智慧養(yǎng)老模式的法律特征及制度需求范文
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摘要：作為一種新型養(yǎng)老模式，智慧養(yǎng)老的建設和發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，需要有完善的法律法規(guī)作為制度保障。從法律角度觀察，智慧養(yǎng)老模式體現(xiàn)了法律主體多元、新興權(quán)利興起、法律關(guān)系復雜、政府角色多重和規(guī)制方式多樣等特點。我國現(xiàn)有智慧養(yǎng)老政策雖然表現(xiàn)了鮮明的時代性、內(nèi)容的豐富性和部門的協(xié)作性，但還是存在政策碎片化和執(zhí)行效果不佳等問題。在未來的智慧養(yǎng)老制度建設過程中，我們應該重視政策的規(guī)范化、體系化建設，從立法的角度提升智慧養(yǎng)老政策的法律地位，以此來保障政策的實施效果。同時還應當挖掘傳統(tǒng)孝道資源的積極因素并借鑒國外的成熟經(jīng)驗，以促進我國智慧養(yǎng)老的制度建設。
關(guān)鍵詞：人口老齡化；居家養(yǎng)老；智慧養(yǎng)老；法律特征；養(yǎng)老政策；制度保障
智慧養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式，與傳統(tǒng)養(yǎng)老模式相比，特點在于以信息網(wǎng)絡技術(shù)為主要支撐，綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等新技術(shù)，改造傳統(tǒng)養(yǎng)老的服務方式、管理方法和商業(yè)模式，為老年人生活提供更加安全、便捷、健康、舒適的服務［1］。因此，現(xiàn)代科學技術(shù)的運用和養(yǎng)老服務平臺的建設成為智慧養(yǎng)老模式發(fā)展的關(guān)鍵因素，也成為學界研究的熱點。但是，智慧養(yǎng)老不僅關(guān)涉技術(shù)，還關(guān)涉運用技術(shù)的社會主體以及他們之間的相互關(guān)系，需要有相應的法律法規(guī)來規(guī)范養(yǎng)老活動并保障其順利推進。黨的報告就明確提出，要實施健康中國戰(zhàn)略，積極應對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境。可見，智慧養(yǎng)老模式中的制度建設也同等重要。近幾年西方學者聚焦于整合社會、政府、服務機構(gòu)、社會組織、志愿者等資源為老人提供智能化服務［2］，尤其是從老人的視角來反思智能養(yǎng)老政策①，也同樣說明了制度研究的意義所在。然而遺憾的是，目前國內(nèi)關(guān)于智慧養(yǎng)老的制度建設研究還比較薄弱，僅僅有學者從公共管理、經(jīng)濟學、老齡學的角度做了一些關(guān)于智慧養(yǎng)老社會服務和智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)公共政策方面的研究②，從法律角度展開的制度研究比較缺乏③，導致智慧養(yǎng)老的法律制度供給滯后于智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。基于此，本文試圖從立法學的角度對智慧養(yǎng)老模式的制度建設展開專門的研究。本文綜合運用法學、管理學、老年學、社會學等學科的理論和方法，以我國的智慧養(yǎng)老政策文本為考察對象，在對智慧養(yǎng)老模式的法律特征進行歸納和分析的基礎上，梳理和反思現(xiàn)行智慧養(yǎng)老政策，最后提出智慧養(yǎng)老制度建設的可能路徑，以期為我國智慧養(yǎng)老政策的法制化、規(guī)范化建設提供參考。
一、智慧養(yǎng)老在我國的產(chǎn)生及運行
智慧養(yǎng)老（SmartSeniorCare）是指利用信息化手段、互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，研發(fā)面向居家老人、社區(qū)的物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)與信息平臺，并在此基礎上提供實時、快捷、高效、低成本的物聯(lián)化、互聯(lián)化、智能化的養(yǎng)老服務④。這種新型養(yǎng)老服務模式建立在智能家居（SmartHome）的基礎上，并伴隨著智慧城市（SmartCity）的發(fā)展而發(fā)展。在美國，智能養(yǎng)老來源于智能家居（SmartHome），智能家居也被稱為自動化住宅（HomeAuto⁃mation）、智能建筑集成系統(tǒng)（IntelligentBuildingInte⁃grationSystem）或智能家庭系統(tǒng)（IntelligentHomeSystem），最初是指帶有檢測和控制裝置的自動化建筑，如空調(diào)、暖氣、通風、照明、硬件和安全系統(tǒng)等［3］。1991年美國計算機專家MarkWeiser提出“普世計算”這一概念，強調(diào)將計算機技術(shù)融入到家庭環(huán)境中，以多種方式提高人們的生活質(zhì)量。在英國，智能家居也被稱為“全智能化老年系統(tǒng)”（IntelligentHomeCareSystem），最早由英國生命信托基金會提出，這是基于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在居家養(yǎng)老設備中植入電子芯片裝置，使老年人的日常生活處于遠程監(jiān)控狀態(tài)，以保證老人在自己家中過上高質(zhì)量的生活。智能家居的開發(fā)和應用，為智慧養(yǎng)老的產(chǎn)生創(chuàng)造了物質(zhì)條件和技術(shù)基礎。智慧養(yǎng)老模式的產(chǎn)生來源于智慧城市的提出和發(fā)展。2008年11月，美國IBM公司在《智慧地球：下一代領(lǐng)導人議程》的主題報告中提出了建設“智慧地球”的理念，倡導通過新一代信息技術(shù)的應用使人類能以更加精細和動態(tài)的方式管理生產(chǎn)和生活。由此，智慧城市因有助于促進城市經(jīng)濟、社會與環(huán)境、資源協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展而被提出。智慧城市表現(xiàn)為六個指標：智慧的經(jīng)濟、智慧的運輸業(yè)、智慧的環(huán)境、智慧的居民、智慧的生活和智慧的管理等［4］。智慧城市的提出和建設，為城市養(yǎng)老服務的智能化創(chuàng)造了現(xiàn)實的客觀條件，構(gòu)建以信息化、網(wǎng)絡化、技術(shù)化為特征的新型城市養(yǎng)老服務模式也成為實現(xiàn)智慧城市目標的重要環(huán)節(jié)［5］。在此基礎上智慧養(yǎng)老的概念在我國得以提出。2012年，全國老齡辦首先提出“智能化養(yǎng)老”的理念，并且鼓勵、支持、推動開展智能養(yǎng)老的實踐探索。如果說英美等國的智能養(yǎng)老主要是從技術(shù)層面來滿足老人的養(yǎng)老需求，體現(xiàn)為安老和養(yǎng)老的話，我國的智慧養(yǎng)老則更為注重發(fā)揮老人的經(jīng)驗智慧，強調(diào)智慧科技和智慧老人的結(jié)合，追求樂老的更高養(yǎng)老目標［6］。因此，智慧養(yǎng)老近幾年在我國得到中央和地方的積極響應和迅速推廣。與傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式相比較，智慧養(yǎng)老的最大特點在于“包對點”模式的運用。我國傳統(tǒng)養(yǎng)老服務主要依靠家庭、社區(qū)和養(yǎng)老機構(gòu)三方面來進行“點對點”或“包對包”的服務?！包c對點”模式是指老年人在家中接受上門服務，如請一個鐘點工或保姆一對一進行服務，代表養(yǎng)老方式為家庭養(yǎng)老；“包對包”模式則是指將老年人集中在一起，提供統(tǒng)一的養(yǎng)老服務，代表養(yǎng)老方式為機構(gòu)養(yǎng)老［5］。而智慧養(yǎng)老則是一種“包對點”的新型模式，即運用相關(guān)技術(shù)將養(yǎng)老資源集成到芯片上，該芯片一邊連接著個人，即服務點，另一邊連接著各式服務終端，即服務包，因此被稱為“包對點”的模式。這種模式能夠?qū)崟r滿足老年人的生活照護服務需求，提高養(yǎng)老服務的效益和質(zhì)量。［5］
二、智慧養(yǎng)老的法律特征
智慧養(yǎng)老作為利用現(xiàn)代信息技術(shù)和人工智能產(chǎn)品為老年人提供安全便捷優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務的新興業(yè)態(tài)和新模式，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)五位一體的總體布局⑤。就政策法律的角度來看，智慧養(yǎng)老是多元社會主體共同協(xié)作、共同參與的社會資源整合的過程。在這個過程中必然會有新的權(quán)利和社會關(guān)系產(chǎn)生，需要法律來分配權(quán)利義務、平衡利益關(guān)系、明確政府責任、維護良好秩序。換言之，只有在制度的框架下對智慧養(yǎng)老活動進行規(guī)范和引導，才能保障其健康發(fā)展和有序推進。⑥相較于傳統(tǒng)養(yǎng)老模式，智慧養(yǎng)老呈現(xiàn)出以下幾個方面的法律特征：
（一）法律主體的多元性
智慧養(yǎng)老模式的重點在于養(yǎng)老平臺的構(gòu)建，這個養(yǎng)老平臺網(wǎng)絡需要有政府、醫(yī)療機構(gòu)、服務商、個人、家庭、社會組織等多元社會主體的共同參與，表現(xiàn)出主體多元化的特點。歸納起來主要分為以下四大類：1.第一類主體是老人。老人作為智慧養(yǎng)老服務的接受方，其需求是一切智能產(chǎn)品開發(fā)的出發(fā)點和核心，智慧養(yǎng)老的目的就是通過高科技的技術(shù)、設備、設施以及科學、人性化的管理方式，讓老年人隨時隨地都能享受到高品質(zhì)的服務。如美國喬治亞理工學院開發(fā)的“感知之家”軟件，就是通過電腦檢測、識別潛在的危險，來幫助日趨衰老的老人記憶和避免危險的行為⑦。2.第二類主體是家庭、社區(qū)和機構(gòu)。家庭、社區(qū)和機構(gòu)是傳統(tǒng)養(yǎng)老服務的主要提供者，智慧元素的注入，意味著家庭應該是智慧家居，社區(qū)應該是智慧型社區(qū)，機構(gòu)應該是智能化機構(gòu)。這里的智能主要體現(xiàn)在服務的設備和系統(tǒng)方面。以智能家居為例，一個智能化的家庭應該具有智能燈光控制、智能電器控制、安防監(jiān)控系統(tǒng)、中心控制系統(tǒng)等幾大功能［7］。3.第三類主體是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中的服務商。智慧養(yǎng)老作為一種產(chǎn)業(yè)，涉及到醫(yī)療器械、建筑設計、科技研發(fā)、老年用品、金融地產(chǎn)等多個領(lǐng)域，對于從事養(yǎng)老服務的企業(yè)來說，智慧養(yǎng)老從各個層面提供了市場需求⑧。4.第四類主體是政府。智慧養(yǎng)老實質(zhì)上是傳統(tǒng)養(yǎng)老服務的線上擴展，實現(xiàn)了社會服務便捷化、智能化、個性化、以人為本的服務理念⑨。在養(yǎng)老服務資源的統(tǒng)籌管理、養(yǎng)老技術(shù)規(guī)范標準和服務規(guī)范標準的出臺、老人個人信息的使用和保護、利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)等方面，都需要政府的積極介入，需要政府在智慧養(yǎng)老服務中扮演多重角色、發(fā)揮重要職能。
（二）新興權(quán)利保護的必要性
傳統(tǒng)涉老法律制度是基于保障老年人的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而對其采取的特殊保護和照顧。這種保護之下的老年人被當作是一個被動的、沒有相應能力的、需要被監(jiān)護和救助的弱勢群體［8］。這使得形式上的福利制度變成了實質(zhì)上的刻板印象和制度性歧視［9］，老人的平等權(quán)、勞動權(quán)、社會參與權(quán)等在法治實踐中被弱化甚至落空。而在智慧養(yǎng)老模式中，因為科學技術(shù)的運用和新一代老年人在知識水平、經(jīng)濟基礎、消費習慣等方面的新特點⑩，激發(fā)了他們新的權(quán)利意識和權(quán)利主張。其中比較突出的就是老人的自決權(quán)（TheRighttoSelf-determination）和被遺忘權(quán)（RighttobeForgotten）的興起。所謂老人的自決權(quán)是指老人的自主權(quán)、自由選擇權(quán)和人格尊嚴權(quán)，即新一代老年人在接受智能養(yǎng)老服務的過程中，是作為被監(jiān)護人被動接受服務，還是可以自由選擇。西方養(yǎng)老機構(gòu)近些年來倡導的個體導向性”（PersonDirectedCare，PDC）養(yǎng)老模式也提出同樣的觀點，即通過改進養(yǎng)老機構(gòu)的工作方式來保障老年人的選擇權(quán)、老年尊嚴、自決權(quán)、“老有所為”等［10］。被遺忘權(quán)是指信息主體享有的要求個人信息控制者刪除關(guān)涉自己的個人信息，以防止其進一步傳播的權(quán)利［11］。由于智慧養(yǎng)老模式中需要運用和分析老年人的個人信息，電信、醫(yī)院、養(yǎng)老機構(gòu)、企業(yè)等社會組織在使用這些信息的同時，應該履行怎樣的保密義務和刪除義務，相應地老人可以享有哪些隱私權(quán)和信息刪除權(quán)，這些新權(quán)利的提出亦成為智慧養(yǎng)老模式中的又一個法律特征。
（三）法律關(guān)系的復雜性
智慧養(yǎng)老是運用現(xiàn)代信息科技構(gòu)建的，可以應用于任何傳統(tǒng)模式并對這些模式進行整合和改善的高科技平臺［12］63。與傳統(tǒng)模式相比，在服務能力方面，智慧養(yǎng)老利用信息技術(shù)的集成提高服務質(zhì)量和效率，從多個層面完善社會保障體系；在服務形式方面，智慧養(yǎng)老運用實惠便捷的“包對點”服務形式，從家庭及社區(qū)層面創(chuàng)新社會保障形式；在服務內(nèi)容方面，智慧養(yǎng)老滿足老人的多層次需求，從個人層面落實社會保障內(nèi)容［12］63-64。作為一種新型的社會保障模式，智慧養(yǎng)老必然帶來傳統(tǒng)法律關(guān)系的變革和新型法律關(guān)系的產(chǎn)生。在傳統(tǒng)養(yǎng)老模式中，居家養(yǎng)老中主要涉及老人與子女、保姆或?qū)I(yè)服務機構(gòu)之間的權(quán)利義務關(guān)系；社會養(yǎng)老主要涉及老人與社區(qū)、養(yǎng)老機構(gòu)之間的權(quán)利義務關(guān)系，國家的法律也主要是針對老人的基本人權(quán)保障和物質(zhì)贍養(yǎng)。而在智慧養(yǎng)老模式中，老人的需求和社會提供的養(yǎng)老產(chǎn)品呈現(xiàn)出立體的金字塔結(jié)構(gòu)。按照馬斯洛的需求層次理論，智慧養(yǎng)老中的老人需求也可以分為生理需求、安全需求、情感需求、受尊重需求、自我實現(xiàn)需求五個方面，社區(qū)組織、養(yǎng)老機構(gòu)和企業(yè)等不同社會主體根據(jù)不同的需求提供自動化藥劑師、多功能便池、智能隨身寶、智能居家寶、社區(qū)網(wǎng)上敬老院、老人社交網(wǎng)站等不同的服務和產(chǎn)品⑨。由此產(chǎn)生了老人與其他社會主體之間的多種權(quán)利義務關(guān)系，涉及私法、公法、社會法等不同領(lǐng)域。如在居家養(yǎng)老模式中，傳統(tǒng)的父母子女關(guān)系演變?yōu)槔先耍彝ィ┡c養(yǎng)老產(chǎn)品提供方、老人（家庭）與養(yǎng)老平臺建設方、老人（家庭）與醫(yī)療機構(gòu)、老人（家庭）與政府等多元主體之間的縱橫交錯的法律關(guān)系。
（四）政府角色的多重性
在智慧養(yǎng)老模式中，政府的角色定位和職能分配一直是理論和實務界共同關(guān)注又難以達成共識的問題。在傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務中，作為公共產(chǎn)品的養(yǎng)老服務及作為私人產(chǎn)品的養(yǎng)老服務不僅是同時存在的，且在形態(tài)上經(jīng)常是“混合”的，這種具有多重屬性的養(yǎng)老服務的供給比一般公共物品供給更需要政府、企業(yè)和社會的合作。需要政府制定相關(guān)標準，搭建服務構(gòu)架，投入資金支持，與社會多方力量在多維度合作互動的基礎上，形成多重性質(zhì)、多方資金、多元主體、多種模式混合供給的模式［13］。在智慧養(yǎng)老模式中，需要政府在四個方面進行角色的轉(zhuǎn)變：從干預型政府向引導型政府的轉(zhuǎn)變、從無限型政府向適度型政府的轉(zhuǎn)變、從領(lǐng)導型政府向參與型政府的轉(zhuǎn)變以及從管理型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變［14］。具體言之，就是政府在智慧養(yǎng)老模式中應該發(fā)揮引導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和兜底的功能。作為引導者，政府應該制定法律法規(guī)來統(tǒng)籌、引導和規(guī)范養(yǎng)老市場的運行，尤其是要盡早制定統(tǒng)一的規(guī)范和標準，推動養(yǎng)老平臺的互聯(lián)互通和信息開放及應用［15］；作為協(xié)調(diào)者，政府要協(xié)調(diào)各個部門之間的職責和各個社會群體之間的利益關(guān)系；作為監(jiān)督者，政府要采取相應的監(jiān)督措施，完善相應的監(jiān)督機制，使養(yǎng)老政策真正的落實到位；作為兜底者，政府要承擔保障老人基本生存權(quán)的兜底責任，為社會困難群眾提供基本的養(yǎng)老服務。（五）治理方式的多樣性智慧養(yǎng)老不僅是養(yǎng)老模式的理念創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，也是政府管理和公共服務方式的創(chuàng)新和變革。這是由現(xiàn)代行政法的基本邏輯和網(wǎng)絡空間規(guī)制的特殊性所共同決定的。就現(xiàn)代行政法的治理邏輯而言，在傳統(tǒng)行政事務管理過程中，行政機關(guān)主要是圍繞行政權(quán)力的運行來開展。伴隨著多中心、交互性的公共治理模式的興起，現(xiàn)代行政法的治理邏輯應該從國家管理轉(zhuǎn)向公共治理，從公眾對國家主張的單向度接受和被動服從，轉(zhuǎn)向基于參與、因為理解、出于認同、所以自愿遵從的行政治理邏輯［16］。就網(wǎng)絡空間的規(guī)制而言，美國網(wǎng)絡法專家勞倫斯•萊斯格教授早在1999年就提出，在網(wǎng)絡空間存在四種規(guī)制方式：法律、架構(gòu)、規(guī)范和市場，四種方式在網(wǎng)絡空間共同發(fā)揮著規(guī)制和管理網(wǎng)絡秩序的功能［17］?？梢姡诰W(wǎng)絡空間里，法律不再具有絕對的壟斷地位，法律之外的其他規(guī)范也發(fā)揮了重要的作用?；谶@兩個方面的特點，政府應該運用一種整理性治理模式來應對我國老齡化社會和智慧養(yǎng)老的發(fā)展需求。即以滿足老人需求為治理導向，以政策、法律、習俗、市場、技術(shù)等為治理手段，將協(xié)調(diào)、整合和責任作為治理策略，促進各種治理主體的協(xié)調(diào)一致，以實現(xiàn)整體性的政府組織運作［18］。
三、我國智慧養(yǎng)老政策的現(xiàn)狀及其不足
（一）我國智慧養(yǎng)老政策的現(xiàn)狀及主要特點
基于智慧養(yǎng)老模式所表現(xiàn)出來的法律特征，中央及地方政府在技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品應用、服務運營和資金支持等方面密集出臺各種政策措施，來回應智慧養(yǎng)老時代的制度需求。其中中央主要的政策可見表1。較之于傳統(tǒng)的養(yǎng)老政策和法律，智慧養(yǎng)老政策體現(xiàn)了以下幾個方面的特點：1.鮮明的時代性。我國“智慧養(yǎng)老”概念的提出，源于“智慧城市”理念。“智慧城市”對公共服務功能的技術(shù)化與信息化推動，為養(yǎng)老服務的智能化創(chuàng)造了客觀條件。2012年，我國老齡辦首次提出“智能養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”的概念，從產(chǎn)業(yè)形態(tài)的角度強調(diào)運用信息通訊、人工智能等新一代技術(shù)來提供信息化、智能化的養(yǎng)老服務和產(chǎn)品。2013年，國務院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，指出要加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，不斷滿足老年人的養(yǎng)老服務需求。2015年，國務院印發(fā)《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動的指導意見》，明確提出了“促進智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的目標任務。2016年，國務院及其他部委先后針對健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)、全面放開養(yǎng)老服務市場、老人教育等方面出臺了近十項重要政策。2017年，工業(yè)和信息化部、民政部、國家衛(wèi)生計生委聯(lián)合了《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》，以促進智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從智慧養(yǎng)老概念的提出，到政策的出臺和智慧養(yǎng)老模式的建立，無不反映了智慧城市家建設和“互聯(lián)網(wǎng)＋”的時代性特點。2.市場的導向性。我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老政策主要服務于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，其政策導向更多為社會政策。從2015年開始，我國養(yǎng)老政策開始轉(zhuǎn)向市場，以扶持產(chǎn)業(yè)、扶持市場轉(zhuǎn)型為主要內(nèi)容，如長期護理險試點、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、金融介入等等?！蛾P(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)＋”行動的指導意見》明確提出了“促進智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的目標任務，并且將養(yǎng)老服務業(yè)的質(zhì)量問題、全面放開養(yǎng)老服務業(yè)市場、一二三產(chǎn)業(yè)融合、促進新農(nóng)村相關(guān)融合發(fā)展的意見等問題都提升到國家政策層面。2016年是我國養(yǎng)老服務業(yè)政策出臺最多、最豐富的一年，國務院及其部委在推進宜居環(huán)境建設、老人教育發(fā)展、居家和社會養(yǎng)老服務試點、金融財政支持、機器人產(chǎn)業(yè)發(fā)展、健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)等方面出臺了十幾項重要政策。2017年提出的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》標志著智能養(yǎng)老第一個國家級產(chǎn)業(yè)規(guī)劃出臺。2017年的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》當中則提到了人工智能促進智能家居、智能醫(yī)療、智能健康和養(yǎng)老等方面的發(fā)展。3.部門的協(xié)作性。在網(wǎng)絡化時代，僅靠單個組織自身資源已經(jīng)難以應對復雜的公共問題，部門間協(xié)作成為一種新的治理方式。智慧養(yǎng)老政策的制定過程和制度內(nèi)容也體現(xiàn)了這一特點。如2016年國家老齡辦的《關(guān)于推進宜居環(huán)境建設的指導意見》，就是國家老齡辦聯(lián)合國家發(fā)改委、財政部、司法部、公安部、住房城鄉(xiāng)建設部、國土資源部、交通運輸部等25個國家部委共同的。同時，中央部委還積極探索“部門協(xié)作”機制的制度化建設。如2017年由工業(yè)和信息化部聯(lián)合其他部委共同的《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃（2017—2020年）》中，就明確提出了工業(yè)和信息化部、民政部、國家衛(wèi)生和計劃生育委員會共同建立部際聯(lián)席會議制度，以加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切協(xié)作配合，形成工作合力。
（二）政策的不足
我國的智慧養(yǎng)老政策在近幾年的密集出臺，不僅體現(xiàn)了政府應對人口老齡化的積極態(tài)度，也凸顯了政府對智慧養(yǎng)老法制化建設的重視和強力推進。不過也有學者敏銳地指出，雖然“互聯(lián)網(wǎng)+”引發(fā)眾多行業(yè)的跨越式融合發(fā)展，各類養(yǎng)老服務資源都希望在“互聯(lián)網(wǎng)+”的浪潮中發(fā)展壯大，但制度與政策的缺位使“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老”模式呈碎片化發(fā)展［19］?？梢?，我國智慧養(yǎng)老政策仍然存在法律缺失和政策碎片化等主要問題。1.智慧養(yǎng)老法律的缺失。在一般的觀念當中，政策就是法律，這在學理上沒有問題，從規(guī)則意義上而言，政策可以理解為法律。如美國學者伍德羅•威爾遜就說，政策是由政治家即立法者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)［20］。但在法學的觀念和理論當中，養(yǎng)老政策與法律之間并非對等關(guān)系，而是包含關(guān)系，因為政策是涵蓋了法律、其他規(guī)范性文件還有黨和國家機關(guān)政策的上位概念［21］。按照我國立法法的規(guī)定，狹義上的法律是指全國人大及其常委會依照一定立法程序制定的規(guī)范性文件，包括憲法及其他法律。廣義上的法律則是指具有一定立法權(quán)限的國家機關(guān)依照立法程序制定的規(guī)范性文件，包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等。除此之外，我國還存在大量的“其他規(guī)范性文件”，主要是指除法律、法規(guī)、規(guī)章之外的具有普遍約束力的決定、命令和措施等［22］，這類規(guī)范性文件基于其制定機關(guān)和外在表現(xiàn)形式的不同，不能被稱之為法律。按照這樣的分類標準，智慧養(yǎng)老政策只屬于“其他規(guī)范性文件”的范疇，而不屬于法律。2.智慧養(yǎng)老政策的執(zhí)行困難。雖然我國近些年密集出臺了相應的鼓勵性、支持性和兜底性等智慧養(yǎng)老政策，但從政策的執(zhí)行效果來看，操作困難是政策運行的困境之一。正如有學者指出的，企業(yè)家們想看到的不僅僅是趨勢，更多的還是直接的指導和舉措，或者涉及行業(yè)標準化的具體條款，包括規(guī)范措施的實施。政策的操作困難其實是由政策本身的性質(zhì)和特點所決定的。與法律比起來，政策雖然具有時代性、靈活性、感召性等特點，但卻缺乏法律的穩(wěn)定性、規(guī)范性、嚴密性和明確性。這些差別從二者的表述方式上便可看出。如2015年國務院的《國務院關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)＋行動的指導意見”》，其第六項第四款關(guān)于促進智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定當中，大部分運用“支持、鼓勵、推廣、提供”等表述方式來倡導和鼓勵智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些建設性的意見和描述性的語言因為缺乏法律規(guī)則那樣嚴密的邏輯結(jié)構(gòu)，而難以指導養(yǎng)老服務的實踐活動，也無法明確政府部門的職責［23］。3.智慧養(yǎng)老政策的碎片化。由于我國的城鄉(xiāng)差異和地區(qū)差異，社會保障政策長期存在碎片化的現(xiàn)象。這種碎片化在智慧養(yǎng)老政策中也一樣存在，并且還有進一步加劇的趨勢。因為智慧養(yǎng)老是傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的高度現(xiàn)代化、智能化的模式，其發(fā)展與智慧城市的建設發(fā)展密切關(guān)聯(lián)。以杭州市為例，作為全球最大的移動支付之城和新型智慧城市的標桿，杭州的智慧社區(qū)、智慧醫(yī)療、智慧養(yǎng)老服務平臺、烏鎮(zhèn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式等智慧養(yǎng)老建設一直走在全國前列。為此，杭州市也先后出臺一系列政策來保障智慧養(yǎng)老模式的順利推進。而對于經(jīng)濟基礎和信息化建設都不足的西部城市和農(nóng)村地區(qū)而言，智慧養(yǎng)老屬于奢侈品消費，更別說智慧養(yǎng)老模式的普遍推廣。4.關(guān)鍵性政策的缺位。我國雖然已經(jīng)出臺了不少智慧養(yǎng)老方面的政策，但還是缺少一些關(guān)鍵性的政策。目前學界呼吁比較多的是標準規(guī)范的出臺，主要涉及信息標準規(guī)范和服務標準規(guī)范。在信息標準方面，因為智慧養(yǎng)老涉及到數(shù)據(jù)采集、加工處理、安全管理、系統(tǒng)應用等方面，需要有標準化管理，才能實現(xiàn)資源共享和互聯(lián)互通。在服務標準方面，需要有統(tǒng)一的服務產(chǎn)品標準和服務質(zhì)量標準來規(guī)范養(yǎng)老服務市場。同時，服務標準規(guī)范也是有助于政府的有效監(jiān)管。除此之外，智慧養(yǎng)老照護保險制度、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合制度及信息保護制度等重要法律制度的缺位也是阻礙我國智慧養(yǎng)老發(fā)展的制度瓶頸。
四、構(gòu)建智慧養(yǎng)老制度的路徑
鑒于我國智慧養(yǎng)老政策的特點及其不足，應該從以下三個方面促進我國智慧養(yǎng)老制度的構(gòu)建。
（一）加強智慧養(yǎng)老政策的規(guī)范化建設
目前我國的養(yǎng)老政策多以規(guī)范性文件的形式存在，這些規(guī)范性文件由規(guī)范性法律文件（主要指法律、法規(guī)和規(guī)章）和其他規(guī)范性文件（主要指法律、法規(guī)、規(guī)章之外的規(guī)范性文件）構(gòu)成，且后者占了養(yǎng)老政策的絕大多數(shù)。在現(xiàn)代立法學理論當中，其他規(guī)范性文件是立法法沒有規(guī)定卻在法律實踐中會對公民權(quán)利和義務界定具有重大影響的法律文件，由于立法法對其缺乏應有的規(guī)范和充分解釋說明，導致理論界對此類文件的范圍、效力等級等問題存在很多似是而非甚至是錯誤的認識［24］。我國養(yǎng)老政策和養(yǎng)老法律的模糊不清也是這一特點的鮮明反映。為提高智慧養(yǎng)老政策的法律效力和執(zhí)行效果，立法機關(guān)和行政機關(guān)應該探索智慧養(yǎng)老政策的規(guī)范化路徑。如梁慧星先生所言，政策是法律的依據(jù)和內(nèi)容，法律是政策的規(guī)范化。政策只有經(jīng)立法機關(guān)、通過立法程序，指定為國家法律予以頒布，使政策法律化，具有法律的規(guī)范性和強制性，才能要求全體國民一體遵行，才能作為法律裁判案件的依據(jù)。［25］智慧養(yǎng)老政策作為我國社會保障制度的重要組成部分，其規(guī)范化法制化建設也必須根據(jù)我國社會保障法律體系建設的現(xiàn)實需要和現(xiàn)實可能性，遵循先易后難、先急后緩的原則，有計劃、分步驟實施［26］。具體分三步走：第一步，當務之急是盡快制定《智慧養(yǎng)老標準化法》和《長期照護保險法》等智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關(guān)鍵性法律；第二步，探索和研究《醫(yī)養(yǎng)結(jié)合法》，適時啟動相應的立法程序；第三步，先行開展社會保障法的相關(guān)立法理論研究工作，為《社會保障法》的出臺打下基礎。
（二）加快智慧養(yǎng)老政策的體系化建設
對智慧養(yǎng)老政策進行規(guī)范化建設只能解決政策的落實與操作問題。在建設法治中國的時代背景下，我們還應該重視智慧養(yǎng)老政策的頂層設計，加快其體系化建設，以此來保證社會民生工程的順利推進。同時，在立法過程中貫穿體系化思維，以促進門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴謹、體系科學的國家法律體系，也是我國法律完善的重要路徑［27］。如日本在老人制度體系建設中遵循“養(yǎng)老規(guī)劃—基本制度—保障制度—配套政策”的路徑，強調(diào)養(yǎng)老規(guī)劃和制度先行，根據(jù)社會發(fā)展的需求制定并完善相關(guān)保障制度，最后再出臺相關(guān)政策作為補充，從規(guī)劃、制度、政策三個方面來完善養(yǎng)老法律政策體系。就目前我國的智慧養(yǎng)老政策而言，應該從宏觀和微觀兩個方面來整合各項政策，使其成為一個涵蓋全面、主次分明的系統(tǒng)。宏觀方面應該將智慧養(yǎng)老政策融入到我國養(yǎng)老制度體系當中，對現(xiàn)有養(yǎng)老制度進行總體框架的設計，以養(yǎng)老規(guī)劃的形式對我國未來養(yǎng)老保障制度建設提供戰(zhàn)略目標和指導。微觀方面應該從靜態(tài)和動態(tài)兩方面來加強基本制度建設。靜態(tài)方面應該盡快建立符合中國國情的長期照護保險制度和智慧養(yǎng)老的標準規(guī)范制度。動態(tài)立法方面則應該加強行政體制改革、民生領(lǐng)域的運行機制［28］和政策銜接機制等方面的制度建設。
（三）挖掘傳統(tǒng)孝道文化資源與借鑒域外經(jīng)驗相結(jié)合
智慧養(yǎng)老政策自身的規(guī)范化和體系化建設固然重要，但智慧養(yǎng)老不僅僅是滿足老有所養(yǎng)，還應該追求老有所為、老有所樂。中國傳統(tǒng)孝道文化及國外智能養(yǎng)老模式為這一模式提供了重要的資源和參考。因此，我們還應該注重挖掘和借鑒這些制度資源，來助推我國智慧養(yǎng)老制度建設。1.挖掘傳統(tǒng)孝道文化資源的現(xiàn)代價值。孝文化在中國傳統(tǒng)社會中具有重要的制度功能和文化內(nèi)涵，從原始社會的敬老習俗到家族養(yǎng)老傳統(tǒng)，再到家庭內(nèi)部的事親之孝，傳統(tǒng)孝道文化內(nèi)涵仍然應當成為今天家庭養(yǎng)老功能的核心要素［29］。我國目前的智慧養(yǎng)老制度建設應該挖掘以下三個方面的傳統(tǒng)孝道資源：其一，重新認識孝道文化中的“父慈子孝”家庭倫理。我們應該探索傳統(tǒng)的愛老、尊老、敬老文化在智慧家居養(yǎng)老中的運用，發(fā)揮傳統(tǒng)家庭倫理中的教化和育化功能，使老人真切感受到愛與尊重,而不是僅僅是機器人的服務。其二，重新認識傳統(tǒng)孝道文化衍生而來的“鄰里相幫”良風善俗。我們應該探索將鄰里相幫運用到智慧社區(qū)互助養(yǎng)老模式當中，使老人感受到集體的關(guān)愛和自身的價值。其三，重新認識孝道文化中“推己及人”社會觀念。傳統(tǒng)養(yǎng)老由個體、家庭責任推廣為全社會共同責任，由分散的家庭內(nèi)部權(quán)利義務關(guān)系推廣為統(tǒng)一的全社會范圍內(nèi)或一國之內(nèi)的權(quán)利義務關(guān)系，這是社會化養(yǎng)老保障制度建立的文化驅(qū)動力［29］。我們應該積極探索將推己及人運用到智慧養(yǎng)老制度建設的有效路徑，實現(xiàn)傳統(tǒng)的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化。2.借鑒域外經(jīng)驗。可以借鑒各個國家的養(yǎng)老智能產(chǎn)品的開發(fā)和運用。如歐盟近些年致力于研發(fā)老年人全職護理機器人，對老人的生活進行管理和照顧。德國開發(fā)環(huán)境輔助生活（AAL）系統(tǒng)，通過現(xiàn)代化的感應傳輸裝置，將家里的各類儀器智能化，對居家者的狀態(tài)和環(huán)境對象進行分析，立即做出判斷與反應［30］。美國的遠程醫(yī)療、可穿戴可植入設備運用及其照護機器人的運用等等［31］。日本作為一個超級老齡化國家，除大力發(fā)展經(jīng)濟，在制度上強化全民養(yǎng)老保障與養(yǎng)老保險體系外，還探索老齡化社會與ICT社會（InformationCommunicationsTechnolo⁃gy，ICT）融合的政策路徑，即積極推進運用護理機器人與信息技術(shù)來輔助養(yǎng)老的政策措施［32］。其在智能養(yǎng)老方面的理念、制度、政策保障同樣值得借鑒和參考。
五、結(jié)語
目前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、人口老齡化快速發(fā)展階段，生態(tài)環(huán)境和生活方式不斷變化，健康、養(yǎng)老資源供給不足，信息技術(shù)應用水平較低，難以滿足人民群眾對健康、養(yǎng)老日益增長的需求。智慧健康養(yǎng)老利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、智能硬件等新一代信息技術(shù)產(chǎn)品，能夠?qū)崿F(xiàn)個人、家庭、社區(qū)、機構(gòu)與健康養(yǎng)老資源的有效對接和優(yōu)化配置，推動健康養(yǎng)老服務智慧化升級，提升健康養(yǎng)老服務質(zhì)量效率水平。這種創(chuàng)新模式無疑是解決我國人口老齡化問題的一劑良方，但也對我國養(yǎng)老理論和立法實踐提出了更多的挑戰(zhàn)。從理論上而言，智慧養(yǎng)老涵蓋了老人權(quán)利保護、養(yǎng)老照護、大數(shù)據(jù)治理、信息安全與隱私、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、個人利益與國家利益平衡等多個維度，并且存在多個內(nèi)容的交叉重合。從立法實踐而言，智慧養(yǎng)老不僅涉及信息標準化和服務標準化、長期照護保險、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等重要法律制度的制定，還涉及了人工智能、信息保護、醫(yī)療數(shù)據(jù)管理等新興領(lǐng)域的立法。與此同時，由于智慧養(yǎng)老涉及大量物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應用，物聯(lián)網(wǎng)作為新興的全球互聯(lián)網(wǎng)信息架構(gòu)，允許不同類型的設備在任何時間、任何地點進行無限制、無國界的連接［33］，這種全球連接和可訪問性，為網(wǎng)絡惡意攻擊者創(chuàng)造了更多的條件，使得老人信息保護成為一項更為復雜和艱巨的任務。僅僅依靠相關(guān)法律制度的建構(gòu)和完善，并不能完全應對物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來的數(shù)據(jù)安全挑戰(zhàn)。如澳大利亞肯迪大學大衛(wèi)•門德爾松（DMendelson）教授所言，“健康信息的數(shù)據(jù)化要求我們建立一個從國際條約到國家立法，到計算機軟件（算法）指令設計的全新框架來保護隱私和道德”［34］。可見，智慧養(yǎng)老的制度需要既在法律之中，也在法律之外，我們只有從系統(tǒng)論的整體觀念來把握智慧養(yǎng)老，從法律體系、社會規(guī)范及其算法等多重維度來一體構(gòu)建智慧養(yǎng)老制度，才能滿足智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度需求。
作者：粟丹 單位：浙江工業(yè)大學法學院
