探索行政法信賴保護(hù)法則的發(fā)展范文

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一、1956年德國“撫恤年金案”

德國是信賴保護(hù)原則的發(fā)源地，德國1956年的“撫恤年金案”最早涉及信賴保護(hù)原則。1956年，德國西柏林民政局書面答應(yīng)一位居住在前東德的公務(wù)員的寡妻，只要其遷入西德，便給予其一定數(shù)額的撫恤，于是這位寡妻便搬遷到西柏林，民政局也開始定期給付其撫恤年金?？墒鞘聦嵣纤⒉环戏ǘl件，德國西柏林民政局支付這位寡妻撫恤年金屬于違法的行政行為。于是，民政局停止對該寡妻發(fā)放撫恤年金并通知其歸還已經(jīng)領(lǐng)取的年金。前東德的公務(wù)員的寡妻因不服而提起訴訟，柏林高等行政法院認(rèn)為：依法行政原則和法律安定性原則在本案中存在一定的沖突，雖然發(fā)放年金的決定屬違法行為，但對于該寡妻個體而言，其有充分而正當(dāng)?shù)睦碛?a href="http://www.ruiyinglinkage.com/zhengfazazhi/xingzhengfaluncong/630907.html" target="_blank">信賴德國西柏林民政局給予撫恤年金的決定是合法有效的。法院認(rèn)為依法行政原則和法律安定性原則都是法治國原則的構(gòu)成要素，在法律適用上并沒有優(yōu)劣之分，除非依法行政原則所保障的公共利益比其保護(hù)私人對行政行為合法性的信賴更占據(jù)優(yōu)勢，否則不得撤銷原行政處理。因此，德國柏林高等行政法院作出判決支持該寡婦的訴訟請求，而且德國聯(lián)邦行政法院支持該判決。從該案中得到的信賴保護(hù)的初始涵義是：“違法授益行政處分被撤銷，而相對人因此類處分獲有利益，一經(jīng)撤銷則遭受損害，所以行政機(jī)關(guān)撤銷授益處分時，應(yīng)考慮補(bǔ)償信賴處分有效存續(xù)的利益”。⑥

二、信賴保護(hù)原則之發(fā)展

行政法意義上的信賴保護(hù)原則從產(chǎn)生到現(xiàn)在約有一二百年時間，共經(jīng)歷了三個發(fā)展階段，具體如下所述：⑦

（一）1956年以前——既得權(quán)保護(hù)

首先，在德國，學(xué)界對于信賴保護(hù)原則的起源問題仍然存在爭議，主要有以下兩種觀點：其一，部分學(xué)者認(rèn)為信賴保護(hù)在第一次世界大戰(zhàn)后，即已在德國各邦行政法院中出現(xiàn)；其二，也有學(xué)者認(rèn)為在1901至1906年，德國各邦行政法院在行政處分撤銷、廢止之限制的案例中已經(jīng)援引信賴保護(hù)原則，因為信賴保護(hù)原則只是誠實信用原則的適用而已。其次，法國中央行政法院在1922年11月3日ArretDameCachet案件中，對違法的授益性行政行為不得撤銷規(guī)則有了進(jìn)一步發(fā)展。奧地利《行政程序法》（1925年7月）第68條規(guī)定：“其他裁決，為維護(hù)公共利益起見，最后一級為裁決之官署，以及有事務(wù)管轄權(quán)之上級官署，均得予以變更，但以其變更系為排除人類之生命或健康的弊端或預(yù)防經(jīng)濟(jì)上之重大損害所必要且不可避免者為限。在一切前段情形，官署應(yīng)盡可能妥當(dāng)保護(hù)既得之權(quán)利?！币虼耍ㄟ^追溯法國和奧地利等國信賴保護(hù)原則的發(fā)展歷程，可以得出以下論斷：信賴保護(hù)原則出現(xiàn)的最初階段主要是通過誠實信用原則而對享有的既得權(quán)、既得利益利進(jìn)行保護(hù)的，即是作為既得權(quán)保護(hù)的階段。

（二）1956年至1976年——行政法意義上的信賴保護(hù)原則

1956年11月4日德國柏林高等法院作出“撫恤年金案”的判決，支持了居住在前東德的公務(wù)員的寡妻的訴訟請求。這在德國具有重要的法律和歷史意義，因為該判決改變了對違法授益行政處分所采取的自由撤銷原則，否定了“絕對依法行政”態(tài)度，明確了政府應(yīng)基于信賴保護(hù)原則限制授益行政處分之撤銷。根據(jù)德國柏林高等法院作出“撫恤年金案”的判決，對于違法行政處分原則上可予以撤銷，但若在個案中已產(chǎn)生信賴關(guān)系，則可例外禁止撤銷。德國聯(lián)邦行政法院也遵從并確認(rèn)了柏林高等法院的判決，⑧并且在德國聯(lián)邦行政法院之后的審判實務(wù)中發(fā)展出了“利益均衡原則”作為判斷是否得予撤銷的標(biāo)準(zhǔn)。在此階段，信賴保護(hù)作為公法案件中裁判的理由，不斷為地方行政法院和聯(lián)邦行政法院所援引，形成了一批有統(tǒng)一內(nèi)涵和適用規(guī)則的案例，并在此基礎(chǔ)上漸漸摸索出適用信賴保護(hù)原則作出司法判決的信賴保護(hù)規(guī)則，即：信賴基礎(chǔ)、信賴表現(xiàn)、信賴值得保護(hù)。程序化的信賴保護(hù)規(guī)則的建立也反過來推動了信賴保護(hù)原則更深入地進(jìn)入公法領(lǐng)域，使其成為一項重要的公法原則。在此基礎(chǔ)上，德國行政程序法將信賴保護(hù)納入其范疇之內(nèi)，進(jìn)而也開辟了信賴保護(hù)原則的下一個重要發(fā)展時期——憲法意義上的信賴保護(hù)原則。

（三）1976年至今——憲法意義上的信賴保護(hù)原則

信賴保護(hù)原則在德國具有重要意義和價值，信賴保護(hù)原則在拘束行政行為的深度和廣度上不斷突破禁區(qū)——從最初的授益行政行為向負(fù)擔(dān)行政行為開拓；從保護(hù)相對人的信賴?yán)嫦虮Ｗo(hù)第三人的信賴?yán)骈_拓；從國內(nèi)行政法院適用向歐盟法院適用開拓。德國學(xué)者在談及信賴保護(hù)原則之時，多用“憲法原則之位階”來表達(dá)其重要性。德國學(xué)者認(rèn)為，判斷一個授益行政處分是撤銷還是維持的過程，其本質(zhì)是判斷對該行政處分適用依法行政原則，還是信賴保護(hù)原則的過程。而依法行政原則在德國基本法上是一個憲法原則，那么若法官在判斷選擇個案中適用依法行政原則，還是信賴保護(hù)原則時，不承認(rèn)信賴保護(hù)原則具有與依法行政原則同樣的法律地位，那么適用信賴保護(hù)原則是違憲的。以此推論可知，信賴保護(hù)原則不僅是一個行政法原則，更是一個憲法層面上的原則。正如施瓦茨教授所說：“信賴保護(hù)原則在行政法上是服務(wù)于社會弱勢群體保護(hù)的，因此盡管其在憲法上的地位被提升得過高，但也是值得尊重的。”⑨據(jù)此，多數(shù)德國學(xué)者認(rèn)為：信賴保護(hù)應(yīng)當(dāng)屬于憲法意義上的原則，信賴保護(hù)原則正向著拘束立法、行政和司法的方向發(fā)展。在此階段，信賴保護(hù)原則從德國傳播到日本和我國臺灣地區(qū)，并日益得到了中國大陸公法學(xué)界的重視與研究。⑩

三、各國（地區(qū)）的引入與規(guī)定

從警察行政向給付行政的轉(zhuǎn)變，從關(guān)注形式法制到關(guān)注實質(zhì)法治的轉(zhuǎn)變，行政權(quán)的執(zhí)法范圍和執(zhí)法中的裁量權(quán)不斷擴(kuò)大等因素成為該原則產(chǎn)生的法社會原因。信賴保護(hù)作為行政法基本原則之一正式在法典中得到確認(rèn)的標(biāo)志是《德國行政程序法》（1976年）。該原則也已在許多國家或者地區(qū)的行政法體系中得到明確的確認(rèn)與認(rèn)可，然而各國在引入和規(guī)定信賴保護(hù)時卻有所差別。

（一）具體的法律規(guī)則

《聯(lián)邦德國行政程序法》（1976年）第48條、第49條中對信賴保護(hù)予以規(guī)定。如《聯(lián)邦德國行政程序法》第48條第二款規(guī)定:“提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如相對人己信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護(hù)，則不得撤銷?！?1《瑞士行政程序法》（1968年）第25條規(guī)定：“當(dāng)事人不因合理信賴確認(rèn)處分有所作為，而受有不利益?！钡?8條規(guī)定：“當(dāng)事人不得因行政處分之宣示有瑕疵而受有不利益?！蔽覈拈T地區(qū)《行政程序法》（1994年）第121條亦規(guī)定，不可自由廢止設(shè)定權(quán)利或設(shè)定受法律保護(hù)利益的有效行政行為。我國的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。若因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國行政許可法》第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。”“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政主體可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法規(guī)或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政主體應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！?/p>

（二）抽象的法律原則

信賴保護(hù)被作為法律原則來規(guī)定，并通過法律規(guī)則具體化。這既使得信賴保護(hù)具有可操作性，又在法律上為該原則適用范圍的擴(kuò)大留下了一定的空間?！镀咸蜒佬姓绦蚍ǖ洹罚?991年）第6條在后來的修改中將信賴保護(hù)（包含于善意原則之中）作為一項原則予以規(guī)定；并在第140條作出規(guī)定，不可自由廢止已設(shè)定權(quán)利或受法律保護(hù)之利益的行政行為。韓國《行政程序法》也有類似規(guī)定，除對公益或第三者的正當(dāng)利益有明顯危害之慮以外，已為國民普遍接受的法令解釋或行政機(jī)關(guān)慣例，不得依新的解釋和慣例溯及而為不利之處理。1987年，在其草案中通過具體規(guī)范對該原則予以具體化落實。我國臺灣地區(qū)1998年《行政程序法》第8條指出行政行為應(yīng)誠實信用、保護(hù)人民正當(dāng)?shù)男刨?，并在違法行政處分的撤銷、合法行政處分的廢止等法律規(guī)范中對該原則予以具體化。

（三）行政程序法之立法目的

信賴保護(hù)被作為行政程序法的立法目的予以規(guī)定。法學(xué)界、立法者的認(rèn)知程度一定程度上決定信賴保護(hù)能否作為行政程序法的立法目的。筆者認(rèn)為，提升服務(wù)行政、實質(zhì)正義的理念有利于增進(jìn)公民對行政的信賴，因此將其作為立法目的具有可行性。日本《行政程序法綱要案》（1989年）規(guī)定指出其確保國民對行政的信賴乃其立法目的之一。韓國《行政程序法》第1條規(guī)定指出謀確保行政的公正、透明，保護(hù)國民權(quán)益是其立法目的。我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第1條也指出制定該法的目的就是保障人民權(quán)益，提高行政效能，增進(jìn)人民對行政之信賴。

四、結(jié)論

信賴保護(hù)原則在注重行政效率與公共利益的同時，也注重對行政相對人的合法權(quán)益的保護(hù)，強(qiáng)調(diào)公平與正義，這是公平、平等、人權(quán)等現(xiàn)代法治基本精神的體現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為，對該原則的起源與發(fā)展的考察、研究是十分必要的，這有助于準(zhǔn)確把握和界定信賴保護(hù)原則的內(nèi)涵，進(jìn)而在我國的行政法體系中真正建立起信賴保護(hù)原則。

作者：趙國權(quán)單位：中國政法大學(xué)法學(xué)院