存款保險機構(gòu)的法律職能范文

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《法制博覽雜志》2014年第十一期

一、我國存款保險機構(gòu)的法律性質(zhì)

(一)事業(yè)單位從立法上來說，存款保險機構(gòu)作為事業(yè)單位是有法律可依的。我國事業(yè)單位是指“國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。存款保險機構(gòu)的目標具有強烈的公共性，符合“社會公益目的”;國家最高行政機關(guān)出資設(shè)立的存款保險機構(gòu)，在設(shè)置機關(guān)與資產(chǎn)來源上跟事業(yè)單位是一致的;存款保險機構(gòu)從事的是保險業(yè)務(wù)，屬于金融服務(wù)行業(yè)，具有服務(wù)性特點，在營業(yè)范圍上滿足事業(yè)單位的要求。從實踐來看，將存款保險機構(gòu)作為事業(yè)單位也是有例可循的。銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會形成了我國金融業(yè)“三足鼎立”的監(jiān)管體系，分別對銀行業(yè)、證券市場、保險市場依法統(tǒng)一進行管理與監(jiān)督，三者均屬事業(yè)單位。事業(yè)單位是我國特有的社會組織，已經(jīng)引起過較多的爭議，在中國的法律概念里，沒有公法人、獨立規(guī)制機構(gòu)，但是卻存在“事業(yè)單位”這被人們普遍接受的概念。因此，事業(yè)單位的定位在現(xiàn)行體制下是最為合適的。

(二)獨立履行職責(zé)存款保險工作專業(yè)性強、影響大，為保障其任何時刻都能夠做出準確、有效的決斷，要求存款保險機構(gòu)具有一定的獨立性。為保障存款機公平、公正、透明地履行職責(zé)，應(yīng)當(dāng)從履職目標、職權(quán)范圍與法律責(zé)任三方面做出明文的規(guī)定，弱化政治力量的影響、利益集團的控制與權(quán)力尋租。1．目標法定法定的存款保險制度目標是存款保險機構(gòu)履行職責(zé)的分界線，也是其拒絕一切與政府、利益集團不當(dāng)干預(yù)的權(quán)利。但我們也要分清，促進金融穩(wěn)定與維護小額存款人利益并非簡單保護單個銀行免于破產(chǎn)，而應(yīng)將眼光放置一國金融環(huán)境，針對問題銀行的不同情況，予以救濟或者關(guān)閉。2．職權(quán)法定作為事業(yè)單位，存款保險機構(gòu)的權(quán)力只能依法而定，法律授權(quán)而為之，法律未規(guī)定，存款保險機構(gòu)為之則越權(quán)。職權(quán)范圍的明確界定是使存款保險機構(gòu)獨立性具有操作性的措施，僅規(guī)定存款保險制度目標，卻賦予存款保險機構(gòu)模糊的權(quán)力范圍，存款保險制度難以真正、有效運行。因此，本文建議，應(yīng)當(dāng)采取羅列加兜底的方式在法律中規(guī)定存款保險機構(gòu)的權(quán)力，在保障存款保險制度有效實施的同時注重對存款保險機構(gòu)權(quán)力的控制，以防出現(xiàn)權(quán)力的濫用。3．責(zé)任法定沒有配以法律責(zé)任的法律授權(quán)都是滋生違法行為的沃土，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的問責(zé)機制，使存款保險機構(gòu)更加慎重地履行其職責(zé)。我國法律是否給予存款保險機構(gòu)一定程度的法律保障，即存款保險機構(gòu)、工作人員在監(jiān)管責(zé)任上是否享有豁免權(quán)?法律免責(zé)權(quán)之不足將會影響執(zhí)法者之敬業(yè)，特別是存保機構(gòu)及其他金融安全網(wǎng)成員需負責(zé)進行檢查、干預(yù)及清理問題金融機構(gòu)，更是如此，［2］因此，合理程度的監(jiān)管責(zé)任豁免是必要的。善意地履行法定職責(zé)，是監(jiān)管責(zé)任豁免的要件。存款保險機構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任針對的是小額存款人，對于超過規(guī)定的存款不負有理賠義務(wù)。此外，存款保險機構(gòu)負有監(jiān)管責(zé)任，但并不意味著向存款人保證銀行不會倒閉。如果，存款保險機構(gòu)在履行職責(zé)中存在過錯或者故意，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)超出賠償范圍的侵權(quán)責(zé)任。［3］

二、我國存款保險機構(gòu)的職能抉擇

在存款保險制度誕生初期，存款保險機構(gòu)只具單一的理賠職能，隨著存款保險制度的發(fā)展，衍生了其他職能。復(fù)合職能存款保險制度將風(fēng)險管理擴展到整個銀行運營過程中，事前對成員機構(gòu)進行審慎監(jiān)管，防范危機的出現(xiàn);事后的整頓、清算為破產(chǎn)銀行無害地從市場退出起到了重要作用，成為我國存款保險機構(gòu)的首選。

(一)理賠職能理賠是存款保險機構(gòu)最原始、最本質(zhì)的職能。當(dāng)投保機構(gòu)破產(chǎn)時，存款保險機構(gòu)按照法定程序，提供賠付。1．限額賠付理賠分為限額賠付與全額賠付，所謂限額賠付是指針對銀行存款，設(shè)定一個賠付限額，限額之內(nèi)的存款充分賠付，限額之外的金額由存款人利用其它方式追償。限額賠付是存款保險制度部分保護的體現(xiàn)，雖然完全保護能最大限度地降低銀行擠兌可能性，［4］但也會誘使投保機構(gòu)從事高風(fēng)險的經(jīng)營活動，引發(fā)道德風(fēng)險。同時，限額賠付使大額存款人也承擔(dān)了部分風(fēng)險，促使大額存款人積極參與對銀行經(jīng)營活動的監(jiān)督等作用，加強了對銀行的外在約束力。我國存款保險制度應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個宜高不宜低的存款保險限額。賠付金額過低，將使存款人在銀行倒閉時承擔(dān)更多的責(zé)任;賠付金額過高，增加存款保險基金負擔(dān)也容易誘發(fā)道德風(fēng)險。我國是新設(shè)立存款保險制度的國家，存款人尚未樹立風(fēng)險防范意識，過低的賠付金額可能引發(fā)存款人的恐慌，因此，我國在初期可以考慮實施較高的保險限額，提供更大的保護。2．直接向存款人理賠鑒于銀行體系的脆弱性與感染性，為有效避免銀行擠兌的出現(xiàn)，理賠應(yīng)當(dāng)遵循及時有效原則。因此，在存款保險制度中，理賠對象為存款人，體現(xiàn)出了理賠的有效性與及時性:其一，投保銀行進入理賠程序意味著該銀行已經(jīng)實際破產(chǎn)，因此，投保銀行不一定能以法定主體的身份接受理賠。其二，若將理賠款交付投保銀行，或?qū)⒆躺侗ｃy行利用理賠款項填補其他虧損或負債的可能性。其三，將理賠款直接交到存款人手中，削減了理賠的參與主體，縮短了理賠的整個程序，是最有效率的理賠方式，極大地維護了存款人的利益。3．融資保障理賠存款保險制度的融資職能分為向市場的一般融資與向財政部或央行的特別融資，但事業(yè)單位型存款保險機構(gòu)在我國融資上受到了極大的限制。根據(jù)我國《銀行法》的規(guī)定，人民銀行只能向金融機構(gòu)發(fā)放再貸款，目前也只有公司企業(yè)債券、地方和國家債券，《事業(yè)單位財政規(guī)制》規(guī)定事業(yè)單位也不能向市場借款。存款保險機構(gòu)從事的是金融活動，強大的經(jīng)濟實力與融資能力是存款保險制度獲得存款人支持與信任的保障。對于我國來說，存款保險制度是一項新興的制度，有其獨特性，為使其發(fā)揮出應(yīng)有的功效，我們應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新性地賦予存款保險機構(gòu)特別融資的權(quán)利，以保障其在基金短缺時，能及時向人民銀行進行再貸款、發(fā)放債券或者向市場借款以保障其融資實效、完成理賠的基本職責(zé)。

(二)風(fēng)險管理職能1．對投保機構(gòu)的監(jiān)督管理職能監(jiān)督管理職能應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)存款保險機構(gòu)維護存款人利益，促進金融穩(wěn)定目標來配置。(1)對投保機構(gòu)進行風(fēng)險監(jiān)測與評估。存款保險機構(gòu)有權(quán)要求投保銀行定期提交經(jīng)營報告、財務(wù)報表等材料，一來便于對投保機構(gòu)進行不同的風(fēng)險評級，予以不同的監(jiān)管措施或者擬定不同的保險費率，二來能使存款保險機構(gòu)及時了解投保機構(gòu)的經(jīng)營情況。(2)必要時對問題投保機構(gòu)的狀況進行特別檢查。投保銀行存在風(fēng)險狀況，存款保險機構(gòu)則具有比風(fēng)險評估更進一步的檢查權(quán)，以核查風(fēng)險的具體范圍與程度。(3)處罰與建議。在存款保險機構(gòu)監(jiān)督與檢查過程中，發(fā)現(xiàn)投保機構(gòu)的違法、違規(guī)經(jīng)營行為，屬于自己管轄范圍內(nèi)，則直接予以處罰，屬于銀監(jiān)會職責(zé)范圍內(nèi)則擁有建議銀監(jiān)會處罰的權(quán)利。2．問題投保機構(gòu)救助與處置職能對投保機構(gòu)的救助始于風(fēng)險發(fā)生，終于投保機構(gòu)的終結(jié)，針對不同的風(fēng)險程度，采取不同的救助方式。投保機構(gòu)出現(xiàn)經(jīng)營困難，存款保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按其所需提供必要資金、債務(wù)擔(dān)保等財務(wù)與技術(shù)救助手段，助其渡過難關(guān);當(dāng)投保銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生嚴重信用危機的時候，存款保險機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對該銀行實行接管(特別資金援助、兼并、購買等措施)或者促成機構(gòu)重組，以解救投保銀行于危難之中;在投保機構(gòu)有不能清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力之虞，存款保險機構(gòu)有權(quán)向法院申請破產(chǎn)清算，以維護存款人的利益，穩(wěn)定金融秩序。3．擔(dān)任破產(chǎn)機構(gòu)的清算人根據(jù)《商業(yè)銀行法》，在銀行依法被宣布破產(chǎn)后，由法院組織銀監(jiān)會等相關(guān)部門、人員進行清算。筆者認為，存款保險機構(gòu)密切關(guān)注了破產(chǎn)投保銀行各個經(jīng)營階段，對其進行了各種救助，應(yīng)當(dāng)是對該破產(chǎn)銀行的整體信息最為知悉的機構(gòu)之一，加之其也是破產(chǎn)銀行的債權(quán)人(通過代位權(quán))，由其擔(dān)任清算人，能夠加快清算程序。破產(chǎn)銀行債權(quán)人角色與普通債權(quán)人存在利益沖突，為其擔(dān)任清算人招來非議。然而，存款保險制度的功能并不僅僅在于維護小額存款人的利益，還肩負著維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定的使命，因此，存款保險機構(gòu)擔(dān)任清算人角色是有必要的，其他的利益沖突則可由另外的立法規(guī)制。筆者建議以制定法的形式肯定破產(chǎn)機構(gòu)的清算職能，使其與銀監(jiān)會以及其他主體共同合作與相互監(jiān)督、實現(xiàn)債權(quán)人利益最大化，將破產(chǎn)銀行對金融系統(tǒng)的影響降到最低。

三、結(jié)論

國務(wù)院直屬事業(yè)單位型存款保險制度的定位，必將突破我國事業(yè)單位不能向市場融資借款的界限。由于存款保險制度自身的特殊性以及欲達之目標，我國必定根據(jù)國情創(chuàng)新性地組建存款保險機構(gòu)。理賠、監(jiān)管與清算職能都是存款保險制度的常見職能，我國在確立存款保險機構(gòu)的職能后，應(yīng)將如何協(xié)調(diào)三大金融“安全網(wǎng)”的監(jiān)督管理工作作為要義，使三大監(jiān)管部門都發(fā)揮出應(yīng)有的效用，編織出牢固的金融“安全網(wǎng)”

作者：袁冬梅單位：重慶大學(xué)法學(xué)院