存款保證準(zhǔn)備制度研究范文

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《財(cái)經(jīng)研究雜志》2015年第八期

存款保證準(zhǔn)備金制度作為近代中國(guó)銀行制度的重要內(nèi)容之一，實(shí)際上包含了保證金制度和準(zhǔn)備金制度兩個(gè)方面的內(nèi)容。以往學(xué)者的關(guān)注重點(diǎn)大多在于其準(zhǔn)備金制度的功能發(fā)揮，而忽視了其保證金制度的功能研究。①縱觀近代中國(guó)存款準(zhǔn)備金制度的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)：該制度直到1942年才真正得以實(shí)施，且由于近代中國(guó)貨幣制度與中央銀行制度的不健全，準(zhǔn)備金制度的功能一直未能得到發(fā)揮。②杜恂誠(chéng)（2000）認(rèn)為，南京國(guó)民政府中央銀行實(shí)行的存款準(zhǔn)備金制度和再貼現(xiàn)制度“并不能真正成為中央銀行的貨幣政策工具，而只是擺擺中央銀行的空架子而已”，存款準(zhǔn)備金率和再貼現(xiàn)率作為“貨幣政策工具的基本功能，南京政府中央銀行都不具備”。

以往的研究既無法合理解釋近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度中“保證”二字的深刻含義，也未能深入考查該制度的實(shí)際功能及其與早期的儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度的關(guān)系。②鑒于此，本文重新梳理了近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備制度的發(fā)展歷程，認(rèn)為其受到美國(guó)存款保險(xiǎn)制度傳播的影響，可以劃分為儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度和存款保證準(zhǔn)備金制度兩個(gè)階段。在研究?jī)?chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度和存款保證準(zhǔn)備金制度的實(shí)際功能后發(fā)現(xiàn)：由于近代中國(guó)貨幣制度與中央銀行制度的不完善，準(zhǔn)備金制度的功能并未得到發(fā)揮，只有存款保證制度的功能得以發(fā)揮。對(duì)比美國(guó)的存款保險(xiǎn)制度特點(diǎn)及功能后發(fā)現(xiàn)，近代中國(guó)的存款保證制度實(shí)際上是一種強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)制度，原因在于：存款保證準(zhǔn)備金制度對(duì)近代中國(guó)金融監(jiān)管制度體系具有“路徑依賴”，并且受到近代中國(guó)銀行的總分行體制特點(diǎn)和國(guó)家資本主義逐步占主導(dǎo)地位的影響。

一、理論背景：美國(guó)存款保險(xiǎn)制度在近代中國(guó)的傳播

近代中國(guó)的銀行制度是參照西方各國(guó)的銀行制度構(gòu)建起來的（早期主要參照英國(guó)，后期主要參照美國(guó)與日本），因此存款保證準(zhǔn)備制度的發(fā)展及其存款保險(xiǎn)功能的發(fā)揮也深受西方（特別是美國(guó)）存款保險(xiǎn)制度的影響。③存款保險(xiǎn)在近代屬于前沿金融理論，其在中國(guó)的傳播主要以期刊文章為主，而沒有著作或教科書將其列入。近代國(guó)人對(duì)存款保險(xiǎn)的態(tài)度，經(jīng)歷了否定、中立與肯定三個(gè)階段：第一階段（1933年之前）為美國(guó)州立存款保險(xiǎn)制度的傳播；第二階段（1934－1936年）為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的初建期；第三階段（1937－1949年）為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度在美國(guó)獲得成功后的深入傳播。

（一）對(duì)存款保險(xiǎn)的否定：州立存款保險(xiǎn)制度的傳播1933年前為傳播的第一階段。此時(shí)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度還未建立，主要是各州根據(jù)自身銀行發(fā)展的需要建立州一級(jí)的存款保險(xiǎn)制度。因此，這一階段美國(guó)存款保險(xiǎn)制度在中國(guó)的傳播主要是以介紹和評(píng)價(jià)各州的存款保險(xiǎn)制度為主。由于美國(guó)各州存款保險(xiǎn)制度最終以失敗告終，此時(shí)國(guó)人對(duì)存款保險(xiǎn)采取了否定的態(tài)度。此階段的代表人物為劉仲廉。1923年，他發(fā)表了《存款保險(xiǎn)制度考略》，該文是現(xiàn)存可以查到的國(guó)人最早介紹美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的文章。該文較為詳細(xì)地介紹了美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的起源以及當(dāng)時(shí)美國(guó)各界對(duì)該制度的批評(píng)意見，并認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度“阻止社會(huì)之進(jìn)步，與銀行業(yè)務(wù)之發(fā)展。其為害亦非淺鮮也”。④州立存款保險(xiǎn)制度的失敗，也是劉仲廉認(rèn)為該制度“弊大于利”的主要原因。但劉仲廉的反對(duì)態(tài)度僅指向州立存款保險(xiǎn)制度，隨著聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的成功，其態(tài)度也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。劉仲廉在后一階段就只是闡述州立存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程和分析失敗原因，而關(guān)于存款保險(xiǎn)制度不利于銀行發(fā)展的觀點(diǎn)以及對(duì)構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度的反對(duì)意見均已不見。①

（二）態(tài)度的轉(zhuǎn)變：聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的傳播1934－1936年為傳播的第二階段。此時(shí)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度在汲取各州存款保險(xiǎn)制度失敗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上得以初步建立，近代學(xué)者研究的主要對(duì)象也轉(zhuǎn)向以聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度為主。②近代學(xué)者普遍認(rèn)為，始于1929年的金融危機(jī)是導(dǎo)致美國(guó)政府建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的主要?jiǎng)右颍淠康脑谟诨謴?fù)銀行信用、幫助金融業(yè)渡過危機(jī)。“美國(guó)每年有大多數(shù)銀行之倒閉，其原因果何在乎。查美國(guó)銀行制度之缺點(diǎn)，國(guó)立銀行則根據(jù)國(guó)立銀行法，州立銀行則根據(jù)州立銀行法。州立銀行薄弱者甚多，一日金融恐慌，銀行即受危險(xiǎn)。在是種情形之下，國(guó)民對(duì)于銀行之信仰，漸次薄弱。為恢復(fù)銀行信用起見，于是隨有存款保險(xiǎn)制度之創(chuàng)設(shè)”。③由于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度在美國(guó)處于建立初期，其是否有利于銀行業(yè)的發(fā)展，還有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。通過對(duì)比聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度存在的利弊因素，近代學(xué)者對(duì)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度大多保持中立的態(tài)度。近代學(xué)者在深入研究了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的立法、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的職能、參保銀行的資格認(rèn)定、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金的構(gòu)成以及倒閉銀行的清理與存款保險(xiǎn)的賠償?shù)葍?nèi)容后，認(rèn)為中國(guó)采取的是與美國(guó)不同的分支行制度，是否需要建立美國(guó)式的存款保險(xiǎn)制度，還有待于進(jìn)一步的研究和探討（劉仲廉，1934，1935；周天驥，1935；吳騏，1936；楊憲昭，1936）。④相對(duì)于前一階段對(duì)州立存款保險(xiǎn)制度的反對(duì)態(tài)度，此時(shí)國(guó)人對(duì)存款保險(xiǎn)的態(tài)度已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，大多對(duì)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度持中性評(píng)價(jià)和觀望態(tài)度。

（三）對(duì)存款保險(xiǎn)的肯定：聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的深入傳播1937－1949年為傳播的第三階段。此時(shí)美國(guó)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度經(jīng)過一段時(shí)間的運(yùn)行后獲得了巨大成功，既維護(hù)了美國(guó)金融業(yè)的穩(wěn)定，也幫助美國(guó)的銀行業(yè)走出了金融危機(jī)的陰霾。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的成功，使得聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的傳播內(nèi)容更為深入。近代國(guó)人不再局限于對(duì)制度內(nèi)容的介紹，而是根據(jù)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度執(zhí)行期間的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的執(zhí)行效果進(jìn)行了實(shí)證研究。更有學(xué)者明確表示，應(yīng)將存款保險(xiǎn)引入中國(guó)的銀行制度體系（宰君，1939；倪純莊，1947；金國(guó)寶，1948；朱壽泰，1948）。⑤朱壽泰（1948）基于美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度施行以來聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的損益表和資產(chǎn)負(fù)債表、銀行的倒閉數(shù)量、投保銀行的數(shù)量等數(shù)據(jù)，分析了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的具體施行狀況。金國(guó)寶（1948）也基于聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司歷年的狀況表和賠償表，研究了美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的施行效果，認(rèn)為“（近代中國(guó)金融業(yè)）現(xiàn)行規(guī)定屬于消極限制者多，屬于積極誘導(dǎo)繁榮者少，而對(duì)于鼓勵(lì)人民存款及保障如美國(guó)存款保險(xiǎn)制度相似者，尚屬未見。此種制度雖未敢云移花接木可推行于我國(guó)，但其立意之深遠(yuǎn)與周詳，似不失管制金融之適當(dāng)工具焉”。①盡管金國(guó)寶是從加強(qiáng)金融管制的角度提出建立類似存款保險(xiǎn)制度體系的，與美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的主要目的不盡相同，但其強(qiáng)調(diào)不應(yīng)直接套用而要與我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的觀點(diǎn)，無疑是正確的。

（四）傳播的影響———對(duì)近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的影響美國(guó)存款保險(xiǎn)制度對(duì)近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度發(fā)展的影響可以從直接影響和間接影響兩個(gè)方面來分析。直接影響主要體現(xiàn)為美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的傳播對(duì)近代中國(guó)的存款保證準(zhǔn)備金制度產(chǎn)生和發(fā)展的影響。近代國(guó)人將存款保證制度與存款準(zhǔn)備制度用英文分別表述為“BankDepositInsuranceSystem”和“ReserveSystem”。因此，近代中國(guó)的存款保證準(zhǔn)備金制度也可稱為存款保險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。而《存款保證制度與存款準(zhǔn)備制度》一文中有關(guān)存款保證制度的內(nèi)容就是對(duì)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的介紹，②這也表明當(dāng)時(shí)語境下的“保證”其實(shí)就是“保險(xiǎn)”之意。此外，近代中國(guó)的存款保證準(zhǔn)備金制度的功能實(shí)際上就是存款保證制度的強(qiáng)制存款保險(xiǎn)功能，而其中的準(zhǔn)備金功能并未得到切實(shí)發(fā)揮。③美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的傳播對(duì)近代中國(guó)存款保證制度的間接影響則主要體現(xiàn)在該制度的傳播者及傳播媒介對(duì)近代中國(guó)銀行制度體系發(fā)展的影響上。美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的傳播者大多從事與近代中國(guó)金融與銀行密切相關(guān)的工作，并在行業(yè)中具有較為重要的地位與影響力。例如，中央銀行官員、金融學(xué)教授金國(guó)寶作為近代中國(guó)明確表示應(yīng)引入存款保險(xiǎn)制度的第一人，其長(zhǎng)期在銀行業(yè)工作的經(jīng)歷，必然會(huì)對(duì)近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的產(chǎn)生和發(fā)展產(chǎn)生影響。此外，關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的文章所刊載的雜志在近代中國(guó)具有較強(qiáng)影響力，這種影響力必然會(huì)影響近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的發(fā)展。④近代中國(guó)儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度的建立（1936年）正值聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度引入近代中國(guó)的時(shí)期（1933－1936年），而存款保證準(zhǔn)備制度的建立（1946年）恰逢聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度獲得成功并在中國(guó)深入傳播后而得到國(guó)人肯定的時(shí)期（1937－1949年）。這種時(shí)間上的巧合也表明美國(guó)存款保險(xiǎn)制度確實(shí)對(duì)近代中國(guó)存款保證制度的發(fā)展有著影響。需要說明的是，對(duì)比世界上其他國(guó)家和地區(qū)存款保險(xiǎn)制度建立的時(shí)間，近代中國(guó)能夠迅速跟進(jìn)美國(guó)經(jīng)驗(yàn)的原因在于：一是近代中國(guó)發(fā)生的數(shù)次金融風(fēng)潮使得國(guó)人對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)增強(qiáng)，迫使國(guó)人多方尋求應(yīng)對(duì)危機(jī)的辦法；二是受傳統(tǒng)觀念影響，近代國(guó)人十分重視存款的安全性，而美國(guó)存款保險(xiǎn)制度恰恰是通過存款保險(xiǎn)來保障存戶存款的安全；三是近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備制度形成和發(fā)展之時(shí)正值南京國(guó)民政府時(shí)期，此時(shí)歐美的銀行理論在近代中國(guó)的傳播增多，引進(jìn)也較前期更為及時(shí)。

二、制度形成：近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備制度的發(fā)展歷程

以往研究認(rèn)為，美國(guó)存款保險(xiǎn)制度對(duì)近代中國(guó)的影響只停留在理論介紹層面而并未進(jìn)入實(shí)踐層面。通過梳理近代中國(guó)存款保證制度的發(fā)展歷程后發(fā)現(xiàn)，事實(shí)并非如此。與準(zhǔn)備金制度維護(hù)金融體系的穩(wěn)定和調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的功能不同，存款保證制度的存款保險(xiǎn)功能主要是通過繳納保證金來保護(hù)存款人利益進(jìn)而維護(hù)銀行信用。準(zhǔn)備金和保證金最根本的差異是，準(zhǔn)備金率是根據(jù)貨幣供給量隨時(shí)調(diào)整的，而保證金率則是根據(jù)銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)程度與規(guī)模確定的固定比例，并不隨貨幣供給量的變化而變化。近代中國(guó)存款保證制度的最早實(shí)踐對(duì)象為儲(chǔ)蓄存款，并建立了儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度。隨著美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的深入傳播和儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度的施行，近代中國(guó)進(jìn)一步建立了統(tǒng)一的存款保證準(zhǔn)備金制度，將存款保證制度擴(kuò)展至整個(gè)銀行業(yè)。但由于中央銀行制度的逐步健全，該制度的準(zhǔn)備金功能得以保留，而存款保險(xiǎn)功能則趨向于逐漸從存款保證準(zhǔn)備金制度中分立出來，以形成現(xiàn)代意義上的存款保險(xiǎn)制度。

（一）局部嘗試：儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度的建立近代中國(guó)有關(guān)儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)的立法，早在1908年的《儲(chǔ)蓄銀行則例》就已有涉及，其中第七條規(guī)定：“此項(xiàng)銀行（即儲(chǔ)蓄銀行）應(yīng)于每年結(jié)賬之時(shí)，核算存款總額四分之一，將現(xiàn)銀或國(guó)債票、地方公債票及確實(shí)可靠之各種公司股票，存于就近大清銀行或其他殷實(shí)銀行，以為付還儲(chǔ)蓄存款之擔(dān)保，并取具存據(jù)，呈報(bào)度支部或該地方官核驗(yàn)。”①而其中第八條規(guī)定：“行中存款之人，于上條所載各種票據(jù)、現(xiàn)款有先得之權(quán)，如銀行有歇業(yè)倒閉之事，應(yīng)先將上條存案之款攤還存款之人，不敷時(shí)再將行中所有存款與其余債主一律攤還。”②上述規(guī)定之目的在于保護(hù)儲(chǔ)戶儲(chǔ)蓄存款的安全與利益。當(dāng)然，上述相關(guān)規(guī)定的具體內(nèi)容還十分粗略，對(duì)于儲(chǔ)蓄存款的保證方式、繳存比例、破產(chǎn)攤還等內(nèi)容的規(guī)定還比較簡(jiǎn)單，也未規(guī)定儲(chǔ)蓄存款擔(dān)保的管理機(jī)關(guān)等。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度基本內(nèi)涵的界定，③我們可以判斷：上述規(guī)定還不能標(biāo)志儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度的正式建立。近代中國(guó)儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度的正式建立以1934年7月4日國(guó)民政府《儲(chǔ)蓄銀行法》的頒布及同年10月1日財(cái)政部《儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員會(huì)章程》和《儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員會(huì)辦事細(xì)則》的公布為標(biāo)志。設(shè)立儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備金的主要目的有二：一是為償還儲(chǔ)蓄存款提供擔(dān)保，即儲(chǔ)蓄存款之保險(xiǎn)；二是增進(jìn)銀行信譽(yù)，即維護(hù)銀行信用之穩(wěn)定。這與美國(guó)當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度和現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立目的是一致的。根據(jù)1934年《儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員會(huì)章程》的規(guī)定，儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員會(huì)，其“對(duì)于儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備之保管負(fù)監(jiān)督及檢查之責(zé)”。④委員會(huì)“設(shè)委員七人”，一切事務(wù)均以會(huì)議決定之，委員過半數(shù)之出席，開會(huì)出席委員過半數(shù)之同意決議是否通過，并以主席名義對(duì)外公文。⑤對(duì)于儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備的繳存，初期僅有《儲(chǔ)蓄銀行法》第9條的簡(jiǎn)單規(guī)定：“儲(chǔ)蓄銀行至少應(yīng)有儲(chǔ)蓄存款總額四分之一相當(dāng)之政府公庫券及其他擔(dān)保確實(shí)之資產(chǎn)，交存中央銀行特設(shè)之保管庫，為償還儲(chǔ)蓄存款之擔(dān)保。”⑥由于未確定不同繳存對(duì)象的折算比例，存款保證準(zhǔn)備金在實(shí)際的繳存過程中產(chǎn)生了諸多問題。1943年財(cái)政部公布了更為詳細(xì)的《儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備繳存辦法》，規(guī)定上述存款總額以每半年末日之結(jié)存總額為準(zhǔn)。儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備金之標(biāo)的資產(chǎn)為政府公庫券及其他確實(shí)擔(dān)保之資產(chǎn)，“中央儲(chǔ)備銀行必要時(shí)，得延聘專家評(píng)定保證準(zhǔn)備各項(xiàng)擔(dān)保品之價(jià)值”。⑦儲(chǔ)蓄銀行可以于每屆月終申請(qǐng)調(diào)換同等額度的存款保證準(zhǔn)備之擔(dān)保品，該擔(dān)保品的價(jià)格變動(dòng)劇烈時(shí)，中央儲(chǔ)備銀行（即中央銀行）需令儲(chǔ)蓄銀行補(bǔ)足差額或發(fā)還溢額。為保證各儲(chǔ)蓄銀行切實(shí)繳存存款保證準(zhǔn)備，財(cái)政部需隨時(shí)委托中央儲(chǔ)備銀行檢查其業(yè)務(wù)內(nèi)容及其全部財(cái)產(chǎn)的實(shí)況。中央儲(chǔ)備銀行每屆月終，應(yīng)將儲(chǔ)蓄銀行繳存之保證準(zhǔn)備實(shí)況列表呈報(bào)財(cái)政部備查。

（二）全面擴(kuò)展：從儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度到存款保證準(zhǔn)備金制度抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，近代中國(guó)銀行的信用水平急劇下降；抗戰(zhàn)勝利后，百?gòu)U待興，需要銀行為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇提供資金支持。為維護(hù)銀行信用和吸收存款，國(guó)民政府將儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備金制度逐步擴(kuò)展至整個(gè)銀行業(yè)，與存款準(zhǔn)備金制度合并成為存款保證準(zhǔn)備金制度。1940年8月7日，出于戰(zhàn)時(shí)維護(hù)金融穩(wěn)定之特殊需要，財(cái)政部公布了《非常時(shí)期管理銀行暫行辦法》，將存款保證制度從儲(chǔ)蓄存款擴(kuò)大至所有銀行的普通存款。該辦法規(guī)定，銀行經(jīng)收存款，除儲(chǔ)蓄存款照儲(chǔ)蓄銀行法辦理外，其普通存款應(yīng)以所收存款總額的20％作為準(zhǔn)備金，轉(zhuǎn)存當(dāng)?shù)亍爸兄薪晦r(nóng)”四家銀行中的任何一家，①并由收存行給予適當(dāng)存息。但該規(guī)定的目的在于“收縮一般銀行的信用，并增厚國(guó)家銀行的資歷”，②而非存款保險(xiǎn)。但該辦法規(guī)定的準(zhǔn)備金為固定比例，不能隨金融市場(chǎng)之情形隨時(shí)調(diào)節(jié)，實(shí)為“呆滯”之保證。1946年4月17日，財(cái)政部“渝財(cái)叁字第6214號(hào)”令，公布了《財(cái)政部管理銀行辦法》27條，并廢止了《非常時(shí)期管理銀行暫行辦法》。③該辦法以保護(hù)存款安全和銀行穩(wěn)定運(yùn)行為主要目的，細(xì)化了銀行存款保證準(zhǔn)備金的繳存范圍及繳存比例。具體地，辦法第四條規(guī)定：“銀行經(jīng)收普通存款，應(yīng)照左列規(guī)定，以現(xiàn)款繳存準(zhǔn)備金于中央銀行或其他指定銀行。一、活期存款：百分之十五至百分之二十。二、定期存款：百分之七至百分之十五。前項(xiàng)準(zhǔn)備率，由中央銀行就金融市場(chǎng)情形，商承財(cái)政部核定。”④該辦法雖將準(zhǔn)備率設(shè)定為一定范圍，具有一定靈活性，且規(guī)定繳存對(duì)象為現(xiàn)金，似是與準(zhǔn)備金制度相符，但其實(shí)際上仍是不可隨時(shí)提取之“呆滯”保證金，與《非常時(shí)期管理銀行辦法》之實(shí)際功能并無本質(zhì)差別。1947年新《銀行法》頒布，將所有銀行（包括儲(chǔ)蓄銀行）納入統(tǒng)一管理，規(guī)定存款保證準(zhǔn)備金率由中央主管官署（財(cái)政部）按全國(guó)各地人口、經(jīng)濟(jì)金融之實(shí)際狀況及各地銀行之營(yíng)業(yè)情形劃分區(qū)域確定（具體情況見表1）。⑤新《銀行法》對(duì)于繳存比例僅僅給定了范圍，并未確定具體的繳存數(shù)額，使得規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行上存在困難，故財(cái)政部又公布了《繳存存款準(zhǔn)備金實(shí)施辦法》。該辦法規(guī)定，銀行、錢莊收受普通存款、儲(chǔ)蓄存款應(yīng)繳存之準(zhǔn)備金，以后統(tǒng)稱保證準(zhǔn)備金。對(duì)于各銀行、錢莊保證準(zhǔn)備金的繳存比例：（1）商業(yè)銀行、儲(chǔ)蓄銀行存款保證準(zhǔn)備金比率暫定，活期存款為15％，定期存款為10％；（2）實(shí)業(yè)銀行暫時(shí)與商業(yè)銀行及儲(chǔ)蓄銀行相同；（3）省縣市銀行繳存比例規(guī)定活期存款為12％，定期存款為8％。“銀錢行莊繳存存款保證準(zhǔn)備金，得依照銀行法之規(guī)定，以公庫債權(quán)抵充，惟此項(xiàng)抵充存款保證準(zhǔn)備金之公庫債券，不得超過應(yīng)繳總額百分之五十，至債券作價(jià)國(guó)幣債券應(yīng)照票面七折計(jì)算，外幣債券應(yīng)照繳存或調(diào)整日公布外匯市價(jià)五折計(jì)算”。①至此，近代中國(guó)的儲(chǔ)蓄存款保證和普通存款保證合而為一，統(tǒng)一納入存款保證準(zhǔn)備金制度。對(duì)于存款保證準(zhǔn)備金制度的性質(zhì)及功能，當(dāng)代學(xué)者普遍判斷為準(zhǔn)備金制度，主要發(fā)揮的是存款準(zhǔn)備金的功能。但實(shí)際考查近代中國(guó)的銀行制度環(huán)境后發(fā)現(xiàn)，其并不具備發(fā)揮存款準(zhǔn)備金功能的條件，且制度設(shè)計(jì)本身也不符合準(zhǔn)備金制度的要求。存款準(zhǔn)備金的主要功能是中央銀行根據(jù)金融市場(chǎng)情形，通過調(diào)整法定準(zhǔn)備金率來調(diào)節(jié)貨幣供給量。這首先要求有完善的中央銀行制度和貨幣制度以形成集中準(zhǔn)備，其次要求中央銀行能夠根據(jù)市場(chǎng)情形隨時(shí)調(diào)節(jié)法定準(zhǔn)備金率，而不是將準(zhǔn)備金率固定在一定范圍內(nèi)。準(zhǔn)備金制度的另一項(xiàng)功能，即由中央銀行提供流動(dòng)性支持，預(yù)防擠兌發(fā)生。但新《銀行法》規(guī)定銀行除須繳存存款保證準(zhǔn)備金外，還須提存付現(xiàn)準(zhǔn)備金，其目的即為存戶提存提供支持，已具有預(yù)防擠兌之功效。更重要的是，新《銀行法》規(guī)定繳存的存款保證準(zhǔn)備金并不能根據(jù)金融市場(chǎng)之情形隨時(shí)提取，使得調(diào)劑銀根的功能根本無法發(fā)揮。同時(shí)，準(zhǔn)備金的繳存對(duì)象應(yīng)為現(xiàn)金，其他公庫債券等不能作為繳存對(duì)象，但保證金則可以用公庫債券等其他金融資產(chǎn)按比例抵充。對(duì)于上述問題，近代國(guó)人也有相同觀點(diǎn)及分析。例如，朱思煌對(duì)《修正銀行法草案》存款準(zhǔn)備金之規(guī)定評(píng)論道：“存款法定準(zhǔn)備之繳存于中央銀行，不特為保障存戶之利益，其重要目的，在中央銀行得以藉此控制銀根之緊寬，亦各國(guó)之通例也。……此所稱法定準(zhǔn)備，實(shí)無異固定性之保證，而非真正流動(dòng)性之運(yùn)營(yíng)準(zhǔn)備。如果法定準(zhǔn)備之性質(zhì)不加更正，則準(zhǔn)備率應(yīng)予降低，并宜許以若干成用公債或其他經(jīng)核準(zhǔn)之財(cái)產(chǎn)為代用品繳存，若干成以現(xiàn)金繳存，必要時(shí)中央銀行準(zhǔn)允各銀行得以隨時(shí)以資產(chǎn)為擔(dān)保，就繳存準(zhǔn)備金數(shù)額內(nèi)酌予拆放，以資周轉(zhuǎn)。如果法定準(zhǔn)備為真正之營(yíng)運(yùn)準(zhǔn)備。則法定準(zhǔn)備應(yīng)即為各行之交換戶，隨時(shí)可以動(dòng)用。”②朱思煌的觀點(diǎn)也代表了其他國(guó)人的觀點(diǎn)和意見，③并最終促使新《銀行法》將《修正銀行法草案》中的存款準(zhǔn)備金改為存款保證準(zhǔn)備金，以符合實(shí)際功能。

綜上所述，近代中國(guó)的存款保證準(zhǔn)備金制度（包括早期的儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度和后期的存款保證準(zhǔn)備金制度）實(shí)際上是規(guī)定符合條件的各類銀行集中向“中央銀行”按規(guī)定比例繳納存款保證金，④當(dāng)某一銀行發(fā)生危機(jī)時(shí)，由中央銀行向其提供資金支持，以保證存款人的利益，維護(hù)銀行信用，穩(wěn)定金融秩序的一種制度。從概念界定、實(shí)施目的、制度內(nèi)容與功能發(fā)揮等方面來看，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度確實(shí)可界定為一種存款保險(xiǎn)制度。然而，隨著中央銀行制度的逐步健全，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度逐漸以準(zhǔn)備金功能為主，而存款保險(xiǎn)功能則欲逐步從中獨(dú)立出來，發(fā)展成現(xiàn)代意義上的存款保險(xiǎn)制度。例如，1947年新《銀行法》第四十四條明確規(guī)定，“銀行為保障存款人利益，應(yīng)聯(lián)合成立存款保險(xiǎn)之組織。”對(duì)于該制度是否最終發(fā)展成為現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度，已不在本文考查的時(shí)間范圍之內(nèi)，有待后續(xù)進(jìn)一步的研究。

三、制度特征：一種強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)

近代中國(guó)存款準(zhǔn)備金制度的存款保險(xiǎn)功能是在學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)存款保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上形成的，但與美國(guó)強(qiáng)制性（針對(duì)國(guó)立銀行）與自愿性（針對(duì)州立銀行）相結(jié)合的特點(diǎn)不同，其只體現(xiàn)出強(qiáng)制性特征。該特征主要體現(xiàn)在制度變遷的強(qiáng)制性、監(jiān)督與管理的強(qiáng)制性以及保證準(zhǔn)備金繳存的強(qiáng)制性三個(gè)方面。

（一）制度變遷的強(qiáng)制性制度經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)制度變遷過程中推動(dòng)力量即決策主體的不同，將制度變遷分為強(qiáng)制性變遷和誘致性變遷兩種。近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金的制度發(fā)展體現(xiàn)為一種強(qiáng)制性的制度變遷過程。近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度變遷的決策主體是國(guó)民政府，其以法律和行政指令的形式引導(dǎo)近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的變遷。無論是儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備金制度，還是通過擴(kuò)展最終形成的存款保證準(zhǔn)備金制度，都是國(guó)民政府通過頒布一系列的法律、法規(guī)來實(shí)現(xiàn)的，均體現(xiàn)了“自上而下”的強(qiáng)制性變遷特征。近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度強(qiáng)制性變遷的過程中也存在誘致性變遷，但只起到輔助性作用。近代國(guó)人對(duì)美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的傳播以及近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的研究，也會(huì)通過國(guó)民政府的決策行為“自下而上”地對(duì)近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的變遷產(chǎn)生影響。例如，儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員會(huì)的成員中大多數(shù)為銀行從業(yè)人員，對(duì)儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備金制度的制定及實(shí)施均有切實(shí)影響。此外，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度相關(guān)法規(guī)的制定也常常會(huì)受到銀行工會(huì)意見的影響。例如，國(guó)民政府曾事先公布《修正銀行法草案》并公開征集各方意見，綜合考慮并采納合理意見后，最終形成新《銀行法》。綜上所述，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度作為銀行制度的重要內(nèi)容之一，其發(fā)展和變遷與近代中國(guó)金融監(jiān)管制度一致，體現(xiàn)了“強(qiáng)制性變遷為主，誘致性變遷為輔”的特點(diǎn)。①

（二）監(jiān)督與管理的強(qiáng)制性近代中國(guó)，無論是早期的儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度，還是后來的存款保證準(zhǔn)備金制度，其監(jiān)督和管理的機(jī)關(guān)均為政府部門，而非獨(dú)立于政府之外的公司或其他組織。近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的主管機(jī)關(guān)主要是財(cái)政部及其下設(shè)的管理機(jī)構(gòu)（儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度為儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備委員會(huì)，存款保證準(zhǔn)備金制度為“中央銀行”）。而美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度的主要管理機(jī)關(guān)為聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司，是獨(dú)立于美國(guó)政府及銀行監(jiān)管機(jī)關(guān)的組織。另外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能范圍也體現(xiàn)了近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的強(qiáng)制性。根據(jù)《儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員會(huì)章程》及其辦事細(xì)則的規(guī)定，儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員的具體職能有：監(jiān)督及檢查儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備之保管；審核儲(chǔ)蓄銀行繳存?zhèn)蚱渌Y產(chǎn)的種類、數(shù)目、價(jià)值；每屆月終了或需要時(shí)對(duì)各儲(chǔ)蓄銀行繳存準(zhǔn)備資產(chǎn)的種類、數(shù)量、價(jià)值進(jìn)行檢查。儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員會(huì)的職能為監(jiān)督和檢查職能，對(duì)于違反儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度的銀行，儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備委員會(huì)不具有執(zhí)法權(quán)，而只能將銀行的違法行為報(bào)財(cái)政部，由財(cái)政部負(fù)責(zé)對(duì)違法銀行進(jìn)行處罰。保管委員會(huì)也不負(fù)責(zé)儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備金的保管，準(zhǔn)備金的保管實(shí)際上是由中央銀行負(fù)責(zé)的，保管委員會(huì)只負(fù)責(zé)定期檢查。不過，保管委員會(huì)對(duì)制度中存在的問題和不足，有權(quán)向財(cái)政部提出修改意見和建議。但具體是否進(jìn)行修改，則仍由財(cái)政部決定。財(cái)政部實(shí)際上掌握著儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備金的實(shí)際管理權(quán)，儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員只有監(jiān)督權(quán)。因此，盡管儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備保管委員會(huì)從名稱上看似乎表現(xiàn)為儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備的管理機(jī)構(gòu)，但其職權(quán)范圍實(shí)際上遠(yuǎn)不及美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司全面。發(fā)展至存款保證準(zhǔn)備金制度后，財(cái)政部更是總攬了所有監(jiān)督和管理的職能，將存款保證準(zhǔn)備的監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)全部納入其職能范圍之內(nèi)。對(duì)比現(xiàn)代各國(guó)存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的職能，美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司享有廣泛的銀行事前監(jiān)管權(quán)，對(duì)其市場(chǎng)進(jìn)入、安全運(yùn)營(yíng)具有很大的管理權(quán)限。而英國(guó)、加拿大的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不承擔(dān)任何監(jiān)管職能，其存款保險(xiǎn)制度僅僅作為一種單一的政策保險(xiǎn)，僅限于事后的理賠，至于廣義的銀行業(yè)監(jiān)管則全權(quán)由監(jiān)管當(dāng)局來負(fù)責(zé)。可見，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能更接近于后者，其強(qiáng)制力比后者更強(qiáng)。

（三）保證準(zhǔn)備金繳存的強(qiáng)制性首先，與美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度規(guī)定參保銀行資格準(zhǔn)入包括強(qiáng)制參保和自愿參保兩部分（聯(lián)邦儲(chǔ)備體系內(nèi)銀行為強(qiáng)制參保，非聯(lián)邦儲(chǔ)備體系內(nèi)銀行則自愿參加）相比，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度則是將所有銀行均強(qiáng)制列入存款保證準(zhǔn)備金制度的范圍。儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度時(shí)期，所有的儲(chǔ)蓄銀行均需繳納儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備金。這里的儲(chǔ)蓄銀行不僅包括以儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)為主的銀行，還包括所有銀行經(jīng)營(yíng)的儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)。這一時(shí)期基本上所有的銀行都包含在儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度范圍之內(nèi)。存款保證準(zhǔn)備金制度時(shí)期則是將儲(chǔ)蓄存款準(zhǔn)備擴(kuò)展至了所有銀行存款類別，其強(qiáng)制銀行參加的程度較儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度時(shí)期更甚。其次，銀行的存款保證金（保險(xiǎn)基金）也是強(qiáng)制繳存的。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金的主要來源包括政府出資、聯(lián)邦準(zhǔn)備銀行出資、其他會(huì)員銀行出資、發(fā)行公司債和特別比例金等。其中，政府、聯(lián)邦準(zhǔn)備銀行及其他會(huì)員銀行均以承受公司股票的方式出資。此外，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司還可通過發(fā)行公司債，或向會(huì)員銀行征收特別比例金來彌補(bǔ)存款保險(xiǎn)基金的不足。而近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度則強(qiáng)制所有銀行根據(jù)存款類別及存款總額，按規(guī)定比例繳存存款保證準(zhǔn)備金。具體地，1943年財(cái)政部公布的《儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備繳存辦法》規(guī)定，儲(chǔ)蓄銀行應(yīng)至少繳存其存款總額1／4的規(guī)定資產(chǎn)于保管庫，上述存款總額以每半年末日之結(jié)存總額為準(zhǔn)。1947年新《銀行法》規(guī)定，存款保證準(zhǔn)備金率由中央主管官署（財(cái)政部）按全國(guó)各地人口、經(jīng)濟(jì)金融之實(shí)際狀況及各地銀行之營(yíng)業(yè)情形劃分區(qū)域確定。財(cái)政部公布的《繳存存款準(zhǔn)備金實(shí)施辦法》規(guī)定，①銀行、錢莊收受普通存款、儲(chǔ)蓄存款應(yīng)繳存之準(zhǔn)備金，以后統(tǒng)稱保證準(zhǔn)備金，②并具體規(guī)定了各銀行、錢莊保證準(zhǔn)備金的繳存比例、繳存對(duì)象（公債、國(guó)庫券或經(jīng)國(guó)家銀行認(rèn)可之公司債券抵充）及繳存機(jī)構(gòu)（中央銀行）。

四、強(qiáng)制性成因：對(duì)近代中國(guó)金融監(jiān)管制度的“路徑依賴”

近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度之存款保險(xiǎn)功能的強(qiáng)制性特征源于存款保證準(zhǔn)備金制度對(duì)近代中國(guó)金融監(jiān)管制度體系的“路徑依賴”，即對(duì)近代中國(guó)金融監(jiān)管制度強(qiáng)制性變遷過程的“依賴”。具體而言，“路徑依賴”的主要原因有二：第一，存款保證準(zhǔn)備金制度是金融監(jiān)管制度的一個(gè)重要組成部分。金融監(jiān)管制度作為一種正式規(guī)則，通過相關(guān)法規(guī)約束銀行及金融業(yè)的特征，進(jìn)而影響著銀行業(yè)的發(fā)展。作為金融監(jiān)管制度的重要內(nèi)容，存款保證準(zhǔn)備金制度必須與基本的監(jiān)管制度相符，從而保證其對(duì)金融及銀行發(fā)展影響的連續(xù)性。因此，近代中國(guó)政府特別是國(guó)家資本主義主導(dǎo)下的南京國(guó)民政府對(duì)銀行及金融控制力的逐步加強(qiáng)，促成了存款保證準(zhǔn)備金制度強(qiáng)制性特征的形成。第二，存款保證準(zhǔn)備金制度的發(fā)展時(shí)期恰好伴隨著國(guó)家資本主義逐步占據(jù)主導(dǎo)地位。作為國(guó)家資本主義的主要利益團(tuán)體，必然會(huì)通過保持制度變遷的推動(dòng)力來加強(qiáng)現(xiàn)有銀行制度的強(qiáng)制力。

除上述主要原因外，該制度強(qiáng)制性特征的成因還有以下兩點(diǎn)：一是準(zhǔn)備金制度的強(qiáng)制性決定了保證金制度的強(qiáng)制性。近代中國(guó)的保證金制度與存款準(zhǔn)備金制度一起構(gòu)成了統(tǒng)一的存款保證準(zhǔn)備金制度，而準(zhǔn)備金制度作為國(guó)家調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量的重要手段，必須以國(guó)家的強(qiáng)制力為保證。因此，存款準(zhǔn)備金的強(qiáng)制性也使得存款保證制度同樣具備了強(qiáng)制性特征。二是基于對(duì)美國(guó)存款保險(xiǎn)制度發(fā)展歷史的研究，近代學(xué)者普遍認(rèn)為美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度成功的重要原因之一是具有國(guó)家的強(qiáng)制性保證。也就是說，健全的存款保險(xiǎn)制度體系必須有國(guó)家信用的支撐。近代學(xué)者還指出，與美國(guó)的銀行制度不同，近代中國(guó)施行的是總分制的銀行體制，不能照搬美國(guó)的制度。此外，美國(guó)強(qiáng)制加入的銀行主要是聯(lián)邦準(zhǔn)備制度下的會(huì)員銀行，原因在于：一方面存款保險(xiǎn)制度與準(zhǔn)備金制度互為補(bǔ)充，另一方面聯(lián)邦準(zhǔn)備制度下的會(huì)員銀行對(duì)金融市場(chǎng)的影響力強(qiáng)于非會(huì)員銀行。而近代中國(guó)的總分制體系及國(guó)家銀行逐步占據(jù)主導(dǎo)地位，使得銀行在金融市場(chǎng)的影響力較美國(guó)聯(lián)邦準(zhǔn)備制度下的會(huì)員銀行有過之而無不及。因此，近代中國(guó)只學(xué)習(xí)了美國(guó)制度中強(qiáng)制性的一面。對(duì)于“路徑依賴”結(jié)果好壞的判斷，諾斯曾指出，當(dāng)人們最初選擇的制度變遷路徑是正確的，那么沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，并迅速優(yōu)化之；反之，則有可能順著最初選擇的錯(cuò)誤路徑一直走下去，并造成制度被陷入無效率的狀態(tài)中。從1942年4月至1944年8月上海市各商業(yè)銀行各月的儲(chǔ)蓄存款和定期存款總額的變動(dòng)情況來看（見圖1），制度施行后居民對(duì)銀行的信心確實(shí)有顯著恢復(fù)。

五、結(jié)論與啟示

由于貨幣制度與中央銀行制度的不健全，存款保證準(zhǔn)備金制度在近代中國(guó)主要發(fā)揮的是強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)功能，其發(fā)展表現(xiàn)出“強(qiáng)制性變遷為主，誘致性變遷為輔”的特點(diǎn)。此外，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度還存在如下特點(diǎn)：第一，近代中國(guó)的存款保證準(zhǔn)備金制度是在學(xué)習(xí)西方先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的。不論是儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度，還是后來的存款保證準(zhǔn)備金制度均是如此。第二，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的存款保險(xiǎn)功能歷經(jīng)“局部嘗試—全面拓展—逐步獨(dú)立”的發(fā)展過程。其存款保險(xiǎn)功能首先應(yīng)用于儲(chǔ)蓄銀行，遂逐步擴(kuò)展至整個(gè)銀行業(yè)。第三，近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度存款保險(xiǎn)功能的發(fā)揮符合銀行制度發(fā)展的基本特征。盡管近代中國(guó)的儲(chǔ)蓄存款保證準(zhǔn)備制度與存款保證準(zhǔn)備金制度均是參照西方國(guó)家的銀行制度構(gòu)建的，但并非是完全照搬，而是根據(jù)近代中國(guó)金融市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行了修正，以適應(yīng)銀行業(yè)的發(fā)展。這一特點(diǎn)不僅體現(xiàn)在存款保證準(zhǔn)備金制度本身，也體現(xiàn)在近代學(xué)者對(duì)于如何借鑒西方國(guó)家先進(jìn)銀行制度的態(tài)度上。我國(guó)的《存款保險(xiǎn)條例》已于2015年2月17日正式公布，同年5月1日起正式施行。而近代中國(guó)存款保證準(zhǔn)備金制度的發(fā)展歷程對(duì)當(dāng)代中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建仍具有啟示。

第一，在學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)際先進(jìn)理論和經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要符合中國(guó)金融的實(shí)際。近代中國(guó)施行的是與美國(guó)不同的總分行制，在構(gòu)建存款保證制度時(shí)，并未完全仿照美國(guó)的強(qiáng)制與自愿相結(jié)合的制度體系，而是采取強(qiáng)制性的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)代中國(guó)的銀行業(yè)仍然為總分行制，因此也可借鑒近代中國(guó)的做法，采取強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)制度體系。例如，《存款保險(xiǎn)條例》第二條明確要求所有符合條例規(guī)定的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，“應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定投保存款保險(xiǎn)”，并“應(yīng)當(dāng)在存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的期限內(nèi)辦理投保手續(xù)”。上述規(guī)定具有一定的強(qiáng)制性，但強(qiáng)制程度遠(yuǎn)未達(dá)到強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)制度的要求。《條例》僅規(guī)定符合條件的銀行應(yīng)當(dāng)按規(guī)定投保，而不是必須投保。同時(shí)，對(duì)未按條例投保的銀行，也沒有有效的懲罰措施。因此，未來我國(guó)《存款保險(xiǎn)法》的制定應(yīng)明確我國(guó)采取的是強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)制度體系。

第二，當(dāng)代中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建應(yīng)采取漸進(jìn)的方式。當(dāng)代中國(guó)可以汲取近代的歷史經(jīng)驗(yàn)，首先針對(duì)某一類銀行（如我國(guó)現(xiàn)期正在建立的民營(yíng)銀行）或存款（如居民儲(chǔ)蓄存款）實(shí)行存款保險(xiǎn)制度，并根據(jù)制度施行的情況不斷進(jìn)行修正。待該制度逐步完善并積累了充分經(jīng)驗(yàn)后，再逐步推向整個(gè)銀行業(yè)。例如，《存款保險(xiǎn)條例》第四條規(guī)定，“被保險(xiǎn)存款包括投保機(jī)構(gòu)吸收的人民幣存款和外幣存款”，但金融同業(yè)、投保機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員的存款以及存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)規(guī)定不予保險(xiǎn)的其他存款除外。可見，《存款保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的投保存款以具有儲(chǔ)蓄性質(zhì)的存款為主，而其他性質(zhì)的存款則不在被保險(xiǎn)范圍內(nèi)。但上述規(guī)定仍然十分籠統(tǒng)，在實(shí)際操作中存在一定困難。首先，對(duì)投保存款并未具體進(jìn)行分類，儲(chǔ)蓄存款和普通存款應(yīng)當(dāng)確定不同的保險(xiǎn)比例。其次，對(duì)于企業(yè)存款與居民存款也未做區(qū)分，籠統(tǒng)地規(guī)定為人民幣存款和外幣存款。另外，《存款保險(xiǎn)條例》第五條第四款還規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金存款的償付由中國(guó)人民銀行會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門另行制定。上述兩項(xiàng)存款均具備儲(chǔ)蓄存款的性質(zhì)，而其償付卻另行規(guī)定，這與存款保險(xiǎn)保護(hù)存款人合法權(quán)益的目的存在一定偏差。

第三，當(dāng)代中國(guó)存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建，實(shí)質(zhì)上是隱性存款保險(xiǎn)制度顯性化的過程。雖然《存款保險(xiǎn)條例》的頒布施行標(biāo)志著我國(guó)正式建立了存款保險(xiǎn)制度，但事實(shí)上我國(guó)一直存在著隱性的存款保險(xiǎn)制度，即當(dāng)銀行發(fā)生問題而破產(chǎn)倒閉時(shí)，由國(guó)家對(duì)倒閉銀行的存款給予全額賠付。顯性的存款保險(xiǎn)制度則是由相應(yīng)的存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)使用各投保銀行繳納的存款保險(xiǎn)基金，按照法律規(guī)定的額度及比例進(jìn)行賠付。例如，《存款保險(xiǎn)條例》第五條規(guī)定，存款保險(xiǎn)實(shí)行限額賠付，最高償付限額為人民幣50萬元。同一存款人在同一家投保機(jī)構(gòu)所有被保險(xiǎn)存款賬戶的存款本金和利息合并計(jì)算的資金數(shù)額在最高賠付限額以內(nèi)的，施行全額償付；超出最高償付限額的部分，從投保機(jī)構(gòu)清算財(cái)產(chǎn)中受償。可見，隱性存款保險(xiǎn)制度顯性化后，實(shí)際上要求存款人和投保機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而不是由國(guó)家替存款人和銀行承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)。如果存款人和投保機(jī)構(gòu)未能充分意識(shí)到這一點(diǎn)，存款保險(xiǎn)制度“防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”的目的則無法實(shí)現(xiàn)。因此，在顯性存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建過程中，要重視對(duì)存款人和投保機(jī)構(gòu)的教育及觀念的轉(zhuǎn)變，防止制度轉(zhuǎn)型過程中因觀念轉(zhuǎn)變不及時(shí)而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型問題的產(chǎn)生及其所引致的風(fēng)險(xiǎn)。

第四，盡管《存款保險(xiǎn)條例》在參保機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)費(fèi)率、存款保險(xiǎn)限額、問題銀行處置及存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能等方面仍存在諸多需要細(xì)化和改進(jìn)之處，但如同近代中國(guó)將構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度寫入1947年《銀行法》的重要性一樣，《存款保險(xiǎn)條例》的出臺(tái)也標(biāo)志著我國(guó)顯性存款保險(xiǎn)制度的正式建立，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)銀行制度的發(fā)展和完善具有重要的歷史意義。

作者：程霖 何業(yè)嘉 單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院 蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院