時期的公民只擁有行政救濟(jì)，而非訴訟救濟(jì)。

2．保留的行政審判權(quán)———國家參事院。拿破侖執(zhí)政后于1799年成立了國家參事院，它除了作為一種咨詢機(jī)關(guān)而向國家元首提出建議外，也被賦予了“解決在行政過程中出現(xiàn)的難題”的權(quán)力，后面這種職能逐步發(fā)展為國家參事院的司法職能———處理行政爭議。〔5〕但是國家參事院本身對行政案件沒有裁決權(quán)力，它只能以國家元首的名義做出。因此“這個權(quán)力由國家元首保留，國家參事院所行使的是國家元首保留的審判權(quán)(lajusticeretenue)”。

3．委任的行政審判權(quán)———最高行政法院。1872年5月25日法國法律授權(quán)國家參事院可以直接裁決行政案件并作出決定，而不用再“假裝”以國家元首的名義做出裁決。國家參事院成為法律上的最高行政法院，行使國家委托的行政審判權(quán)，雖然這種權(quán)力仍然必須以法國人民的名義做出。這實(shí)質(zhì)上代表了法國從“司法克制”理論向“司法代表”理論的轉(zhuǎn)型。〔7〕

4．獨(dú)立的行政審判權(quán)———卡多案件判決。國家參事院作為法律上的最高行政機(jī)關(guān)并沒有完全取消行政官法官制度，因?yàn)槭聦?shí)上的“部長審判制”仍然存在，即除非有法律的例外規(guī)定，一切行政案件必須先向部長申訴，不服部長的裁決才能向國家參事院上訴。部長裁決是行政審判的前置程序。這種程序的弊端在于:“所有可能危及高級官員或政府政策的訴愿都被拒絕，不可能提交至參事院”。〔8〕在1889年的著名的“卡多(Cadot)”案中，國家參事院廢止了部長裁決的前置程序，當(dāng)事人可以直接向行政法院起訴。司法與行政的分立意味著行政審判權(quán)最終取得了完全獨(dú)立于行政的實(shí)際地位。

(三)國家賠償主權(quán)豁免理論的擯棄

公民因行政行為所遭受的損害有直接向國家而非政府官員求得賠償?shù)臋?quán)利是現(xiàn)代行政救濟(jì)的基本理念，然而法國在1873年“布朗柯(Blanco)”案件判決以前，奉行的是國家賠償責(zé)任豁免原則。公民因行政行為致害不能直接追問國家的責(zé)任，而應(yīng)向其他負(fù)有責(zé)任的政府官員(公務(wù)員)追償。這一基本原則確立于1789年的《人權(quán)宣言》中:“社會有權(quán)要求每一位公務(wù)員承擔(dān)公共行政管理的責(zé)任。”國家賠償責(zé)任否定原則根源于法國傳統(tǒng)公法中的主權(quán)豁免理論。該理論認(rèn)為，法律是由主權(quán)國家制定的，制定法本身就是主權(quán)的表達(dá)，因此主權(quán)國家不可能制定限制自身、要求自身承當(dāng)賠償責(zé)任的法律。國家權(quán)力由代表國家意志的各個政府部門來執(zhí)行，“如果這些國家權(quán)力機(jī)構(gòu)按照法律來辦事，那就不存在任何責(zé)任問題。如果它們不遵守法律，那也不關(guān)國家的事情，因?yàn)閲业囊庵臼窍Ｍ傻玫綀?zhí)行。”〔9〕這一理論表面意義上似乎是符合法律邏輯的，但是它過分關(guān)注國家和主權(quán)者的意志，而忽視了公民個人的利益，與現(xiàn)代法治國家的公平負(fù)擔(dān)理念是背道而馳的。19世紀(jì)下半葉以來，隨著國家行政職能的擴(kuò)張，行政致害領(lǐng)域的擴(kuò)大以及民主公共意識的增強(qiáng)，國家賠償豁免原則所固有的弊端和局限性日益暴露，致使國家與公民之間的矛盾漸趨激化。問題的轉(zhuǎn)折出現(xiàn)于1873年“布朗柯(Blan-co)”案件，最高上訴法院最終采納政府委員的建議而做出了法國近代行政法歷史上最具影響力的判決，確立了三項(xiàng)行政法基本原則，其中首要原則就是承認(rèn)政府對雇員過失負(fù)有責(zé)任，否定了傳統(tǒng)盛行的國家豁免原則。〔10〕這意味著國家賠償主權(quán)豁免理論的徹底擯棄。

二、統(tǒng)治到服務(wù):行政疆域的拓展

主權(quán)理論的破產(chǎn)意味著法國傳統(tǒng)公法基礎(chǔ)的動搖，這一深刻變化直接影響到法國行政法理論基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)型，即由傳統(tǒng)的“公共權(quán)力論”向現(xiàn)代“公共服務(wù)論”的滲透和延伸，公法關(guān)系和公法結(jié)構(gòu)以“服務(wù)行政”理念而展開，同時這一過程伴隨著行政職能擴(kuò)張的強(qiáng)力注解。自19世紀(jì)末20世紀(jì)初以來，法國科學(xué)技術(shù)和社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了行政活動領(lǐng)域的迅猛增長，經(jīng)濟(jì)和社會問題也隨之膨脹。這在客觀上要求國家行政權(quán)的廣泛和深度干預(yù)，處理大量日常行政事務(wù)，行政職能和政府權(quán)力的擴(kuò)張成為不可避免的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)行政、社會行政、私行政成為這一時期的新興名詞，行政疆域相比以往任何時期都得到了前所未有的拓展。

(一)行政與公務(wù)觀念的重塑

法國傳統(tǒng)上以形式意義的行政作為區(qū)分一項(xiàng)活動是否屬于行政法調(diào)整對象的標(biāo)準(zhǔn)。形式意義的行政嚴(yán)格按照國家機(jī)關(guān)的種類來區(qū)分不同的國家職能，因此又被稱為機(jī)關(guān)意義的行政。因國家權(quán)力分屬于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，因此不論活動本身性質(zhì)如何，一律根據(jù)做出該活動的國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)而區(qū)分為立法行為、行政行為和司法行為。〔11〕只有行政行為屬于行政法調(diào)整對象，其他機(jī)關(guān)所做出的行為無論性質(zhì)如何，都不能納入行政法的調(diào)整領(lǐng)域。這在很大程度上鉗制了行政法發(fā)生作用的范圍，并且這種局限作用隨著現(xiàn)代行政的發(fā)展而愈加明顯。實(shí)質(zhì)意義的行政建立在現(xiàn)代行政職能擴(kuò)張的基礎(chǔ)之上，它主張不論某種行為做出機(jī)關(guān)的性質(zhì)如何，只要其本身符合行政行為的性質(zhì)，那么就屬于行政法的調(diào)整對象。例如議會辦公廳的行政管理活動，在形式上屬于立法機(jī)關(guān)的活動，但是實(shí)質(zhì)上符合行政行為的特征，屬于行政法院管轄。實(shí)質(zhì)意義的行政擴(kuò)張了形式意義行政的范圍，是對形式意義行政的有益補(bǔ)充，它反映了現(xiàn)代行政疆域拓展的基本趨勢。與行政擴(kuò)張理念相適應(yīng)，法國對于現(xiàn)代公務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識也發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。法國傳統(tǒng)上對公務(wù)的內(nèi)涵也存在形式意義和實(shí)質(zhì)意義的兩種理解，這一點(diǎn)與前述行政概念的區(qū)分基本相似。由于現(xiàn)代行政的發(fā)展，原來由行政主體所進(jìn)行的公務(wù)活動越來越多委托給私人進(jìn)行，從而產(chǎn)生了形式意義的行政與實(shí)質(zhì)意義的行政的分裂趨勢，而法國行政法上的公務(wù)在當(dāng)代更多地是指向?qū)嵸|(zhì)意義的公務(wù)。與此同時，判斷公務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也經(jīng)歷了從主觀公務(wù)說到客觀公務(wù)說再到潛在的公務(wù)說的發(fā)展過程。可見，法國公務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代行政疆域拓展的基本趨勢是內(nèi)在一致的。假定的公務(wù)說將更多的公務(wù)活動納入到行政法的調(diào)整范圍，使得行政法對于當(dāng)代政府的規(guī)制作用和個人的導(dǎo)向作用更為突出。

(二)行政類型與組織方式的多樣化

行政與公務(wù)觀念的重塑與行政類型、組織方式的多樣化構(gòu)成了法國當(dāng)代行政的“一體兩面”:實(shí)質(zhì)意義的行政觀和假定的公務(wù)說拓展了行政行為和行政組織的類型，而行政類型、組織方式多樣化的實(shí)踐也直接帶動了行政與公務(wù)觀念的轉(zhuǎn)型，兩者形成一種二元互補(bǔ)、交替演進(jìn)的發(fā)展路徑。由于現(xiàn)代行政目標(biāo)從單純的管制轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)，那么同時融合了行政目標(biāo)和社會創(chuàng)新方式的行政手段將更有利于現(xiàn)代行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，建立在公平、公開、合意基礎(chǔ)之上的非強(qiáng)制性行政方式得以推廣。例如行政契約、公務(wù)特許、公共租賃、社會行政、援助私人公益事業(yè)等。這種公共服務(wù)行政的鮮明特色在于:拋棄了傳統(tǒng)行政的“命令———服從”權(quán)力模式，關(guān)注現(xiàn)代行政行為的“軟化”趨勢，將協(xié)商精神定義為現(xiàn)代行政的基本特征之一。公民社會參與到行政權(quán)的行使過程中，從而平衡了公民權(quán)利和行政權(quán)力，增強(qiáng)了政府的民意基礎(chǔ)。正如哈耶克指出的那樣:“眾多人士經(jīng)由獨(dú)立的和競爭的努力，能促使那些我們見到更會需要的東西出現(xiàn)。”〔12〕與行政行為類型多樣化一致的是行政管理方式和行政組織類型的創(chuàng)新。相比于傳統(tǒng)上單一的行政機(jī)關(guān)直接管理公務(wù)方式，發(fā)展為公務(wù)法人、公有商業(yè)公司、同行工會等多元主體的協(xié)同管理模式。行政主體的公務(wù)管理權(quán)力被更多地賦予私人、社會團(tuán)體行使，公共行政占據(jù)現(xiàn)代行政的主流地位。這意味著法國在根本上完成了從“國家行政”到“公共行政”的轉(zhuǎn)型。行政管理模式的變革與創(chuàng)新也帶來了行政疆域的迅速拓展，“公共行政”、“服務(wù)行政”成為法國當(dāng)代行政的代名詞。

三、單一到多元:行政監(jiān)督的強(qiáng)化

法國行政法治變遷的另一個重要表現(xiàn)在于行政監(jiān)督方式由單一走向多元，權(quán)力制約的廣度和深度與各權(quán)力主體所擁有的權(quán)力成正相關(guān)，從而形成權(quán)力監(jiān)督體制與權(quán)力行使格局的均衡態(tài)勢。

(一)權(quán)力矯正:救濟(jì)方式的多元組合

“無救濟(jì)則無權(quán)利”，對公民因行政所遭受的損害進(jìn)行救濟(jì)，實(shí)質(zhì)上也是對違法和不當(dāng)行政的一種矯正，構(gòu)成行政監(jiān)督的主要方式。在法國行政法上，權(quán)利救濟(jì)的途徑由單一的行政救濟(jì)發(fā)展為議會救濟(jì)、行政救濟(jì)、調(diào)解專員和訴訟救濟(jì)多元并存的格局，各救濟(jì)方式之間協(xié)調(diào)、互補(bǔ)，形成了一套健全有效的權(quán)利救濟(jì)體系。1．議會救濟(jì)。依據(jù)三權(quán)分立和權(quán)力制衡原則，作為立法機(jī)關(guān)的議會并不能直接干預(yù)政府權(quán)力的行使，但是基于議會的民意代表性，立法機(jī)關(guān)可以在一定程度和一定領(lǐng)域內(nèi)對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，而相對人可以利用這種監(jiān)督作為損害的救濟(jì)手段。目前法國議會主要通過財政監(jiān)督、不信任案、詢問和組織調(diào)查委員會四種形式對行政活動進(jìn)行監(jiān)督。前兩種監(jiān)督形式帶有濃厚的政治色彩，不能作為相對人的常態(tài)救濟(jì)手段;后兩種方式的作用在于使議會了解行政活動的有關(guān)情況以及提醒、督促行政機(jī)關(guān)，程序本身并不帶有任何強(qiáng)制或制裁措施，更多地是依靠輿論監(jiān)督的影響來引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)為相對人提供補(bǔ)救。〔13〕2．行政救濟(jì)。行政救濟(jì)作為法國最為傳統(tǒng)的權(quán)利救濟(jì)方式在很大程度上是“部長審判制”的遺留物，即使現(xiàn)在法國的行政訴訟也規(guī)定了不少行政救濟(jì)的前置程序，例如行政損害賠償訴訟必須以行政機(jī)關(guān)的賠償決定作為受理案件的前提條件(公共工程合同賠償除外)。這種途徑的優(yōu)點(diǎn)在于程序簡便快捷，便于相對人迅速獲得救濟(jì)，同時“它至少保證為雙方保留了一個在訴諸訴訟之前友好解決他們分歧的機(jī)會”，〔14〕為行政機(jī)關(guān)提供了一個自我糾錯的機(jī)會;弊端在于案件的裁判者是行政機(jī)關(guān)本身，難以保證獨(dú)立、公正。3．調(diào)解專員。法國的調(diào)解專員制度是借鑒了瑞典議會監(jiān)察專員和英國議會行政監(jiān)察專員的成果，它接受公民和法人對于行政機(jī)關(guān)違法和不良行政行為提起的申訴，在獨(dú)立調(diào)查的基礎(chǔ)上，通過調(diào)停、提出建議、提出報告等非強(qiáng)制方式來督促行政機(jī)關(guān)履行相應(yīng)義務(wù)，為相對人提供救濟(jì)。法國行政調(diào)解專員制度是對其他權(quán)利救濟(jì)途徑的有益補(bǔ)充，它的優(yōu)點(diǎn)在于協(xié)調(diào)與平衡了監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的權(quán)力對比。〔15〕4．訴訟救濟(jì)。訴訟作為相對人“權(quán)益保障的最后一道防線”在法國行政法上具有核心地位，行政法原則和制度基本上都是圍繞行政訴訟而建構(gòu)的，許多具有影響力的判例也極大推動了法國行政法治的完善與發(fā)展。〔16〕總體而言，法國訴訟救濟(jì)制度具有如下三大特色:第一，行政審判受案范圍廣泛，采取多元標(biāo)準(zhǔn)確立屬于行政法院管轄的行政行為;第二，違法行政行為矯正方式多樣，采取越權(quán)之訴和完全管轄權(quán)之訴的訴訟類型化標(biāo)準(zhǔn)，相對人權(quán)益能夠得到全面補(bǔ)救;第三，訴訟程序上有充分保障，行政訴訟案件的判決一般要經(jīng)過三次審查，即報告員小組的討論、政府專員的審查、判決法庭的討論，結(jié)合法律專家和行政專家意見的判決，使得判決質(zhì)量有了可靠保障。因此可以說，在法國，行政法院是保護(hù)公民免遭政府權(quán)力肆意侵害的有力武器。

(二)權(quán)力預(yù)防:程序規(guī)則的雙向互補(bǔ)

公民對救濟(jì)權(quán)利的主張與行使是對行政活動進(jìn)行監(jiān)督的一種方式，但這種監(jiān)督更多的是事后的一種參與權(quán)，并不能有效規(guī)制行政裁量的行使和行政決定的形成過程。因此，從行政過程論的角度而言，事先參與顯然優(yōu)越于事后參與，預(yù)防性參與顯然優(yōu)越于追懲性參與。事先參與和預(yù)防性參與能夠確保行政機(jī)關(guān)在作出行政行為之前，實(shí)現(xiàn)與公民之間的意見溝通，為公民接受不利的行政行為奠定了•110•研究生法學(xué)第28卷第2期〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕參見王名揚(yáng):《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第421～423頁。參見［英］L•戴維樂•布朗、約翰•S•貝爾:《法國行政法》，高秦偉、王鍇譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第157頁。參見涂大海:“論構(gòu)建我國行政監(jiān)察專員制度”，中國政法大學(xué)2010年碩士學(xué)位論文，第32頁。例如前文所述的法國1889年的卡多(Cadot)案和1873年布朗柯(Blanco)案，除此之外還有1875年的PrinceNapoléon案否認(rèn)了政治動機(jī)可以作為判斷政府行為的標(biāo)準(zhǔn)，1926年的Canal案使得總統(tǒng)制定的條例受行政法院管轄，1970年的CréditFoncierdeFrance案明確了行政指示的合法性，等等。諸如此類具有重要影響力的案件在法國行政法發(fā)展歷程上不勝枚舉。因此如果說法國屬于大陸法系國家，毋寧認(rèn)為其行政法律制度更傾向于英美判例法系。心理基礎(chǔ)，將行政行為作出之后引起的社會震蕩減少到最低限度。〔17〕事先參與權(quán)主要體現(xiàn)為公民對行政程序的參與，建立和完善一套程序規(guī)則。除此之外，行政法治原則對于規(guī)范行政行為的權(quán)限、范圍、目的和程序也起到了關(guān)鍵作用。下文將以事前預(yù)防機(jī)制為主，就法國的行政法治原則和行政程序規(guī)則作一簡要梳理。法國的行政法治原則由最高行政法院發(fā)展為行政合法性原則。行政合法性原則要求行政機(jī)關(guān)必須依法行政，否則行政機(jī)關(guān)的決定就有被行政法院撤銷的危險。這里的“法”應(yīng)采用廣義解釋，除了指憲法和法律，還指國際條約、法的一般原則、條例和判例。“與法律處于從屬地位的國家或警察國家相比，法國憲法的法律人把法國描述成文法治國家———國家必須服從法律。”〔18〕這也是國家主權(quán)理論讓位于國家法治理論的深刻體現(xiàn)。“依法行政”首先意味著行政機(jī)關(guān)的行為必須有法律的授權(quán)，超越權(quán)限的行為是無效的行政行為，相對人有法律上的抵抗權(quán)。對于行政主體來說，“法無明文規(guī)定即不得為”。其次，行政行為必須符合法律授權(quán)的目的、范圍、程序和幅度(主要針對裁量行政行為)。違反行政法治原則的行政行為將受到相應(yīng)的制裁，包括行政行為的撤銷、無效以及行政主體或公務(wù)員的賠償責(zé)任等等。程序規(guī)則是行政法治原則的重要構(gòu)成要素。法國雖然沒有統(tǒng)一的行政程序法典，程序規(guī)則分散于法的一般原則和個別法律法規(guī)的條文中，但是其程序制度的獨(dú)特性、完善性和有效性仍然令人側(cè)目:首先，法國基本程序規(guī)則中包括類似于美國行政法中的“聽證權(quán)利”。聽證規(guī)則要求行政機(jī)關(guān)在作出對相對人不利的決定之前，必須為相對人提供陳述事實(shí)和理由的機(jī)會。該規(guī)則由1945年著名的“特洛姆琵爾—格麗維亞夫人(DameTrompier－Gravier)”案確立。〔19〕其次，行政決定必須說明理由。法國1979年的法律規(guī)定了行政決定必須說明理由，書面理由應(yīng)當(dāng)包括法律根據(jù)和事實(shí)基礎(chǔ)，理由必須清楚、準(zhǔn)確、充分，并能作為采取行政決定的基本依據(jù)，否則法院可判決行政行為因未說明理由而違法。〔20〕再者，行政決定的咨詢程序。依據(jù)行政決定的差異，咨詢程序也分為不同性質(zhì):任意咨詢、強(qiáng)制咨詢和必須遵守咨詢的意見。在很多情況下，法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)并非一定要依據(jù)咨詢機(jī)關(guān)的意見做出行政決定，但是咨詢的環(huán)節(jié)不能省略，它構(gòu)成行政程序合法性的基本要件。除上述程序規(guī)則以外，法律還規(guī)定了對質(zhì)程序、辯護(hù)程序、協(xié)商程序、調(diào)查程序等基本程序規(guī)則，它們共同構(gòu)成了法國行政程序法治化的基本標(biāo)志。

(三)權(quán)力規(guī)制:行政主體賠償責(zé)任的擴(kuò)張

正如前文所述，伴隨法國傳統(tǒng)主權(quán)理論衰落的是國家賠償主權(quán)豁免理論的擯棄，同時行政賠償由單一的國家責(zé)任主體發(fā)展為國家與公務(wù)員并存的二元責(zé)任主體。與此相適應(yīng)的是行政賠償范圍的迅速擴(kuò)張，從最初的國家原則上不負(fù)賠償責(zé)任，發(fā)展到國家?guī)缀醭袚?dān)全部行政賠償責(zé)任，使得法國現(xiàn)行的行政賠償制度在歐美發(fā)達(dá)國家中始終居于領(lǐng)先地位。這主要體現(xiàn)在三個方面:首先，從賠償?shù)膶ο笊峡矗怯蟹擅魑囊?guī)定，或者最高行政法院的判例確認(rèn)行政主體不負(fù)賠償責(zé)任外，其他所有領(lǐng)域的行為都屬于行政賠償?shù)膶ο蟆Ｄ壳胺▏粚φ袨榈壬贁?shù)領(lǐng)域的行為規(guī)定不承擔(dān)賠償責(zé)任，但是這些領(lǐng)域的行為受到行政法院的嚴(yán)格限制，防止國家責(zé)任豁免的擴(kuò)張。其次，從產(chǎn)生責(zé)任的基礎(chǔ)上看，由單一的過錯責(zé)任理論，發(fā)展為過錯、過錯推定和無過錯并存的責(zé)任格局，根據(jù)行政行為的不同性質(zhì)選擇適用不同的過錯理論。最后，從賠償范圍上看，由單純的物質(zhì)損害賠償發(fā)展到物質(zhì)、精神損害都予以賠償。這主要是通過1964年的“公共工程部長訴Letisserand”案所擴(kuò)張的行政賠償范圍范圍來實(shí)現(xiàn)的。

四、法國行政法治變遷中的二元變量及理論啟示

在法國行政法治的變遷和轉(zhuǎn)型過程中，其行政法體系蘊(yùn)含了對傳統(tǒng)公法理論基礎(chǔ)的解構(gòu)和當(dāng)前公法基本觀念的建構(gòu)兩個方面。這兩方面共同構(gòu)成法國行政法治變遷中的二元變量，它們之間的張力、協(xié)調(diào)與平衡不斷推動著法國行政法基本原則和制度的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。而這種變量的演繹過程和塑造力可以為我國行政法治建設(shè)帶來重要啟示。

(一)二元變量:法國公法理論基礎(chǔ)的解構(gòu)與建構(gòu)

公法理論基礎(chǔ)內(nèi)在變量的二元性是法國行政法理論變遷的重要構(gòu)成要素之一，除此之外，這種二元特征還體現(xiàn)在公法關(guān)系、公法主體和公法行為等方面。〔21〕就公法理論基礎(chǔ)的二元變量而言，主要集中于權(quán)力歸屬主體、權(quán)力行使目的和權(quán)力組成結(jié)構(gòu)三要素之上。首先，在權(quán)力歸屬主體上，法國封建時代延續(xù)古羅馬“治權(quán)”理念，16世紀(jì)的博丹將主權(quán)界定為君主的私有物。君主是主權(quán)的象征，擁有“治權(quán)”和“保護(hù)權(quán)”(postestas)的雙重權(quán)力，這兩種權(quán)力結(jié)合成君主這一職位所固有的命令的權(quán)力，這種權(quán)力具有法律上的效力。〔22〕法國大革命取消了封建王權(quán)地位，國家主權(quán)由君主轉(zhuǎn)移到抽象意義上的民族國家手中。雖然這種“治權(quán)”的變化只是一種“新瓶裝舊酒”———權(quán)力歸屬主體的轉(zhuǎn)換，但是君主治權(quán)理念的解構(gòu)和民族國家主權(quán)理論的建構(gòu)使得資產(chǎn)階級民主法治理念開始嶄露頭角，這無疑是具有革命意義的。19世紀(jì)末以來，隨著國家法治理念和民主代議制的深入發(fā)展，國家權(quán)力的歸屬主體再一次經(jīng)歷了從抽象意義的國家到人民大眾的轉(zhuǎn)換。人民享有國家一切權(quán)力，通過代議民主制將權(quán)力授予國家機(jī)關(guān)行使，但是國家機(jī)關(guān)權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)受到法治原則的制約。這又是在國家主權(quán)理論基礎(chǔ)之上，對人民主權(quán)理論的艱難建構(gòu)，徹底顛覆了古羅馬的“治權(quán)”理念。權(quán)力歸屬主體的二元性特征所帶來的直接影響是法國的中央集權(quán)制逐漸松動，分權(quán)制和民主制大行其道，國家主權(quán)豁免理論也無可避免地被擯棄等等。其次，在權(quán)力的行使目的上，這種二元變量的演進(jìn)更為顯著。19世紀(jì)前半期，法國公法理論流行的是拉菲利埃(EdouardLaferriere)、貝泰勒米(HenryBerthelemy)等人提出和發(fā)展的“公共權(quán)力理論”。公共權(quán)力理論雖然仍以古羅馬“治權(quán)”概念為基礎(chǔ)，但是對治權(quán)的完全不受約束進(jìn)行了一定程度的矯正，例如將國家行為區(qū)分為權(quán)力行為和管理行為，權(quán)力行為應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范和司法審查，這實(shí)質(zhì)上是賦予了國家一定的法律責(zé)任。〔23〕19世紀(jì)70年代，狄驥所創(chuàng)立的實(shí)證主義社會法學(xué)對國家主權(quán)理論進(jìn)行了徹底的批判。他不僅取消了主權(quán)觀念，建立了客觀法的規(guī)范，國家應(yīng)當(dāng)受到法治原則的制約，而且提出了“公務(wù)學(xué)說”，即統(tǒng)治者行使權(quán)力的基礎(chǔ)是維持社會秩序和穩(wěn)定，對社會進(jìn)行干預(yù)的各種行政活動的目的在于為公民提供各種服務(wù)，保障人民社會生活的安全。〔24〕狄驥各種學(xué)說的前提是對“公共權(quán)力理論”的解構(gòu)，而國家法治原則和“公務(wù)學(xué)說”的提出又是在傳統(tǒng)理論基礎(chǔ)之上的全面建構(gòu)，這種二元變量的內(nèi)在特征在于它們本身始終處于一種相互博弈、協(xié)調(diào)直至平衡的過程中。權(quán)力行使目的二元性特征在法國行政法治變遷中的主要表現(xiàn)為“統(tǒng)治行政”轉(zhuǎn)型為“服務(wù)行政”、行政與公務(wù)觀念的重塑、行政疆域的拓展等諸多方面。最后，對于權(quán)力的組成結(jié)構(gòu)，公法理論基礎(chǔ)的二元性特征主要體現(xiàn)為政府權(quán)力形態(tài)的三次轉(zhuǎn)型。從歷史的角度考察，政府權(quán)力形態(tài)基本包括了專制政府、放任政府、全能政府和有限政府四種結(jié)構(gòu)形態(tài)，而且遵循了從專制到放任、再從全能到有限的過渡規(guī)律。〔25〕由于法國在歷史上已經(jīng)經(jīng)歷并完成了上述政府權(quán)力形態(tài)的轉(zhuǎn)型，因此其公法理論基礎(chǔ)中的權(quán)力組成結(jié)構(gòu)必然發(fā)生相應(yīng)的變化，即是在前一種政府類型解構(gòu)的基礎(chǔ)之上，全面建構(gòu)新一層次的政府權(quán)力形態(tài)。這種權(quán)力組成結(jié)構(gòu)的二元特征，不僅使得法國對政府權(quán)力的規(guī)制機(jī)制更為成熟與完善，而且也開辟了多元化的公民權(quán)利救濟(jì)渠道。

(二)理論啟示:當(dāng)代中國行政法治的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)

我國當(dāng)前處于社會轉(zhuǎn)型和政治體制改革的活躍時期，而以政府體制改革為重點(diǎn)的中國行政法治改革也處于劇烈轉(zhuǎn)型的大背景之下:行政理念由權(quán)力主導(dǎo)的國家行政轉(zhuǎn)變?yōu)楣残姓⒎?wù)行政;行政體制由單一的中央集權(quán)制發(fā)展到多元化的行政組織類型;行政法范式也由以行政權(quán)力為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行摹！?6〕法國行政法變遷的經(jīng)驗(yàn)表明:任何行政法治理念都并非先驗(yàn)和既定的，而是依據(jù)社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及行政法治實(shí)踐循序漸進(jìn)的。順應(yīng)社會潮流對行政法基本理論和制度進(jìn)行相應(yīng)的改革設(shè)計，將有助于實(shí)現(xiàn)行政法治狀態(tài)下的國家權(quán)力與公民權(quán)利的協(xié)調(diào)平衡，并推動民主政治機(jī)制的逐步完善與鞏固。基于此，中國行政法治的改革是大勢所趨、不可逆轉(zhuǎn)的。筆者認(rèn)為，可以著眼于下述三方面的治理經(jīng)驗(yàn)，加以調(diào)整和優(yōu)化，從而建立和實(shí)現(xiàn)以國家、社會、公民的合作互動為根本取向的中國行政法治發(fā)展道路。

1．行政權(quán)力的監(jiān)督———國家法治原則。近代以來，國家法治原則貫穿于法國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷和行政理念轉(zhuǎn)型的始終。法治原則在法國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，其應(yīng)當(dāng)包含如下構(gòu)成要素:從內(nèi)在理念上講，法治追求法律至上和法的統(tǒng)治，任何社會主體(包括政府)都應(yīng)當(dāng)接受并服從法律所確立的權(quán)利義務(wù)規(guī)范;從外在結(jié)構(gòu)上看，法治應(yīng)當(dāng)是立法、司法、行政“三位一體”、“制衡互補(bǔ)”的共生平衡機(jī)制，主要體現(xiàn)為“立法至上”、“司法擴(kuò)張”和“依法行政”的法治現(xiàn)象與趨勢;從監(jiān)督保障上看，法治不僅要求國家權(quán)力之間的自律約束，而且應(yīng)當(dāng)建立外部監(jiān)督控權(quán)機(jī)制。同時，當(dāng)公民個人權(quán)利受到侵害時，有向國家尋求救濟(jì)和請求賠償?shù)臋?quán)利。衍生于現(xiàn)代法治思維的國家法治原則應(yīng)構(gòu)成行政權(quán)運(yùn)行過程中的最高準(zhǔn)則，因?yàn)樾姓暮戏ㄐ耘c正當(dāng)性并非來源于政府的權(quán)威和單向的“命令———服從”式的行政法模式，而是來源于行政主體及其行政行為契合體現(xiàn)國民意志的法律規(guī)范所確立的基本精神和行為準(zhǔn)則。正因如此，作為國家法治原則核心的依法行政原則仍然是自行政法誕生以來的經(jīng)久不衰的話題。具體而言，這一原則所確立的行政權(quán)運(yùn)行的基本準(zhǔn)則如下:其一，主體的合法性。享有國家行政權(quán)的組織和個人應(yīng)根據(jù)法律組建并依法取得行使行政權(quán)的資格。其二，職權(quán)的合法性。依據(jù)“越權(quán)無效”原則，僭越權(quán)限的行政行為應(yīng)歸于無效。因此行政主體應(yīng)當(dāng)在法定的權(quán)限、地域、事項(xiàng)范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)。其三，程序的合法性。行政法上的正當(dāng)程序原則不僅要求行政主體在行政過程中遵循法律法規(guī)預(yù)設(shè)的步驟、時限和順序，而且應(yīng)當(dāng)履行告知、聽取申辯、說明理由等基本義務(wù)，同時為相對人提供事后救濟(jì)途徑。

2．行政理念的轉(zhuǎn)型———管理行政到服務(wù)行政。法國行政法理論基礎(chǔ)由傳統(tǒng)的“公共權(quán)力論”向現(xiàn)代“公共服務(wù)論”的變遷實(shí)際上代表了政府治理理念由“管理行政”向“服從行政”的轉(zhuǎn)型。“管理行政理念主張:管理公共事務(wù)的最優(yōu)選擇，是由國家直接運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。政府進(jìn)行全權(quán)管理，結(jié)果造成政府規(guī)模大，事務(wù)雜，成本高，效能低。”〔27〕而服務(wù)行政理念主張政府存在的首要目的是為社會和民眾提供服務(wù)，以提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和提高服務(wù)效能為基本宗旨。為了保障和改善服務(wù)水平，政府與公眾需建立有效的溝通與合作機(jī)制，以傾聽民聲、理解民意為根本取向。從管理行政理念到服務(wù)行政理念，實(shí)質(zhì)上包含了三個層次的變化:第一，行政目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)的“效率優(yōu)先、公平其次”或者“效率優(yōu)先、兼顧公平”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮絻?yōu)先、效率其次”，這意味著公平與效率在價值序列的位階中發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，保障相對人合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)社會公平正義成為行政的宗旨。第二，行政權(quán)特征的變化。行政權(quán)從傳統(tǒng)的“單方性、強(qiáng)制性”走向“說服性、協(xié)商性”，行政強(qiáng)制執(zhí)法的色彩日益淡化，“非權(quán)力行政”逐漸增長。第三，行政職能的替代。行政職能由傳統(tǒng)的“無所不包、無所不能”轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥毮芴娲⒙氊?zé)限定”。由于將非政府組織、地方團(tuán)體、公民個人等引入公權(quán)力分配領(lǐng)域，更多的政府職能由社會力量代替行使，更廣的社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域由公眾和團(tuán)體自主管理、自由決策。目前我國應(yīng)加快完成行政治理觀念由管理到服務(wù)的轉(zhuǎn)變，形成以公共行政、服務(wù)行政為主導(dǎo)，以國家行政為輔助的多元治理格局。

3．權(quán)力約束機(jī)制的重構(gòu)———多元控權(quán)模式。傳統(tǒng)行政法的控權(quán)方式是一種嚴(yán)格規(guī)則主義的控權(quán)模式，這種控權(quán)模式的弊端在于:著眼于行政行為的結(jié)果而忽視行政行為的形成過程;注重實(shí)體法規(guī)則的制定而忽略了程序規(guī)則的設(shè)定;行政法實(shí)體規(guī)則被等同于行政管理權(quán)力的來源，忽視行政目標(biāo)的合法性和行政手段的適當(dāng)性。〔28〕而現(xiàn)代權(quán)力控制機(jī)制更傾向于一種過程性的、多元性的控權(quán)模式:第一，權(quán)力的目標(biāo)性控制。這主要是通過行政實(shí)體法限定行政權(quán)力行使的目標(biāo)、范圍和幅度，以防止行政主體超越和濫用職權(quán)。第二，權(quán)力的過程性控制。通過行政程序規(guī)則的設(shè)定，將行政權(quán)力納入到程序法治的軌道上來，行政決定的形成過程必須符合一系列程序制度和原則。這種程序規(guī)則并不是對實(shí)體法規(guī)則的一種補(bǔ)充，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政權(quán)力規(guī)制的主導(dǎo)作用。第三，權(quán)力的責(zé)任性控制。違法或不適當(dāng)?shù)男姓袨閼?yīng)導(dǎo)致相應(yīng)的法律后果，包括無效、撤銷、補(bǔ)正、責(zé)令履行職責(zé)、行政賠償?shù)鹊取＿@就要通過強(qiáng)化和完善行政復(fù)議機(jī)制、行政訴訟機(jī)制以及國家賠償機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對相對人的權(quán)利救濟(jì)。第四，權(quán)力的民主性控制。民主協(xié)商理念是當(dāng)代行政的一大特色，與傳統(tǒng)行政的“命令———服從”關(guān)系不同，民主協(xié)商行政主張行政主體與相對人的意思溝通，雙方處于平等對話、自由協(xié)商的關(guān)系中。這種行政方式對相對人而言具有更強(qiáng)的選擇性和可接受性，從而減少了行政權(quán)力行使的阻力和障礙，因此被廣泛運(yùn)用于行政契約、行政指導(dǎo)等領(lǐng)域。除了上述主流權(quán)力控制方式外，多元控權(quán)模式還包括輿論監(jiān)督控制、層級監(jiān)督控制、道德紀(jì)律控制等等，這里不再一一贅述。我們有理由相信，隨著行政法治實(shí)踐的不斷深化以及行政監(jiān)督方式的不斷創(chuàng)新，行政權(quán)力規(guī)制模式的多元化特征將會日益凸顯。

作者：彭華單位：中國政法大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)2011級碩士研究生