小議行政法下的公眾參與范文

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一、公眾參與的行政法價值

因為公眾參與所具有的行政法價值，公眾參與對于保證行政機關依法、公正行使職權，維護和增進公民的合法權益，推進依法行政進程，建設民主和法治國家，具有不可估量的作用，這些價值主要表現在：

（一）合理性價值

主要表現在公眾參與可以提高行政立法的民主性和科學性，促進行政目標的實現。由于我國國土面積遼闊，地域差異比較大，經濟發展不均衡，各級政府及其工作部門為了實現其行政執行和管理的職責，制定各種規范性法律文件是必要的。然而我國的行政首長負責制，創設初衷首先是為了滿足各級政府執行法律和政策的需要，與立法的需要無關。這導致當前我國大量的規范性法律文件的制定都是政府部門“拍板”決策的結果，由于行政機關的局限性，大量的規范性法律文件的產生缺乏公眾參與，內容不符合實際情況，也缺乏科學性，成為“集體性智障”表現。而一旦公眾參與立法過程，則可以避免行政首長制下“拍板”決策，通過公眾提供的信息和建議，擴大行政立法的考量范圍，提高行政立法的合理性。

（二）合法性價值

對于合法性①的理解，哈貝馬斯認為，“合法性意味著某種政治秩序被認可的價值”[2]，根據哈貝馬斯這一理論，我們可以得出合法性意味著某項制度或者某部法律包含普遍認可的價值。公眾參與可以使得公眾的意見得以表達，而行政機關則對這些意見予以接受或者不接收并說明理由，從而實現信息的交流，最終制定某項規范性法律文件或者形成某項決策，這個過程實質上是利益的協商和價值的平衡過程。“如果人們被允許參與決定，他們就會覺得得到了比較公正的對待。”[3]因此由于公眾自己參與了行政立法的過程，最終的立法結果即使難以接受，也會因為程序的公正而增強對立法的認同感，從而保障行政立法結果或者決策的合法性。根據民主國家的憲政原則和法治社會的基本要求，凡是影響公民權利義務的，理應征得公民的同意，而參與便是公民有效表達的方式，公民參與是一切社會和國家事務決策合法性的基礎。[4]正如王錫鋅教授所言：“在民主理論和現代“行政國”現實的緊張關系中，應當通過吸納各種利益主體對行政過程的有效參與，為行政過程及其結果提供合法性資源”，[5]而公眾參與則是對這句話的完美體現。

（三）監督價值

公眾通過公眾參與，可以有效監督行政機關的行政立法行為，防止行政機關違反法律規定，借用行政立法自我擴權。正如漢密爾頓所言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[6]利益團體同樣如此。由于參與行政立法的工作人員不是天使，根據人類“趨利避害”的本性，必然會將其所在的利益團體利益放在首位，由于當前我國行政立法絕大多數沒有公眾參與，而是由行政機關自己制定的，這就導致行政立法，尤其是在規范性法律文件的制定方面，往往違背《立法法》等上位法的規定，超越職權，違背程序，存在著大量維護或者擴大本部門利益的立法，而一旦公眾參與立法，那么由于立法的每個階段都處于公眾監督之下，行政機關不敢也無法借用行政立法形式追求利益，從而實現對行政機關權力的制約和監督。在我國行政立法監督機制還不完善的情況下，公眾參與的程序價值是值得充分肯定的。

（四）權益保障價值

公眾往往只能在行政決策治理之后通過事后救濟的方式來維護自己的合法權益。一方面，許多權益具有不可恢復性，通過事后救濟難以彌補，另一方面，事后救濟實際成本高昂，使得事后救濟對公民來說可望而不可及。[7]而公眾參與模式下，公民可以對涉及自己權益的行政立法通過提出建議并進行信息交流，參與立法過程。對于可能侵害自己利益的法律文件草案，可以要求行政機關說明正當理由，從而避免不利于公眾利益的法律文件草案的通過，使公眾在制度制訂之初就享有一個通暢的利益維護和訴求途徑。

二、構建公眾參與制度的兩個關鍵

公眾參與是當前社會政治環境下的必然產物，構建該制度是依法行政建設法治國家的必然要求，毫無疑問，公眾參與制度的建立具有其必要性。但是，對于如何建立該制度并能夠發揮其作用，目前尚無定論。筆者認為公眾參與制度構建必須關注兩個關鍵：信息公開與社會組織。

（一）構建充分、全面的信息公開制度

“行政公開是參與式行政的一個必然要求和重要環節，當前行政公開已成時代潮流”。[8]信息公開制度是行政法中最重要的制度之一，它是對憲法性權利即知情權的具體化，也是公民行使其他權利的基礎。而公眾參與本身是政治參與權的一種，公眾參與行政當然也要以政府信息公開為前提。從另一方面講，公眾參與所強調的除了將公眾的利益訴求納入行政活動的考量范圍，更重要的是實現公眾與行政權力主體之間的信息交流，而信息公開則是實現信息交流最有效的方式之一，通過信息公開，可以實現政府信息的對外開放和共享，公眾則通過該途徑實現信息輸入，再依據自己的知識和掌握的信息，對政府信息進行反饋，參與到行政活動中，實現信息的合理流動和價值的增長，保障信息交流。而且信息公開也可以刺激公眾參與者的參與欲望，提升參與的質量。所以，在一定程度上可以說，信息公開制度是公眾參與的前提和基礎，而通過提升政府信息公開的程度可以促進公眾參與的能力。

第一，明確公眾參與的信息公開范圍。根據我國《政府信息公開條例》的規定，信息公開類型可以分為依法主動公開、依法申請公開、以及依法不公開。對于第一種類型，《政府信息公開條例》第九條采取的是列舉的方式②。大量的信息公開實證研究中均表明，由于政府信息公開有關規定的原則性，政府往往依據自由裁量權，對應當公開的信息以涉及工作秘密、國家秘密為由拒絕公開。公眾參與行政立法或者行政決策、行政治理過程，必然要求政府公開有關的信息。筆者以為，首先，既然我國信息公開制度在立法上確立“公開為原則，不公開為例外”，就應該對不公開事項予以明確列舉，然后推定只要未納入列舉排除范圍內的信息，政府就應當公開，從而從行政立法信息到行政決策信息再到行政治理整個過程的信息能夠全面公開。其次，對國家秘密、工作秘密、個人隱私這三種涉及依法不公開的情形予以明確界定。當前國家秘密的判斷權掌握在有關的政府主管部門手中和同級的保密部門手中，工作秘密和個人隱私的界定權則掌握在信息主管部門手中，這樣的后果就是政府的自由裁量權被迅速放大，信息公開范圍被嚴重壓縮，信息公開程度極低，而通過法律明確界定上述三種依法不公開的類型，并列舉出來，則可以真正限制行政機關的自由裁量，保障公眾在充分的信息輸入的情況下，參與行政過程。

第二，嚴格限制信息公開的方式和時間。信息作為一種市場要素，必然需要及時流通和優化配置。信息作為一種時效性的資源，如何確保信息快捷地為公眾所知曉，是信息公開制度必須解決的問題。在信息公開方式上，應當充分利用互聯網的迅速發展，拓展信息公開的方式，除了傳統的公開欄公開、傳統媒體公開，還應當拓展到更為方便快捷的網絡媒體公開，比如政府電子網站、政府郵箱、政府微信、政府微博等。通過充分利用互聯網的便捷優勢，使信息公開實質化，而非表面化。在信息公開時間上，應當在確保行政效率和信息時效性的基礎上，確定一個時間點，即信息生成時或者制作后，在該時間點之后一段時間內應當公布，且公布的信息具有時效性和準確性。

第三，將信息公開納入政績考核體系中，推進政府信息公開的積極性和主動性。由于許多行政機關對信息公開并未形成義務意識，對公民的知情權也缺乏理念上的認知，故而在政府看來，信息公開反而是一種權力，公開信息是政府對公民的一種恩賜，導致政府對信息公開既缺乏主動性，也缺乏積極性。通過將政績考核體系法治化，并將信息公開納入政績考核標準，將會迫使政府更加主動地公開信息，并且將公開信息作為政府的一項主要職責。納入考核體系的信息公開的具體情形可以包括信息公開的數量、信息公開的準確性、信息公開的時效性、信息獲取的難易程度、公眾對政府信息公開情況的主觀評價等。

（二）培育公民社會，促進社會組織的發展

現代社會的發展，促使社會結構分化，利益多元化趨勢明顯,這對公眾參與而言并非好事。因為公眾參與行政過程，需要一個集中而響亮的聲音，而不是單個利益主體的意見雜亂表達。毫無疑問的是，個體參與者的參與能力是極為有限的，他們參與質量也較低，參與效果不理想，相比較而言，組織化的利益集團在參與過程中能發揮更大的作用，因為利益組織具有著資源、理性的優勢，而且利益組織的訴求是在利益個體的基礎上進行整合優化而成，也更具有合理性，同時，利益集團化可以增加與政府的討價還價的能力。正如王錫鋅所言“，經過組織化的方式而對個體利益訴求進行內部的過濾和協調，可以使利益表達更加集中、更加有力，因此也更有可能對政策產生影響。”[9]所以，社會組織的發展，尤其是利益集團的發展，對公眾參與能力和公眾參與效果而言，是極為重要的。

第一，制定《社會組織法》，放寬社會團體組織的設立限制。目前我國關于社會組織方面有三部行政法規，即《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，從這三個行政法規的具體條文可以看出，我國政府對于社會組織的登記管理實行核準制，一直因循“雙重管理”制度：社會組織需要先找到業務主管單位方能在民政部門登記，接受二者的雙重行政管理。雖然今年出臺的《國務院機構改革和職能轉變方案》中規定，行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類這四類社會組織的成立直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管單位審查同意。但是依舊存在某些社會組織的成立需要雙重登記，一組織一登記的規定尚未上升到法律層面，對于未來社會組織的發展的路線、國家和社會對社會組織的具體定位、政府和社會組織的關系如何，等等，都沒有法律規定。筆者認為，可以在我國公民社會發展的現實基礎上，將有關行政法規的規定上升為法律，制定《社會組織法》，推進“非法”社會組織的合法化，從而為社會組織的發展提供法律保障。

第二，推進社會組織的管理體制改革。我國在行政許可方面，歷來奉行的是“重準入，輕監管”，導致社會組織設立困難，而成立登記的社會組織又由于缺乏監管而無序發展，缺乏代表公眾利益的能力。因而在管理體制方面，應當將管理重點轉到“監管”上，由重視市場準入許可到重視日常監管上。在日常監管中，應對社會組織的規范性、運行的合法性、行為的透明性等進行監督，提升社會組織的能力。應當注意的是，加強監管并不代表要對社會組織進行全面監管乃至制約和控制，應當盡量避免行政干預，通過政策引導、利益激勵、資金支持、新聞傳媒等手段來調整社會組織的發展，促使社會組織發揮公眾利益的代表作用。

第三，建立政府對社會組織的支持機制。社會組織“自身獲取資源的能力是有限的，所以無論哪方面的發展都離不開政府的支持”[10]。政府作為大量資源的占有者，應當集中資源解決社會組織解決不了的問題，同時將大量的可由社會組織有效解決的問題交由社會組織，并提供政策和資金等方面的支持，這一方面促進有限政府的建立，另一方面也培育了社會組織的治理能力和公眾利益代表能力，提高社會組織的公信力，促進社會組織參與到行政過程中。

三、結語

將公眾參與理論納入行政法領域是民主社會發展的必然結果，雖然當前我國行政立法、行政決策、行政治理等領域，公眾參與比例很低，公眾參與程度不高，公眾參與效果也不理想，但這并不代表公眾參與的模式本身無法適應行政法發展的需要，也不能否認公眾參與對法治國家建設不可替代的作用。任何一項新的制度，其產生、發展、完善都不是一蹴而就的，在公眾參與的具體實踐中，完善信息公開，推進社會組織的發展，通過對公眾參與模式的不斷完善，公眾參與必將會促進我國民主和法治化的進程。

作者：胡溢武單位：安徽大學法學院