存款保證準備制度研究范文

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《財經研究雜志》2015年第八期

存款保證準備金制度作為近代中國銀行制度的重要內容之一，實際上包含了保證金制度和準備金制度兩個方面的內容。以往學者的關注重點大多在于其準備金制度的功能發揮，而忽視了其保證金制度的功能研究。①縱觀近代中國存款準備金制度的發展歷程，可以發現：該制度直到1942年才真正得以實施，且由于近代中國貨幣制度與中央銀行制度的不健全，準備金制度的功能一直未能得到發揮。②杜恂誠（2000）認為，南京國民政府中央銀行實行的存款準備金制度和再貼現制度“并不能真正成為中央銀行的貨幣政策工具，而只是擺擺中央銀行的空架子而已”，存款準備金率和再貼現率作為“貨幣政策工具的基本功能，南京政府中央銀行都不具備”。

以往的研究既無法合理解釋近代中國存款保證準備金制度中“保證”二字的深刻含義，也未能深入考查該制度的實際功能及其與早期的儲蓄存款保證準備制度的關系。②鑒于此，本文重新梳理了近代中國存款保證準備制度的發展歷程，認為其受到美國存款保險制度傳播的影響，可以劃分為儲蓄存款保證準備制度和存款保證準備金制度兩個階段。在研究儲蓄存款保證準備制度和存款保證準備金制度的實際功能后發現：由于近代中國貨幣制度與中央銀行制度的不完善，準備金制度的功能并未得到發揮，只有存款保證制度的功能得以發揮。對比美國的存款保險制度特點及功能后發現，近代中國的存款保證制度實際上是一種強制性存款保險制度，原因在于：存款保證準備金制度對近代中國金融監管制度體系具有“路徑依賴”，并且受到近代中國銀行的總分行體制特點和國家資本主義逐步占主導地位的影響。

一、理論背景：美國存款保險制度在近代中國的傳播

近代中國的銀行制度是參照西方各國的銀行制度構建起來的（早期主要參照英國，后期主要參照美國與日本），因此存款保證準備制度的發展及其存款保險功能的發揮也深受西方（特別是美國）存款保險制度的影響。③存款保險在近代屬于前沿金融理論，其在中國的傳播主要以期刊文章為主，而沒有著作或教科書將其列入。近代國人對存款保險的態度，經歷了否定、中立與肯定三個階段：第一階段（1933年之前）為美國州立存款保險制度的傳播；第二階段（1934－1936年）為聯邦存款保險制度的初建期；第三階段（1937－1949年）為聯邦存款保險制度在美國獲得成功后的深入傳播。

（一）對存款保險的否定：州立存款保險制度的傳播1933年前為傳播的第一階段。此時美國聯邦存款保險制度還未建立，主要是各州根據自身銀行發展的需要建立州一級的存款保險制度。因此，這一階段美國存款保險制度在中國的傳播主要是以介紹和評價各州的存款保險制度為主。由于美國各州存款保險制度最終以失敗告終，此時國人對存款保險采取了否定的態度。此階段的代表人物為劉仲廉。1923年，他發表了《存款保險制度考略》，該文是現存可以查到的國人最早介紹美國存款保險制度的文章。該文較為詳細地介紹了美國存款保險制度的起源以及當時美國各界對該制度的批評意見，并認為存款保險制度“阻止社會之進步，與銀行業務之發展。其為害亦非淺鮮也”。④州立存款保險制度的失敗，也是劉仲廉認為該制度“弊大于利”的主要原因。但劉仲廉的反對態度僅指向州立存款保險制度，隨著聯邦存款保險的成功，其態度也發生了轉變。劉仲廉在后一階段就只是闡述州立存款保險制度的發展歷程和分析失敗原因，而關于存款保險制度不利于銀行發展的觀點以及對構建存款保險制度的反對意見均已不見。①

（二）態度的轉變：聯邦存款保險制度的傳播1934－1936年為傳播的第二階段。此時美國聯邦存款保險制度在汲取各州存款保險制度失敗教訓的基礎上得以初步建立，近代學者研究的主要對象也轉向以聯邦存款保險制度為主。②近代學者普遍認為，始于1929年的金融危機是導致美國政府建立聯邦存款保險制度的主要動因，其目的在于恢復銀行信用、幫助金融業渡過危機。“美國每年有大多數銀行之倒閉，其原因果何在乎。查美國銀行制度之缺點，國立銀行則根據國立銀行法，州立銀行則根據州立銀行法。州立銀行薄弱者甚多，一日金融恐慌，銀行即受危險。在是種情形之下，國民對于銀行之信仰，漸次薄弱。為恢復銀行信用起見，于是隨有存款保險制度之創設”。③由于聯邦存款保險制度在美國處于建立初期，其是否有利于銀行業的發展，還有待實踐的檢驗。通過對比聯邦存款保險制度存在的利弊因素，近代學者對聯邦存款保險制度大多保持中立的態度。近代學者在深入研究了聯邦存款保險制度的立法、聯邦存款保險公司的職能、參保銀行的資格認定、聯邦存款保險基金的構成以及倒閉銀行的清理與存款保險的賠償等內容后，認為中國采取的是與美國不同的分支行制度，是否需要建立美國式的存款保險制度，還有待于進一步的研究和探討（劉仲廉，1934，1935；周天驥，1935；吳騏，1936；楊憲昭，1936）。④相對于前一階段對州立存款保險制度的反對態度，此時國人對存款保險的態度已發生了轉變，大多對美國聯邦存款保險制度持中性評價和觀望態度。

（三）對存款保險的肯定：聯邦存款保險制度的深入傳播1937－1949年為傳播的第三階段。此時美國的聯邦存款保險制度經過一段時間的運行后獲得了巨大成功，既維護了美國金融業的穩定，也幫助美國的銀行業走出了金融危機的陰霾。聯邦存款保險制度的成功，使得聯邦存款保險制度的傳播內容更為深入。近代國人不再局限于對制度內容的介紹，而是根據聯邦存款保險制度執行期間的相關數據，對美國聯邦存款保險制度的執行效果進行了實證研究。更有學者明確表示，應將存款保險引入中國的銀行制度體系（宰君，1939；倪純莊，1947；金國寶，1948；朱壽泰，1948）。⑤朱壽泰（1948）基于美國聯邦存款保險制度施行以來聯邦存款保險公司的損益表和資產負債表、銀行的倒閉數量、投保銀行的數量等數據，分析了聯邦存款保險制度的具體施行狀況。金國寶（1948）也基于聯邦存款保險公司歷年的狀況表和賠償表，研究了美國聯邦存款保險制度的施行效果，認為“（近代中國金融業）現行規定屬于消極限制者多，屬于積極誘導繁榮者少，而對于鼓勵人民存款及保障如美國存款保險制度相似者，尚屬未見。此種制度雖未敢云移花接木可推行于我國，但其立意之深遠與周詳，似不失管制金融之適當工具焉”。①盡管金國寶是從加強金融管制的角度提出建立類似存款保險制度體系的，與美國存款保險制度的主要目的不盡相同，但其強調不應直接套用而要與我國銀行業發展相適應的觀點，無疑是正確的。

（四）傳播的影響———對近代中國存款保證準備金制度的影響美國存款保險制度對近代中國存款保證準備金制度發展的影響可以從直接影響和間接影響兩個方面來分析。直接影響主要體現為美國存款保險制度的傳播對近代中國的存款保證準備金制度產生和發展的影響。近代國人將存款保證制度與存款準備制度用英文分別表述為“BankDepositInsuranceSystem”和“ReserveSystem”。因此，近代中國的存款保證準備金制度也可稱為存款保險準備金制度。而《存款保證制度與存款準備制度》一文中有關存款保證制度的內容就是對美國聯邦存款保險制度的介紹，②這也表明當時語境下的“保證”其實就是“保險”之意。此外，近代中國的存款保證準備金制度的功能實際上就是存款保證制度的強制存款保險功能，而其中的準備金功能并未得到切實發揮。③美國存款保險制度的傳播對近代中國存款保證制度的間接影響則主要體現在該制度的傳播者及傳播媒介對近代中國銀行制度體系發展的影響上。美國存款保險制度的傳播者大多從事與近代中國金融與銀行密切相關的工作，并在行業中具有較為重要的地位與影響力。例如，中央銀行官員、金融學教授金國寶作為近代中國明確表示應引入存款保險制度的第一人，其長期在銀行業工作的經歷，必然會對近代中國存款保證準備金制度的產生和發展產生影響。此外，關于存款保險制度的文章所刊載的雜志在近代中國具有較強影響力，這種影響力必然會影響近代中國存款保證準備金制度的發展。④近代中國儲蓄存款保證準備制度的建立（1936年）正值聯邦存款保險制度引入近代中國的時期（1933－1936年），而存款保證準備制度的建立（1946年）恰逢聯邦存款保險制度獲得成功并在中國深入傳播后而得到國人肯定的時期（1937－1949年）。這種時間上的巧合也表明美國存款保險制度確實對近代中國存款保證制度的發展有著影響。需要說明的是，對比世界上其他國家和地區存款保險制度建立的時間，近代中國能夠迅速跟進美國經驗的原因在于：一是近代中國發生的數次金融風潮使得國人對銀行風險的認識增強，迫使國人多方尋求應對危機的辦法；二是受傳統觀念影響，近代國人十分重視存款的安全性，而美國存款保險制度恰恰是通過存款保險來保障存戶存款的安全；三是近代中國存款保證準備制度形成和發展之時正值南京國民政府時期，此時歐美的銀行理論在近代中國的傳播增多，引進也較前期更為及時。

二、制度形成：近代中國存款保證準備制度的發展歷程

以往研究認為，美國存款保險制度對近代中國的影響只停留在理論介紹層面而并未進入實踐層面。通過梳理近代中國存款保證制度的發展歷程后發現，事實并非如此。與準備金制度維護金融體系的穩定和調節貨幣供應量的功能不同，存款保證制度的存款保險功能主要是通過繳納保證金來保護存款人利益進而維護銀行信用。準備金和保證金最根本的差異是，準備金率是根據貨幣供給量隨時調整的，而保證金率則是根據銀行經營的風險程度與規模確定的固定比例，并不隨貨幣供給量的變化而變化。近代中國存款保證制度的最早實踐對象為儲蓄存款，并建立了儲蓄存款保證準備制度。隨著美國存款保險制度的深入傳播和儲蓄存款保證準備制度的施行，近代中國進一步建立了統一的存款保證準備金制度，將存款保證制度擴展至整個銀行業。但由于中央銀行制度的逐步健全，該制度的準備金功能得以保留，而存款保險功能則趨向于逐漸從存款保證準備金制度中分立出來，以形成現代意義上的存款保險制度。

（一）局部嘗試：儲蓄存款保證準備制度的建立近代中國有關儲蓄存款保險的立法，早在1908年的《儲蓄銀行則例》就已有涉及，其中第七條規定：“此項銀行（即儲蓄銀行）應于每年結賬之時，核算存款總額四分之一，將現銀或國債票、地方公債票及確實可靠之各種公司股票，存于就近大清銀行或其他殷實銀行，以為付還儲蓄存款之擔保，并取具存據，呈報度支部或該地方官核驗。”①而其中第八條規定：“行中存款之人，于上條所載各種票據、現款有先得之權，如銀行有歇業倒閉之事，應先將上條存案之款攤還存款之人，不敷時再將行中所有存款與其余債主一律攤還。”②上述規定之目的在于保護儲戶儲蓄存款的安全與利益。當然，上述相關規定的具體內容還十分粗略，對于儲蓄存款的保證方式、繳存比例、破產攤還等內容的規定還比較簡單，也未規定儲蓄存款擔保的管理機關等。根據制度經濟學對制度基本內涵的界定，③我們可以判斷：上述規定還不能標志儲蓄存款保證準備制度的正式建立。近代中國儲蓄存款保證準備制度的正式建立以1934年7月4日國民政府《儲蓄銀行法》的頒布及同年10月1日財政部《儲蓄存款保證準備保管委員會章程》和《儲蓄存款保證準備保管委員會辦事細則》的公布為標志。設立儲蓄存款保證準備金的主要目的有二：一是為償還儲蓄存款提供擔保，即儲蓄存款之保險；二是增進銀行信譽，即維護銀行信用之穩定。這與美國當時的聯邦存款保險制度和現代存款保險制度的設立目的是一致的。根據1934年《儲蓄存款保證準備保管委員會章程》的規定，儲蓄存款保證準備的監管機構為儲蓄存款保證準備保管委員會，其“對于儲蓄存款保證準備之保管負監督及檢查之責”。④委員會“設委員七人”，一切事務均以會議決定之，委員過半數之出席，開會出席委員過半數之同意決議是否通過，并以主席名義對外公文。⑤對于儲蓄存款保證準備的繳存，初期僅有《儲蓄銀行法》第9條的簡單規定：“儲蓄銀行至少應有儲蓄存款總額四分之一相當之政府公庫券及其他擔保確實之資產，交存中央銀行特設之保管庫，為償還儲蓄存款之擔保。”⑥由于未確定不同繳存對象的折算比例，存款保證準備金在實際的繳存過程中產生了諸多問題。1943年財政部公布了更為詳細的《儲蓄存款保證準備繳存辦法》，規定上述存款總額以每半年末日之結存總額為準。儲蓄存款保證準備金之標的資產為政府公庫券及其他確實擔保之資產，“中央儲備銀行必要時，得延聘專家評定保證準備各項擔保品之價值”。⑦儲蓄銀行可以于每屆月終申請調換同等額度的存款保證準備之擔保品，該擔保品的價格變動劇烈時，中央儲備銀行（即中央銀行）需令儲蓄銀行補足差額或發還溢額。為保證各儲蓄銀行切實繳存存款保證準備，財政部需隨時委托中央儲備銀行檢查其業務內容及其全部財產的實況。中央儲備銀行每屆月終，應將儲蓄銀行繳存之保證準備實況列表呈報財政部備查。

（二）全面擴展：從儲蓄存款保證準備制度到存款保證準備金制度抗日戰爭爆發后，近代中國銀行的信用水平急劇下降；抗戰勝利后，百廢待興，需要銀行為國民經濟的復蘇提供資金支持。為維護銀行信用和吸收存款，國民政府將儲蓄存款保證準備金制度逐步擴展至整個銀行業，與存款準備金制度合并成為存款保證準備金制度。1940年8月7日，出于戰時維護金融穩定之特殊需要，財政部公布了《非常時期管理銀行暫行辦法》，將存款保證制度從儲蓄存款擴大至所有銀行的普通存款。該辦法規定，銀行經收存款，除儲蓄存款照儲蓄銀行法辦理外，其普通存款應以所收存款總額的20％作為準備金，轉存當地“中中交農”四家銀行中的任何一家，①并由收存行給予適當存息。但該規定的目的在于“收縮一般銀行的信用，并增厚國家銀行的資歷”，②而非存款保險。但該辦法規定的準備金為固定比例，不能隨金融市場之情形隨時調節，實為“呆滯”之保證。1946年4月17日，財政部“渝財叁字第6214號”令，公布了《財政部管理銀行辦法》27條，并廢止了《非常時期管理銀行暫行辦法》。③該辦法以保護存款安全和銀行穩定運行為主要目的，細化了銀行存款保證準備金的繳存范圍及繳存比例。具體地，辦法第四條規定：“銀行經收普通存款，應照左列規定，以現款繳存準備金于中央銀行或其他指定銀行。一、活期存款：百分之十五至百分之二十。二、定期存款：百分之七至百分之十五。前項準備率，由中央銀行就金融市場情形，商承財政部核定。”④該辦法雖將準備率設定為一定范圍，具有一定靈活性，且規定繳存對象為現金，似是與準備金制度相符，但其實際上仍是不可隨時提取之“呆滯”保證金，與《非常時期管理銀行辦法》之實際功能并無本質差別。1947年新《銀行法》頒布，將所有銀行（包括儲蓄銀行）納入統一管理，規定存款保證準備金率由中央主管官署（財政部）按全國各地人口、經濟金融之實際狀況及各地銀行之營業情形劃分區域確定（具體情況見表1）。⑤新《銀行法》對于繳存比例僅僅給定了范圍，并未確定具體的繳存數額，使得規定在實際執行上存在困難，故財政部又公布了《繳存存款準備金實施辦法》。該辦法規定，銀行、錢莊收受普通存款、儲蓄存款應繳存之準備金，以后統稱保證準備金。對于各銀行、錢莊保證準備金的繳存比例：（1）商業銀行、儲蓄銀行存款保證準備金比率暫定，活期存款為15％，定期存款為10％；（2）實業銀行暫時與商業銀行及儲蓄銀行相同；（3）省縣市銀行繳存比例規定活期存款為12％，定期存款為8％。“銀錢行莊繳存存款保證準備金，得依照銀行法之規定，以公庫債權抵充，惟此項抵充存款保證準備金之公庫債券，不得超過應繳總額百分之五十，至債券作價國幣債券應照票面七折計算，外幣債券應照繳存或調整日公布外匯市價五折計算”。①至此，近代中國的儲蓄存款保證和普通存款保證合而為一，統一納入存款保證準備金制度。對于存款保證準備金制度的性質及功能，當代學者普遍判斷為準備金制度，主要發揮的是存款準備金的功能。但實際考查近代中國的銀行制度環境后發現，其并不具備發揮存款準備金功能的條件，且制度設計本身也不符合準備金制度的要求。存款準備金的主要功能是中央銀行根據金融市場情形，通過調整法定準備金率來調節貨幣供給量。這首先要求有完善的中央銀行制度和貨幣制度以形成集中準備，其次要求中央銀行能夠根據市場情形隨時調節法定準備金率，而不是將準備金率固定在一定范圍內。準備金制度的另一項功能，即由中央銀行提供流動性支持，預防擠兌發生。但新《銀行法》規定銀行除須繳存存款保證準備金外，還須提存付現準備金，其目的即為存戶提存提供支持，已具有預防擠兌之功效。更重要的是，新《銀行法》規定繳存的存款保證準備金并不能根據金融市場之情形隨時提取，使得調劑銀根的功能根本無法發揮。同時，準備金的繳存對象應為現金，其他公庫債券等不能作為繳存對象，但保證金則可以用公庫債券等其他金融資產按比例抵充。對于上述問題，近代國人也有相同觀點及分析。例如，朱思煌對《修正銀行法草案》存款準備金之規定評論道：“存款法定準備之繳存于中央銀行，不特為保障存戶之利益，其重要目的，在中央銀行得以藉此控制銀根之緊寬，亦各國之通例也。……此所稱法定準備，實無異固定性之保證，而非真正流動性之運營準備。如果法定準備之性質不加更正，則準備率應予降低，并宜許以若干成用公債或其他經核準之財產為代用品繳存，若干成以現金繳存，必要時中央銀行準允各銀行得以隨時以資產為擔保，就繳存準備金數額內酌予拆放，以資周轉。如果法定準備為真正之營運準備。則法定準備應即為各行之交換戶，隨時可以動用。”②朱思煌的觀點也代表了其他國人的觀點和意見，③并最終促使新《銀行法》將《修正銀行法草案》中的存款準備金改為存款保證準備金，以符合實際功能。

綜上所述，近代中國的存款保證準備金制度（包括早期的儲蓄存款保證準備制度和后期的存款保證準備金制度）實際上是規定符合條件的各類銀行集中向“中央銀行”按規定比例繳納存款保證金，④當某一銀行發生危機時，由中央銀行向其提供資金支持，以保證存款人的利益，維護銀行信用，穩定金融秩序的一種制度。從概念界定、實施目的、制度內容與功能發揮等方面來看，近代中國存款保證準備金制度確實可界定為一種存款保險制度。然而，隨著中央銀行制度的逐步健全，近代中國存款保證準備金制度逐漸以準備金功能為主，而存款保險功能則欲逐步從中獨立出來，發展成現代意義上的存款保險制度。例如，1947年新《銀行法》第四十四條明確規定，“銀行為保障存款人利益，應聯合成立存款保險之組織。”對于該制度是否最終發展成為現代存款保險制度，已不在本文考查的時間范圍之內，有待后續進一步的研究。

三、制度特征：一種強制性存款保險

近代中國存款準備金制度的存款保險功能是在學習和借鑒美國存款保險制度的基礎上形成的，但與美國強制性（針對國立銀行）與自愿性（針對州立銀行）相結合的特點不同，其只體現出強制性特征。該特征主要體現在制度變遷的強制性、監督與管理的強制性以及保證準備金繳存的強制性三個方面。

（一）制度變遷的強制性制度經濟學依據制度變遷過程中推動力量即決策主體的不同，將制度變遷分為強制性變遷和誘致性變遷兩種。近代中國存款保證準備金的制度發展體現為一種強制性的制度變遷過程。近代中國存款保證準備金制度變遷的決策主體是國民政府，其以法律和行政指令的形式引導近代中國存款保證準備金制度的變遷。無論是儲蓄存款保證準備金制度，還是通過擴展最終形成的存款保證準備金制度，都是國民政府通過頒布一系列的法律、法規來實現的，均體現了“自上而下”的強制性變遷特征。近代中國存款保證準備金制度強制性變遷的過程中也存在誘致性變遷，但只起到輔助性作用。近代國人對美國聯邦存款保險制度的傳播以及近代中國存款保證準備金制度的研究，也會通過國民政府的決策行為“自下而上”地對近代中國存款保證準備金制度的變遷產生影響。例如，儲蓄存款保證準備保管委員會的成員中大多數為銀行從業人員，對儲蓄存款保證準備金制度的制定及實施均有切實影響。此外，近代中國存款保證準備金制度相關法規的制定也常常會受到銀行工會意見的影響。例如，國民政府曾事先公布《修正銀行法草案》并公開征集各方意見，綜合考慮并采納合理意見后，最終形成新《銀行法》。綜上所述，近代中國存款保證準備金制度作為銀行制度的重要內容之一，其發展和變遷與近代中國金融監管制度一致，體現了“強制性變遷為主，誘致性變遷為輔”的特點。①

（二）監督與管理的強制性近代中國，無論是早期的儲蓄存款保證準備制度，還是后來的存款保證準備金制度，其監督和管理的機關均為政府部門，而非獨立于政府之外的公司或其他組織。近代中國存款保證準備金制度的主管機關主要是財政部及其下設的管理機構（儲蓄存款保證準備制度為儲蓄存款保證準備委員會，存款保證準備金制度為“中央銀行”）。而美國聯邦存款保險制度的主要管理機關為聯邦存款保險公司，是獨立于美國政府及銀行監管機關的組織。另外，監管機構的職能范圍也體現了近代中國存款保證準備金制度的強制性。根據《儲蓄存款保證準備保管委員會章程》及其辦事細則的規定，儲蓄存款保證準備保管委員的具體職能有：監督及檢查儲蓄存款保證準備之保管；審核儲蓄銀行繳存債券或其他資產的種類、數目、價值；每屆月終了或需要時對各儲蓄銀行繳存準備資產的種類、數量、價值進行檢查。儲蓄存款保證準備保管委員會的職能為監督和檢查職能，對于違反儲蓄存款保證準備制度的銀行，儲蓄存款保證準備委員會不具有執法權，而只能將銀行的違法行為報財政部，由財政部負責對違法銀行進行處罰。保管委員會也不負責儲蓄存款保證準備金的保管，準備金的保管實際上是由中央銀行負責的，保管委員會只負責定期檢查。不過，保管委員會對制度中存在的問題和不足，有權向財政部提出修改意見和建議。但具體是否進行修改，則仍由財政部決定。財政部實際上掌握著儲蓄存款保證準備金的實際管理權，儲蓄存款保證準備保管委員只有監督權。因此，盡管儲蓄存款保證準備保管委員會從名稱上看似乎表現為儲蓄存款保證準備的管理機構，但其職權范圍實際上遠不及美國聯邦存款保險公司全面。發展至存款保證準備金制度后，財政部更是總攬了所有監督和管理的職能，將存款保證準備的監督權和管理權全部納入其職能范圍之內。對比現代各國存款保險管理機構的職能，美國聯邦存款保險公司享有廣泛的銀行事前監管權，對其市場進入、安全運營具有很大的管理權限。而英國、加拿大的存款保險機構不承擔任何監管職能，其存款保險制度僅僅作為一種單一的政策保險，僅限于事后的理賠，至于廣義的銀行業監管則全權由監管當局來負責。可見，近代中國存款保證準備金制度監管機構的職能更接近于后者，其強制力比后者更強。

（三）保證準備金繳存的強制性首先，與美國聯邦存款保險制度規定參保銀行資格準入包括強制參保和自愿參保兩部分（聯邦儲備體系內銀行為強制參保，非聯邦儲備體系內銀行則自愿參加）相比，近代中國存款保證準備金制度則是將所有銀行均強制列入存款保證準備金制度的范圍。儲蓄存款保證準備制度時期，所有的儲蓄銀行均需繳納儲蓄存款保證準備金。這里的儲蓄銀行不僅包括以儲蓄業務為主的銀行，還包括所有銀行經營的儲蓄業務。這一時期基本上所有的銀行都包含在儲蓄存款保證準備制度范圍之內。存款保證準備金制度時期則是將儲蓄存款準備擴展至了所有銀行存款類別，其強制銀行參加的程度較儲蓄存款保證準備制度時期更甚。其次，銀行的存款保證金（保險基金）也是強制繳存的。聯邦存款保險基金的主要來源包括政府出資、聯邦準備銀行出資、其他會員銀行出資、發行公司債和特別比例金等。其中，政府、聯邦準備銀行及其他會員銀行均以承受公司股票的方式出資。此外，聯邦存款保險公司還可通過發行公司債，或向會員銀行征收特別比例金來彌補存款保險基金的不足。而近代中國存款保證準備金制度則強制所有銀行根據存款類別及存款總額，按規定比例繳存存款保證準備金。具體地，1943年財政部公布的《儲蓄存款保證準備繳存辦法》規定，儲蓄銀行應至少繳存其存款總額1／4的規定資產于保管庫，上述存款總額以每半年末日之結存總額為準。1947年新《銀行法》規定，存款保證準備金率由中央主管官署（財政部）按全國各地人口、經濟金融之實際狀況及各地銀行之營業情形劃分區域確定。財政部公布的《繳存存款準備金實施辦法》規定，①銀行、錢莊收受普通存款、儲蓄存款應繳存之準備金，以后統稱保證準備金，②并具體規定了各銀行、錢莊保證準備金的繳存比例、繳存對象（公債、國庫券或經國家銀行認可之公司債券抵充）及繳存機構（中央銀行）。

四、強制性成因：對近代中國金融監管制度的“路徑依賴”

近代中國存款保證準備金制度之存款保險功能的強制性特征源于存款保證準備金制度對近代中國金融監管制度體系的“路徑依賴”，即對近代中國金融監管制度強制性變遷過程的“依賴”。具體而言，“路徑依賴”的主要原因有二：第一，存款保證準備金制度是金融監管制度的一個重要組成部分。金融監管制度作為一種正式規則，通過相關法規約束銀行及金融業的特征，進而影響著銀行業的發展。作為金融監管制度的重要內容，存款保證準備金制度必須與基本的監管制度相符，從而保證其對金融及銀行發展影響的連續性。因此，近代中國政府特別是國家資本主義主導下的南京國民政府對銀行及金融控制力的逐步加強，促成了存款保證準備金制度強制性特征的形成。第二，存款保證準備金制度的發展時期恰好伴隨著國家資本主義逐步占據主導地位。作為國家資本主義的主要利益團體，必然會通過保持制度變遷的推動力來加強現有銀行制度的強制力。

除上述主要原因外，該制度強制性特征的成因還有以下兩點：一是準備金制度的強制性決定了保證金制度的強制性。近代中國的保證金制度與存款準備金制度一起構成了統一的存款保證準備金制度，而準備金制度作為國家調節貨幣供應量的重要手段，必須以國家的強制力為保證。因此，存款準備金的強制性也使得存款保證制度同樣具備了強制性特征。二是基于對美國存款保險制度發展歷史的研究，近代學者普遍認為美國聯邦存款保險制度成功的重要原因之一是具有國家的強制性保證。也就是說，健全的存款保險制度體系必須有國家信用的支撐。近代學者還指出，與美國的銀行制度不同，近代中國施行的是總分制的銀行體制，不能照搬美國的制度。此外，美國強制加入的銀行主要是聯邦準備制度下的會員銀行，原因在于：一方面存款保險制度與準備金制度互為補充，另一方面聯邦準備制度下的會員銀行對金融市場的影響力強于非會員銀行。而近代中國的總分制體系及國家銀行逐步占據主導地位，使得銀行在金融市場的影響力較美國聯邦準備制度下的會員銀行有過之而無不及。因此，近代中國只學習了美國制度中強制性的一面。對于“路徑依賴”結果好壞的判斷，諾斯曾指出，當人們最初選擇的制度變遷路徑是正確的，那么沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變遷可能進入良性循環的軌道，并迅速優化之；反之，則有可能順著最初選擇的錯誤路徑一直走下去，并造成制度被陷入無效率的狀態中。從1942年4月至1944年8月上海市各商業銀行各月的儲蓄存款和定期存款總額的變動情況來看（見圖1），制度施行后居民對銀行的信心確實有顯著恢復。

五、結論與啟示

由于貨幣制度與中央銀行制度的不健全，存款保證準備金制度在近代中國主要發揮的是強制性存款保險功能，其發展表現出“強制性變遷為主，誘致性變遷為輔”的特點。此外，近代中國存款保證準備金制度還存在如下特點：第一，近代中國的存款保證準備金制度是在學習西方先進經驗的基礎上建立起來的。不論是儲蓄存款保證準備制度，還是后來的存款保證準備金制度均是如此。第二，近代中國存款保證準備金制度的存款保險功能歷經“局部嘗試—全面拓展—逐步獨立”的發展過程。其存款保險功能首先應用于儲蓄銀行，遂逐步擴展至整個銀行業。第三，近代中國存款保證準備金制度存款保險功能的發揮符合銀行制度發展的基本特征。盡管近代中國的儲蓄存款保證準備制度與存款保證準備金制度均是參照西方國家的銀行制度構建的，但并非是完全照搬，而是根據近代中國金融市場的現實進行了修正，以適應銀行業的發展。這一特點不僅體現在存款保證準備金制度本身，也體現在近代學者對于如何借鑒西方國家先進銀行制度的態度上。我國的《存款保險條例》已于2015年2月17日正式公布，同年5月1日起正式施行。而近代中國存款保證準備金制度的發展歷程對當代中國的存款保險制度的構建仍具有啟示。

第一，在學習和借鑒國際先進理論和經驗的同時，更要符合中國金融的實際。近代中國施行的是與美國不同的總分行制，在構建存款保證制度時，并未完全仿照美國的強制與自愿相結合的制度體系，而是采取強制性的制度設計。當代中國的銀行業仍然為總分行制，因此也可借鑒近代中國的做法，采取強制性存款保險制度體系。例如，《存款保險條例》第二條明確要求所有符合條例規定的銀行業金融機構，“應當依照本條例的規定投保存款保險”，并“應當在存款保險基金管理機構規定的期限內辦理投保手續”。上述規定具有一定的強制性，但強制程度遠未達到強制性存款保險制度的要求。《條例》僅規定符合條件的銀行應當按規定投保，而不是必須投保。同時，對未按條例投保的銀行，也沒有有效的懲罰措施。因此，未來我國《存款保險法》的制定應明確我國采取的是強制性的存款保險制度體系。

第二，當代中國存款保險制度的構建應采取漸進的方式。當代中國可以汲取近代的歷史經驗，首先針對某一類銀行（如我國現期正在建立的民營銀行）或存款（如居民儲蓄存款）實行存款保險制度，并根據制度施行的情況不斷進行修正。待該制度逐步完善并積累了充分經驗后，再逐步推向整個銀行業。例如，《存款保險條例》第四條規定，“被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款”，但金融同業、投保機構的高級管理人員的存款以及存款保險基金管理機構規定不予保險的其他存款除外。可見，《存款保險條例》所規定的投保存款以具有儲蓄性質的存款為主，而其他性質的存款則不在被保險范圍內。但上述規定仍然十分籠統，在實際操作中存在一定困難。首先，對投保存款并未具體進行分類，儲蓄存款和普通存款應當確定不同的保險比例。其次，對于企業存款與居民存款也未做區分，籠統地規定為人民幣存款和外幣存款。另外，《存款保險條例》第五條第四款還規定社會保險基金、住房公積金存款的償付由中國人民銀行會同國務院有關部門另行制定。上述兩項存款均具備儲蓄存款的性質，而其償付卻另行規定，這與存款保險保護存款人合法權益的目的存在一定偏差。

第三，當代中國存款保險制度的構建，實質上是隱性存款保險制度顯性化的過程。雖然《存款保險條例》的頒布施行標志著我國正式建立了存款保險制度，但事實上我國一直存在著隱性的存款保險制度，即當銀行發生問題而破產倒閉時，由國家對倒閉銀行的存款給予全額賠付。顯性的存款保險制度則是由相應的存款保險管理機構使用各投保銀行繳納的存款保險基金，按照法律規定的額度及比例進行賠付。例如，《存款保險條例》第五條規定，存款保險實行限額賠付，最高償付限額為人民幣50萬元。同一存款人在同一家投保機構所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數額在最高賠付限額以內的，施行全額償付；超出最高償付限額的部分，從投保機構清算財產中受償。可見，隱性存款保險制度顯性化后，實際上要求存款人和投保機構共同承擔風險，而不是由國家替存款人和銀行承擔全部風險。如果存款人和投保機構未能充分意識到這一點，存款保險制度“防范和化解金融風險，維護金融穩定”的目的則無法實現。因此，在顯性存款保險制度的構建過程中，要重視對存款人和投保機構的教育及觀念的轉變，防止制度轉型過程中因觀念轉變不及時而導致轉型問題的產生及其所引致的風險。

第四，盡管《存款保險條例》在參保機構、保險費率、存款保險限額、問題銀行處置及存款保險機構設置與職能等方面仍存在諸多需要細化和改進之處，但如同近代中國將構建存款保險制度寫入1947年《銀行法》的重要性一樣，《存款保險條例》的出臺也標志著我國顯性存款保險制度的正式建立，對于當代中國銀行制度的發展和完善具有重要的歷史意義。

作者：程霖 何業嘉 單位：上海財經大學 經濟學院 蘭州財經大學 經濟學院