農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)范文

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摘要:農(nóng)地“三權(quán)分置”是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵抓手，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)則是農(nóng)地“三權(quán)分置”的重要目的。放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心要義是界定經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，構(gòu)造經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)?？紤]到農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在“三權(quán)分置”中的體系定位，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、流轉(zhuǎn)功能和抵押擔(dān)保功能。從經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值功能和物權(quán)法理論考量，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)被界定為以農(nóng)地為權(quán)利客體的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。考慮到經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值功能及物權(quán)屬性，結(jié)合“三權(quán)分置”改革目標(biāo)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)利內(nèi)容。從立法層面看，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化應(yīng)該是在既有法律框架下，遵循合法合憲原則、科學(xué)立法原則、民主立法原則和可操作性原則，對(duì)原有法律進(jìn)行修訂和完善。在具體的法律修訂過程中，應(yīng)繼續(xù)沿用“經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一表述，并將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利主體范圍擴(kuò)展至本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的所有民事主體，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利取得和滅失要以登記為生效要件，未來還應(yīng)嘗試頒發(fā)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。

關(guān)鍵詞:三權(quán)分置;農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán);價(jià)值功能;法律化表達(dá)

一、引言

黨的報(bào)告中首度提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并將其作為未來一段時(shí)期內(nèi)指導(dǎo)我國(guó)“三農(nóng)”工作的總體綱領(lǐng)。作為農(nóng)村制度體系的基礎(chǔ)與核心，農(nóng)地制度既是破解“三農(nóng)”問題的重要前提，又是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵抓手。在報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善‘三權(quán)分置’制度”。農(nóng)地“三權(quán)分置”是繼“兩權(quán)分離”改革之后的又一次重大制度創(chuàng)新，其代表了我國(guó)未來農(nóng)地制度改革的基本方向［1］。為此，中央出臺(tái)了一系列政策文件，特別是2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)的出臺(tái)，為我國(guó)農(nóng)地制度改革提供了切實(shí)、可供參考的制度性文本，標(biāo)志著“三權(quán)分置”的制度框架已經(jīng)建立［2］。鄉(xiāng)村振興不僅需要政策上的支持，也需要法律制度的供給，特別是有關(guān)農(nóng)村土地法律方面的供給。從“三權(quán)分置”的改革初衷來看，“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”是重要目的，其核心要義是明晰經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)。作為一項(xiàng)新生權(quán)利，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)目前只是一個(gè)政策層面的概念，還遠(yuǎn)未上升到法律層面，其權(quán)利的諸多要義還尚待明確。現(xiàn)實(shí)中，許多經(jīng)營(yíng)主體并不清楚自己享有哪些權(quán)利，應(yīng)該履行哪些義務(wù)，對(duì)未來沒有穩(wěn)定的權(quán)利預(yù)期，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中也存在諸多顧慮。在經(jīng)營(yíng)主體與其他權(quán)利主體出現(xiàn)法律爭(zhēng)議時(shí)，地方部門也因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)法律依據(jù)而無從把握。因此，加強(qiáng)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法研究，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)地“三權(quán)分置”和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要意義。盡管學(xué)術(shù)界已經(jīng)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)問題有諸多討論，但目前仍未形成較為一致的意見。對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)，更是存在較大爭(zhēng)議:就農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)來說，存在著“物權(quán)說”“債權(quán)說”“二元說”等不同觀點(diǎn);就農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容來說，也存在著基于不同劃分標(biāo)準(zhǔn)而提出的不同主張;就農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化思路來說，則存在著重新設(shè)立法律和對(duì)原有法律進(jìn)行合理解釋的不同見解。作為一項(xiàng)新生權(quán)利，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生和發(fā)展符合現(xiàn)實(shí)需要，其既遵循我國(guó)農(nóng)地制度變遷的固有路徑，又滿足了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展之需，未來還會(huì)在鄉(xiāng)村振興過程中發(fā)揮關(guān)鍵性作用。在此背景下，學(xué)術(shù)界不能困守于現(xiàn)行法律，需要在承認(rèn)這一發(fā)展趨勢(shì)和堅(jiān)持法理邏輯之間尋求共融之道。鑒于此，本文在鄉(xiāng)村振興背景下研究農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)問題，從分析“三權(quán)分置”的制度邏輯和目標(biāo)定位入手，提煉農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有的價(jià)值功能，繼而對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行深入剖析，最后嘗試就農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法問題做些簡(jiǎn)單討論，以期為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)提供理論支持。

二、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在“三權(quán)分置”中的體系定位

農(nóng)地“三權(quán)分置”是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的重要支撐，是我國(guó)農(nóng)村土地制度的再度創(chuàng)新。鑒于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)植根于整個(gè)“三權(quán)分置”改革框架之中，要想全面、準(zhǔn)確、深刻地理解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就需要厘清農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在“三權(quán)分置”中的體系定位，提煉出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該具有的價(jià)值功能。

(一)“三權(quán)分置”的制度邏輯和目標(biāo)定位

農(nóng)地“三權(quán)分置”并非脫離現(xiàn)實(shí)的概念創(chuàng)新，其背后蘊(yùn)藏著深厚的制度邏輯。要想理解“三權(quán)分置”的制度邏輯，不僅需要深入分析“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因，也需要準(zhǔn)確把握“三權(quán)分置”的政策意旨。

1．“三權(quán)分置”的動(dòng)因分析。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，農(nóng)地“三權(quán)分置”有著強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求和深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元格局逐步被打破，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)地資源配置狀況和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境條件都發(fā)生了深刻的變化［3］。截至2016年末，全國(guó)外出農(nóng)民工達(dá)到1．69億人［4］，農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4．6億畝，超過家庭承包土地的三分之一［5］，家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社和龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體總量達(dá)到351．9萬個(gè)［6］，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正在發(fā)生顯著變化。若對(duì)上述變化視而不見，繼續(xù)將農(nóng)地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)混為一體，不僅會(huì)造成法理上的困惑和政策上的齟齬，也會(huì)阻礙農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，更不利于土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，我國(guó)農(nóng)地制度亟須進(jìn)一步改革。

2．“三權(quán)分置”的政策梳理。正是基于現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，在總結(jié)各地區(qū)流轉(zhuǎn)實(shí)踐基礎(chǔ)上，中央出臺(tái)了一系列有關(guān)農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策。十八屆三中全會(huì)出臺(tái)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的重大決定》提出，“對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行政策上的分離，并分別賦予相應(yīng)權(quán)能”。2014年中央1號(hào)文件提出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2015年中央1號(hào)文件提出，“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。2015年出臺(tái)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，“‘三權(quán)分置’是深化農(nóng)村的基本方向”，并指出“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法自愿配置給有經(jīng)營(yíng)意愿和經(jīng)營(yíng)能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。2016年中央1號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善‘三權(quán)分置’辦法”。

2016年出臺(tái)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》提出，“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，充分發(fā)揮‘三權(quán)’的各自功能和整體效用，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的格局”，這標(biāo)志著“三權(quán)分置”制度框架的最終建立?？梢钥闯?，農(nóng)地“三權(quán)分置”繼承了“兩權(quán)分離”(土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，土地所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)民［7］)的制度安排，著眼于現(xiàn)實(shí)問題，適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展要求，順應(yīng)了農(nóng)民意愿，回應(yīng)了地方實(shí)踐，是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度自我革新的結(jié)果，遵循了制度變遷的一般邏輯。在制度框架已經(jīng)建立的背景下，農(nóng)地“三權(quán)分置”有清晰的目標(biāo)定位。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)地制度改革，一直是在堅(jiān)持穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上向著市場(chǎng)化的方向發(fā)展。因此，可以從穩(wěn)定性和經(jīng)濟(jì)性兩個(gè)方面來歸納“三權(quán)分置”的目標(biāo)。

1．“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)目標(biāo)———穩(wěn)定性目標(biāo)。“三權(quán)分置”實(shí)施過程中，通過落實(shí)集體所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、產(chǎn)權(quán)主體明確，維護(hù)農(nóng)地公有制性質(zhì)不變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度穩(wěn)定，為創(chuàng)新公有制實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)共同富裕提供制度保障。“三權(quán)分置”實(shí)施過程中，通過穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包關(guān)系穩(wěn)定，維護(hù)農(nóng)戶的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，保障農(nóng)民利益不受損，為農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)和城鎮(zhèn)化提供托底性保障，解除農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地的后顧之憂?！叭龣?quán)分置”實(shí)施過程中，通過堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，防止耕地“非糧化”，杜絕耕地“非農(nóng)化”，實(shí)現(xiàn)耕地紅線不被突破，有效保障國(guó)家的糧食安全。

2．“三權(quán)分置”的發(fā)展目標(biāo)———經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)。通過實(shí)施“三權(quán)分置”，克服“兩權(quán)分離”中承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)混淆之弊端，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，引導(dǎo)農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模集中，促進(jìn)土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率的有效提升，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。通過實(shí)施“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)主體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)地權(quán)利的“共享”，實(shí)現(xiàn)合理的分工分業(yè)，促進(jìn)承包農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入提升和經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)收益增加。通過實(shí)施“三權(quán)分置”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，激活農(nóng)地的資本價(jià)值，緩解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中融資難問題，為自經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶或流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體的擴(kuò)大再生產(chǎn)提供金融支持，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供資金保障。綜上所述，我國(guó)農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)非常明確，即在“兩權(quán)分離”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分解，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)地抵押擔(dān)保創(chuàng)造條件，并通過落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終建立起層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護(hù)的權(quán)利運(yùn)行格局。

(二)“三權(quán)分置”中農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值功能

傳統(tǒng)大陸法系講求體系和邏輯，將法律事實(shí)概念化、類型化，借助法律概念的解釋去實(shí)現(xiàn)所期待的規(guī)范目的和價(jià)值判斷，因此，法律概念在其形成過程中具有所謂的“價(jià)值儲(chǔ)藏”功能［8］。作為一項(xiàng)新生成的權(quán)利，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在其構(gòu)造之初便應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的價(jià)值功能。筆者認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值功能是指，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化過程中所應(yīng)奉行的基本精神，以及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮的作用。事實(shí)上，法律界已經(jīng)開始了這方面的嘗試，提出“承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離后的權(quán)能劃分與性質(zhì)界定，不能從概念本身去建構(gòu)，而應(yīng)從再分離的功能目的去入手”［9］?；凇叭龣?quán)分置”的制度邏輯和目標(biāo)定位，在深入把握地區(qū)實(shí)踐基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值功能應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面:

1．農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。保護(hù)耕地、保障糧食安全，不僅是我國(guó)農(nóng)地制度改革的政策底線，也是“三權(quán)分置”的重要目標(biāo)。《意見》中強(qiáng)調(diào)，“在‘三權(quán)分置’改革過程中，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了”。正因?yàn)槿绱耍r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)一經(jīng)生成便應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。無論農(nóng)地如何流轉(zhuǎn)，權(quán)利主體如何變更，所有的經(jīng)營(yíng)主體都必須嚴(yán)格遵循國(guó)家的土地用途管制政策，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，始終堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，防止耕地“非糧化”，杜絕耕地“非農(nóng)化”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的可持續(xù)利用?？梢哉f，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)功能。

2．流轉(zhuǎn)功能。實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，不僅是為了順應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，也是為了滿足“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)。將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，一個(gè)重要的目的就是在不破壞原有經(jīng)營(yíng)體制的前提下，掃除農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度性障礙，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。通過原承包戶經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)主體的再流轉(zhuǎn)，既可以促進(jìn)農(nóng)地流向生產(chǎn)能力更高的經(jīng)營(yíng)主體，提高資源的配置效率，又可以實(shí)現(xiàn)小塊變大塊和連片經(jīng)營(yíng)，提高資源的利用效率。可以說，流轉(zhuǎn)功能是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)功能。

3．抵押擔(dān)保功能。實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保，不僅是為了滿足承包戶和新型經(jīng)營(yíng)主體的融資需求，也是為了實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)。在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中，無論是一般農(nóng)戶還是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體都面臨著融資難困境，缺乏有效抵押物是其中一個(gè)重要原因。將經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來，并賦予其抵押擔(dān)保功能，一方面可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地融資，緩解經(jīng)營(yíng)主體的信貸約束;另一方面即使出現(xiàn)無法償還債務(wù)的情況，也因?yàn)榉蛛x出經(jīng)營(yíng)權(quán)而不會(huì)危及農(nóng)戶的承包權(quán)利，仍能維系農(nóng)地的保障功能?？梢哉f，抵押擔(dān)保功能是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要功能。

三、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化問題

在全面依法治國(guó)的背景下，加快農(nóng)村土地相關(guān)法律的制定和修改，既是深化農(nóng)村、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障，又是貫徹和落實(shí)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義“三農(nóng)”思想的根本要求。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化作為重要的法律制度供給，將會(huì)成為鄉(xiāng)村振興的重要支撐。隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的不斷推進(jìn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。在此背景下，如何界定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、構(gòu)造農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化，已然成為經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界共同關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)［10］。以下筆者將從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容兩方面來探討鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化問題。

(一)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

從法理層面看，權(quán)利性質(zhì)既是決定權(quán)利保護(hù)的關(guān)鍵因素，又是影響權(quán)利配置的重要內(nèi)容［11］，因此，確定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化表達(dá)的關(guān)鍵。然而，學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定存在諸多爭(zhēng)議，筆者將其歸納為以下三種觀點(diǎn):

1．“債權(quán)說”。該學(xué)說主要是從權(quán)利生成和法權(quán)邏輯角度來進(jìn)行論證。陳小君認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是派生關(guān)系，而同一物上不能同時(shí)存在兩個(gè)物權(quán)，在承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)被界定為物權(quán)的情況下，根據(jù)“一物一權(quán)”原則，因流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)權(quán)就只能被界定為一種債權(quán)［12］。高海認(rèn)為，根據(jù)物權(quán)法定原則，非經(jīng)法律創(chuàng)設(shè)的物權(quán)皆非物權(quán)，在現(xiàn)有法律還未做重大修訂的情況下，應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)行法律框架，將經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造為債權(quán)，并提出可以利用農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)收益來實(shí)現(xiàn)抵押擔(dān)保［13］。李偉偉認(rèn)為，隨著越來越強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)際耕作者的保護(hù)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性盡管可以加強(qiáng)，但其具有的債權(quán)“底色”仍然不會(huì)改變［14］。

2．“物權(quán)說”。該學(xué)說主要是從改革的目的性、物權(quán)的必要性和可行性角度來論證。孫憲忠認(rèn)為，“三權(quán)分置”改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押功能，而只有賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性，才能實(shí)現(xiàn)這樣的功能［15］。陶鐘太朗等認(rèn)為，由于物權(quán)在法律上受到的保護(hù)更強(qiáng)，能夠避免經(jīng)營(yíng)主體的土地被隨意收回，能夠有效保障其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的穩(wěn)定性，故為更好地平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，有必要將經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成為物權(quán)［9，16］。為回避“一物一權(quán)”的原則，越來越多的學(xué)者開始從權(quán)利客體角度來尋求法理上的突破［17］。孫憲忠就認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不同權(quán)利客體層次上存在的用益物權(quán)，兩者并不存在法理上的沖突，將經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成權(quán)利用益物權(quán)具有可行性，并提出可以借鑒德國(guó)民法中設(shè)置“次地上權(quán)”的方式，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化［15］。

3．“兩元說”。該學(xué)說主要是基于現(xiàn)實(shí)中不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)屬性進(jìn)行分類論證。如有些學(xué)者認(rèn)為，轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式都應(yīng)該屬于債權(quán)性流轉(zhuǎn)，而轉(zhuǎn)讓、互換等方式都應(yīng)該屬于物權(quán)性流轉(zhuǎn)［18－19］。也有學(xué)者從各地區(qū)的實(shí)踐模式出發(fā)，認(rèn)為“確權(quán)確股不確地”方式下分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)化的合理空間，而一般的“確權(quán)確地”方式下分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)，將其界定為債權(quán)更為妥當(dāng)［13］。

筆者認(rèn)為，對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定，盡管各學(xué)說都在其理論框架內(nèi)做出了合理論證，但整體上仍然對(duì)“三權(quán)分置”的制度邏輯和目標(biāo)定位把握不夠，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值功能理解不深，故上述各學(xué)說可能還存在以下不足:

1．對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的系統(tǒng)定位存在偏誤。無論是“債權(quán)說”還是“物權(quán)說”都承認(rèn)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離自承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，故承包權(quán)的定位將直接影響農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的定位問題。但是，無論是“債權(quán)說”，還是“物權(quán)說”，它們都較少將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)放置在整個(gè)“三權(quán)分置”框架下，大部分都將承包權(quán)直接設(shè)定為用益物權(quán)，進(jìn)而在“一物一權(quán)”的原則下，“債權(quán)說”直接將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)，而“物權(quán)說”則將其界定為用益物權(quán)。然而，筆者認(rèn)為，在遵循“三權(quán)分置”改革目標(biāo)和法理邏輯前提下，農(nóng)地的承包權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種兼具身份性和財(cái)產(chǎn)性的成員權(quán)(成員權(quán)在農(nóng)地方面的具體化)［20－21］，而農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)更應(yīng)當(dāng)被界定為以農(nóng)地為客體的用益物權(quán)。

2．對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值功能考慮不足。任何一項(xiàng)權(quán)利都承載著相應(yīng)的價(jià)值功能，深入把握這些價(jià)值功能是構(gòu)造權(quán)利的關(guān)鍵。“三權(quán)分置”中的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、流轉(zhuǎn)功能和抵押擔(dān)保功能。若將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為債權(quán)，那么各種農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)上就是租賃性質(zhì)的，就必須遵循《合同法》之規(guī)定，其流轉(zhuǎn)期限不得超過二十年，承租人也不得享有轉(zhuǎn)讓、抵押租賃物的權(quán)利［22－23］，經(jīng)營(yíng)權(quán)的再流轉(zhuǎn)和抵押擔(dān)保功能也就無從實(shí)現(xiàn)。若將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為權(quán)利用益物權(quán)，那么經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利客體就變成了權(quán)利而非農(nóng)地，這不僅直接將未流轉(zhuǎn)農(nóng)戶排除在權(quán)利之外(由于未分離出權(quán)利客體)，而且也有悖于《物權(quán)法》中用益物權(quán)客體只能是不動(dòng)產(chǎn)或動(dòng)產(chǎn)之規(guī)定，還有可能在未來引起農(nóng)地的“虛擬化”流動(dòng)，進(jìn)而不利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值功能的實(shí)現(xiàn)。

3．對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成邏輯存在認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。盡管“二元說”對(duì)現(xiàn)實(shí)中的流轉(zhuǎn)情況劃分得更加細(xì)致，也具有一定的解釋力，但其對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成邏輯存在認(rèn)識(shí)偏差。從農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成來看，不僅包括由于農(nóng)地流轉(zhuǎn)而分離出的經(jīng)營(yíng)權(quán)，也包括未流轉(zhuǎn)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)(經(jīng)營(yíng)權(quán)仍內(nèi)置于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之內(nèi))，但凡是依照法律程序?qū)?jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了物權(quán)登記，都應(yīng)當(dāng)被界定為物權(quán)性質(zhì)?！岸f”只關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而將未流轉(zhuǎn)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)排除在外，忽視了“三權(quán)分置”的全局意義。另外，現(xiàn)實(shí)中的一些流轉(zhuǎn)方式，也并未分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)或經(jīng)過物權(quán)化程序，如農(nóng)地的“互換”和“退出”實(shí)質(zhì)是權(quán)利主體的變更，并不涉及經(jīng)營(yíng)權(quán)問題，而代耕、租賃雖然分離出了經(jīng)營(yíng)權(quán)，但由于沒有經(jīng)過物權(quán)化程序，其也不屬于物權(quán)化的流轉(zhuǎn)。通過上述討論，筆者認(rèn)為，“債權(quán)說”存在明顯的不足，其無法充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該具有的價(jià)值功能，也無法滿足“三權(quán)分置”目標(biāo)要求，更無法對(duì)現(xiàn)實(shí)需求做出應(yīng)有的回應(yīng)?！岸f”存在過度解讀之嫌，其對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成存在認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，可以將其與其他兩種學(xué)說合并?！拔餀?quán)說”緊扣“三權(quán)分置”改革的主旨和關(guān)鍵，不僅有效回應(yīng)了實(shí)踐需求和中央政策要求，也具有一定的法理支撐，該種觀點(diǎn)值得贊同。但是，筆者并不贊同“物權(quán)說”中權(quán)利用益物權(quán)的說法，認(rèn)為應(yīng)該將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成以農(nóng)地為權(quán)利客體的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)。需要注意的是，若賦予農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)完整的物權(quán)屬性，可能會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)一家獨(dú)大而侵犯所有權(quán)和承包權(quán)的情況。對(duì)此，還需要從實(shí)際出發(fā)，以“三權(quán)分置”改革目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值功能為準(zhǔn)繩，在對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化塑造基礎(chǔ)上，對(duì)其權(quán)利內(nèi)容做出適當(dāng)?shù)囊?guī)定。

(二)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容權(quán)利

內(nèi)容決定著權(quán)利的范圍和邊界，體現(xiàn)了權(quán)利質(zhì)的規(guī)定性［11］。在明確了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)之后，最重要的是盡快厘定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。由于經(jīng)營(yíng)權(quán)派生于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此，在研究農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利內(nèi)容時(shí)，大部分學(xué)者都將其與承包權(quán)放置在一起討論。張紅宇認(rèn)為，農(nóng)地的承包權(quán)更多地表現(xiàn)為占有權(quán)和處置權(quán)，以及衍生而來的繼承權(quán)、退出權(quán)等，而農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)更多地表現(xiàn)為耕作權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)，以及衍生而來的入股權(quán)和抵押權(quán)等［24］。從現(xiàn)實(shí)角度考慮，張力等則認(rèn)為，農(nóng)地的承包權(quán)在于監(jiān)督農(nóng)地的利用、到期收回農(nóng)地、對(duì)農(nóng)地再次續(xù)包、有償退出農(nóng)地等，而農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)在于進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲得相應(yīng)收益、處分經(jīng)營(yíng)權(quán)(再轉(zhuǎn)讓、抵押)等［9］。通過經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的對(duì)比，吳曉佳認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)權(quán)最根本的是耕作并獲得收益的權(quán)利，具體包括利用土地進(jìn)行耕作的權(quán)利、合理利用土地的權(quán)利、再流轉(zhuǎn)或設(shè)定抵押的權(quán)利、農(nóng)地被征收時(shí)獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利［25］。從權(quán)利的生成角度考慮，丁文認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容既有“承繼”也有“續(xù)造”，其應(yīng)該包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)以及對(duì)本權(quán)的處分權(quán)等［11］。可以看出，學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容已經(jīng)做了詳細(xì)討論，也取得了一些共識(shí)，但仍存在以下不足:第一，權(quán)利劃分層次不統(tǒng)一，如將耕作、經(jīng)營(yíng)、再流轉(zhuǎn)、抵押等權(quán)利與收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)利并列，這一定程度造成了權(quán)利內(nèi)容劃分混亂。第二，對(duì)權(quán)利內(nèi)容的構(gòu)造更多集中在法理層面，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和價(jià)值功能考慮不足。在對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行構(gòu)造的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、價(jià)值功能以及“三權(quán)分置”的目標(biāo)定位?；诖?，筆者認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面:

1．占有權(quán)。占有權(quán)是指經(jīng)營(yíng)權(quán)人憑借承包合同或流轉(zhuǎn)合同，對(duì)取得的土地進(jìn)行實(shí)際控制和管理的權(quán)利。從物權(quán)法理論來看，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，實(shí)質(zhì)上是權(quán)利的間接占有與直接占有的分離問題［26］。當(dāng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人分離出經(jīng)營(yíng)權(quán)后，新的經(jīng)營(yíng)權(quán)主體就成為該土地的直接占有人，但原有承包主體仍享有間接占有的權(quán)利。正是由于這種直接占有的特點(diǎn)，不僅能促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)價(jià)值功能得到有效發(fā)揮，而且能保障經(jīng)營(yíng)權(quán)主體有效行使其他各項(xiàng)權(quán)利，故占有權(quán)是經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)。

2．使用權(quán)。使用權(quán)是指經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有對(duì)其占有的農(nóng)地進(jìn)行直接使用的權(quán)利。經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，基于物權(quán)理論，其必須要具備使用權(quán)能。使用權(quán)能包括經(jīng)營(yíng)性使用、生活性使用和公益性使用［27］。對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，盡管其使用權(quán)能更多是經(jīng)營(yíng)性的，但其中仍然夾雜著公益性因素。為更好地實(shí)現(xiàn)自身收益，經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自由組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，而不受其他主體(政府、村集體和承包戶等)干擾。但是，由于公益性因素的存在，經(jīng)營(yíng)權(quán)人在對(duì)農(nóng)地的使用過程中，仍需遵守國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，如維持土地的農(nóng)業(yè)用途，堅(jiān)持土地的合理利用、保障國(guó)家糧食安全等，而這也是為了更好地發(fā)揮經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。

3．收益權(quán)。收益權(quán)是指經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或?qū)r(nóng)地的處分而獲得相應(yīng)收益的權(quán)利。對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人而言，獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的就是為了追求相應(yīng)的收益，因而收益權(quán)是經(jīng)營(yíng)權(quán)的核心權(quán)能，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)保護(hù)。從“三權(quán)分置”實(shí)踐來看，農(nóng)地的收益權(quán)主要體現(xiàn)在三方面:一是由于開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而獲得收益的權(quán)利，其中包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益和國(guó)家相應(yīng)的補(bǔ)貼收益(種地保險(xiǎn)賠償費(fèi)用補(bǔ)貼、有機(jī)化肥使用補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼等);二是由于對(duì)農(nóng)地進(jìn)行再流轉(zhuǎn)或抵押擔(dān)保而獲得相應(yīng)收益的權(quán)利，但這種對(duì)農(nóng)地的處分行為必須要在經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定范圍內(nèi)進(jìn)行;三是出現(xiàn)農(nóng)地征收情況時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償收益的權(quán)利，其中包括青苗補(bǔ)償和地上附著物補(bǔ)償?shù)?，但如果流轉(zhuǎn)合同中對(duì)這部分補(bǔ)償收益已有約定，應(yīng)按照合同約定執(zhí)行。

4．處分權(quán)。處分權(quán)是指經(jīng)營(yíng)權(quán)人在其所擁有的權(quán)利范圍內(nèi)，對(duì)農(nóng)地進(jìn)行相應(yīng)處分的權(quán)利，包括再流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、入股、信托等。盡管從物權(quán)法理論來看，作為他物權(quán)性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，其權(quán)利人并不具備對(duì)農(nóng)地進(jìn)行事實(shí)處分的權(quán)能。但是，法律上的處分更多是作用于某項(xiàng)權(quán)利的行為，其處分的對(duì)象更多的是一項(xiàng)權(quán)利或法律關(guān)系［28］。對(duì)于農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，法律目前已經(jīng)賦予其流轉(zhuǎn)、入股、退出等權(quán)能，但還未完全賦予其抵押擔(dān)保權(quán)能。對(duì)于農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，目前在法律方面還屬于空白，政策上也對(duì)其處分權(quán)能限制較多，如《意見》中強(qiáng)調(diào)，對(duì)于農(nóng)地的再流轉(zhuǎn)或者抵押，必須要經(jīng)過原承包戶或其人同意，并經(jīng)過集體備案?；诮?jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性和其具有的價(jià)值功能，筆者認(rèn)為，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該具備相應(yīng)的處分權(quán)能，進(jìn)而才能保障其再流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保等功能的實(shí)現(xiàn)。

四、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法回應(yīng)

我國(guó)有關(guān)農(nóng)地的立法和修法相對(duì)滯后，難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，難以為鄉(xiāng)村振興提供必要的法律支撐。因此，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)分置”和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，亟須對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行法律化表達(dá)。前文從解析“三權(quán)分置”的制度邏輯和目標(biāo)定位入手，提煉農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值功能，在此基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行了深入探討，為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)立法奠定了理論基礎(chǔ)。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)，既需要遵循固有的法理邏輯，也需要進(jìn)行必要的理論創(chuàng)新，找尋現(xiàn)實(shí)趨勢(shì)與法理邏輯之間的共融之道。

(一)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化的思路

對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化的思路，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該進(jìn)行創(chuàng)新思維，從立法論的角度塑造制度實(shí)現(xiàn)框架［9，29－30］，但也有一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該遵循現(xiàn)有法律，從解釋論的角度對(duì)相關(guān)法條進(jìn)行合理解釋即可［26，31］。筆者認(rèn)為，法律的修改并非一蹴而就，本輪農(nóng)地制度改革再次采取“地方實(shí)踐—政策確認(rèn)—法律跟進(jìn)”的中國(guó)特色法律演進(jìn)模式。這種立法模式具有尊重社會(huì)實(shí)踐、注重政策引領(lǐng)的特點(diǎn)，但也顯示出法律的滯后性特點(diǎn)。從現(xiàn)實(shí)發(fā)展來看，“三權(quán)分置”實(shí)踐在不斷深化，經(jīng)營(yíng)權(quán)分離逐漸成為普遍現(xiàn)象，一些地區(qū)的流轉(zhuǎn)實(shí)踐也已超出現(xiàn)有法律框架?？梢哉f，我國(guó)“三權(quán)分置”改革已經(jīng)完成了政策確認(rèn)，目前已經(jīng)到了總結(jié)地區(qū)實(shí)踐、實(shí)現(xiàn)法律化表達(dá)的關(guān)鍵時(shí)期。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化不應(yīng)該是一個(gè)完全的“破舊立新”過程，其應(yīng)該是在既有法律框架下，實(shí)現(xiàn)法律的適度創(chuàng)新過程。要想實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)，既需要從立法論角度對(duì)新生權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)塑造，又需要從解釋論角度對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行適應(yīng)性解釋。因此，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化應(yīng)該秉承務(wù)實(shí)態(tài)度，著眼于“三權(quán)分置”的目標(biāo)和原則，結(jié)合各地區(qū)的改革實(shí)踐，在既定法律框架內(nèi)，逐步對(duì)《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《物權(quán)法》等相關(guān)法律進(jìn)行修訂，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)。

(二)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化的原則

中共中央總書記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中提出，“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用”［32］。報(bào)告中也強(qiáng)調(diào)，要“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)只是一個(gè)政策概念，其法律化既要秉承既有的立法原則，又要著眼于“三權(quán)分置”目標(biāo)和各地區(qū)改革實(shí)踐，應(yīng)該遵循以下原則:

1．合法合憲原則。在立法過程中，始終堅(jiān)持合法合憲原則，是保障立法活動(dòng)合法性和有效性的前提。作為一項(xiàng)新生權(quán)利，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化雖然有一定的創(chuàng)新空間，但仍要同國(guó)家現(xiàn)有法律保持一致，如堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖等。

2．科學(xué)立法原則。堅(jiān)持科學(xué)立法是制定良法的關(guān)鍵，立法活動(dòng)需要尊重和體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律［33］。隨著“三權(quán)分置”實(shí)踐的不斷深入，經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化已具有深厚的實(shí)踐積淀。因此，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化過程中，需要著眼于地區(qū)實(shí)踐，深入總結(jié)經(jīng)營(yíng)權(quán)在實(shí)踐中所呈現(xiàn)的規(guī)律，增強(qiáng)立法的科學(xué)性。

3．民主立法原則。民主立法的核心是立法要為了人民、依靠人民［34］?！叭龣?quán)分置”是實(shí)踐的產(chǎn)物，其背后有著深厚的群眾基礎(chǔ)，農(nóng)民有保留承包權(quán)而流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，新型經(jīng)營(yíng)主體有將經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)化的訴求。因此，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化過程中，要切實(shí)維護(hù)各類主體的利益，做到集思廣益、凝聚民智，最大程度達(dá)成立法共識(shí)。

4．可操作性原則?？刹僮餍允侵杆贫ǖ姆杀仨毲袑?shí)可行且易于實(shí)現(xiàn)。經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及多部法律的修改，不同法律之間還存在相互沖突的情況，使得一些立法建議可操作性不強(qiáng)。因此，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化過程中，不僅要統(tǒng)籌考慮不同法律之間的銜接，而且要做到著眼現(xiàn)實(shí)問題，貼合地區(qū)實(shí)踐，進(jìn)而增強(qiáng)法律的可操作性。

(三)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)立法內(nèi)容

“三權(quán)分置”中經(jīng)營(yíng)權(quán)的生成，需要得到法律上的確認(rèn)，最終需要體現(xiàn)在相關(guān)法律條文之中。上文已經(jīng)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容進(jìn)行了深入分析，這為經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法奠定了基礎(chǔ)。本部分主要從具體的立法內(nèi)容來討論農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法表達(dá)。

1．農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律名稱。作為一項(xiàng)新生權(quán)利，對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律名稱學(xué)術(shù)界還存在爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為，采用“耕作權(quán)”比“經(jīng)營(yíng)權(quán)”更合適，其不僅能顯化土地的用途，還能夠有效區(qū)別于現(xiàn)有的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”［15］。也有學(xué)者從土地的用途和使用角度考慮，認(rèn)為應(yīng)該采用“農(nóng)地使用權(quán)”來命名［35］。雖然以“耕作權(quán)”或“農(nóng)地使用權(quán)”命名的觀點(diǎn)都具有一定合理性，但它們都未能充分體現(xiàn)“三權(quán)分置”的政策意旨，也容易造成相關(guān)概念的混亂。筆者認(rèn)為，隨著“三權(quán)分置”改革的不斷深入，“經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一名稱已經(jīng)逐漸被社會(huì)各界接受，因此，在經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化過程中，建議仍然沿用“經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一名稱。

2．農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。對(duì)于農(nóng)地的所有權(quán)主體和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，法律已經(jīng)有相對(duì)明確的界定，但對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，法律還未進(jìn)行相應(yīng)界定。目前法律對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體有嚴(yán)格的限制，不僅只限于農(nóng)民，而且必須是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員［29］。但事實(shí)上，隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)的不斷發(fā)展，實(shí)際經(jīng)營(yíng)主體早已突破了原有限制，相關(guān)政策也對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體適當(dāng)放開，已經(jīng)不再限定于農(nóng)民身份和本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此，為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展和滿足改革需要，筆者認(rèn)為，在經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化過程中，應(yīng)該將經(jīng)營(yíng)權(quán)主體范圍擴(kuò)展至本集體以外的所有民事主體，包括種植大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等各類主體。

3．農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)物權(quán)，其取得方式可以包括簽訂合同、地權(quán)發(fā)證、不動(dòng)產(chǎn)登記等［15］，其中合同又包括原始的土地承包合同和新簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同。從現(xiàn)實(shí)情況看，目前農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得方式包括口頭約定、簽訂合同兩大類，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證也可視為經(jīng)營(yíng)權(quán)取得的一種方式。但從法律層面講，權(quán)利的取得必須建立在相應(yīng)的法律之上，而我國(guó)目前的法律中尚無有關(guān)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)取得之規(guī)定。在物權(quán)法解釋論下，物權(quán)要以登記為生效要件，而作為以農(nóng)地為客體的用益物權(quán)，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得也應(yīng)該進(jìn)行登記［36］，必要時(shí)還需要經(jīng)過相應(yīng)的公示?？梢哉f，權(quán)利的登記應(yīng)該成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的重要步驟。因此，筆者認(rèn)為，在經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化的過程中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得要以合同約定為基礎(chǔ)，以權(quán)利登記為生效要件，未來還應(yīng)嘗試頒發(fā)相應(yīng)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書①。

4．農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的滅失。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的存續(xù)期間，因而也會(huì)出現(xiàn)權(quán)利滅失的情形。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的滅失可以分為以下兩類:一類是經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回，即原有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人重新收回經(jīng)營(yíng)權(quán)，又包括經(jīng)營(yíng)權(quán)期滿收回(經(jīng)營(yíng)權(quán)人亦無續(xù)約意愿)和經(jīng)營(yíng)權(quán)被動(dòng)收回(違反合同約定，如長(zhǎng)期拖欠流轉(zhuǎn)費(fèi)用、破壞農(nóng)地等)。出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)收回情況時(shí)，除了要解除相關(guān)合同外，還要及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的權(quán)利變更登記。另一類是經(jīng)營(yíng)權(quán)的喪失，即永久性失去對(duì)農(nóng)地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，又包括權(quán)利標(biāo)的物喪失(農(nóng)地被征收、農(nóng)地受災(zāi)損毀等)和權(quán)利主體喪失(經(jīng)營(yíng)權(quán)人死亡、經(jīng)營(yíng)主體破產(chǎn)等)。出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)喪失情況時(shí)，也要及時(shí)進(jìn)行相應(yīng)登記，其中出現(xiàn)標(biāo)的物喪失時(shí)需進(jìn)行注銷登記，出現(xiàn)權(quán)利主體喪失時(shí)需進(jìn)行變更登記。需要指出的是，如果經(jīng)營(yíng)主體已經(jīng)繳納多年的經(jīng)營(yíng)費(fèi)用或進(jìn)行了大量投資，在出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)滅失情況時(shí)，也要注意其合法權(quán)益的保護(hù)。因此，筆者認(rèn)為，在經(jīng)營(yíng)權(quán)法律化過程中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的滅失要以權(quán)利的實(shí)際變動(dòng)為基礎(chǔ)，以權(quán)利登記為生效要件。

五、結(jié)語

農(nóng)地“三權(quán)分置”是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵抓手，隨著改革的不斷深入，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。在此背景下，如何界定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，構(gòu)造農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化，是目前亟須研究的問題。本文以鄉(xiāng)村振興為背景，沿著農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)“體系定位—法律化問題—立法回應(yīng)”的邏輯脈絡(luò)，研究農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化表達(dá)問題，得出如下結(jié)論:第一，作為一項(xiàng)新生成的權(quán)利，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在其構(gòu)造之初就應(yīng)該具備相應(yīng)的價(jià)值功能?；谵r(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在“三權(quán)分置”中的體系定位，其應(yīng)該具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能、流轉(zhuǎn)功能和抵押擔(dān)保功能。第二，權(quán)利性質(zhì)影響權(quán)利內(nèi)容配置，權(quán)利內(nèi)容決定權(quán)利的范圍和邊界。從經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值功能和物權(quán)法理論考量，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)被界定為以農(nóng)地為客體的“不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)”，應(yīng)該包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)利內(nèi)容。第三，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化不是完全的“破舊立新”過程。從立法論和解釋論角度考慮，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律化應(yīng)該是在既有法律框架下，堅(jiān)持合法合憲原則、科學(xué)立法原則、民主立法原則和可操作性原則，對(duì)原有法律進(jìn)行修訂和完善。在法律修訂過程中，應(yīng)繼續(xù)沿用“經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一表述，并將權(quán)利主體范圍擴(kuò)展至本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的所有民事主體，權(quán)利的取得和滅失也要以登記為生效要件，未來還可以嘗試頒發(fā)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。

作者：馮淑怡；樊鵬飛；張?zhí)m 單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)