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摘要：森林是現(xiàn)今生態(tài)旅游的重要方面，我國森林旅游經(jīng)過十多年的，已初具規(guī)模，但由于受到經(jīng)營機制的限制，森林旅游業(yè)，尤其是地方性的森林旅游業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了重重阻礙。本文從森林旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化，即所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的可行性和必要性著手，對經(jīng)營權(quán)市場化過程中涉及的雙方權(quán)利義務(wù)、資源定價、程序等進行了有益地探討。

關(guān)鍵詞：森林旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化價格程序

自1982年我國第一處森林公園——湖南張家界國家森林公園批準建立至今，我國共有森林公園1540處，其家森林公園503處。自1990年始，我國森林旅游人數(shù)每年都保持30％的高增長率。①2002年全國森林公園接待森林旅游人數(shù)達到1.1億人次，以門票為主的直接收入37億元，森林旅游綜合產(chǎn)值達850億元。全國已涌現(xiàn)出張家界、千島湖、太白山、瓦屋山等一批旅游收入超千萬、上億元的國家森林公園，成為了帶動當?shù)芈糜螛I(yè)乃至整個社會發(fā)展的龍頭產(chǎn)業(yè)。②

森林旅游資源經(jīng)營權(quán)指對森林旅游資源一定時期的占有、使用和收益的權(quán)利，是一種法律上的用益物權(quán)。廣義的經(jīng)營權(quán)可以表現(xiàn)為兩種形式，一是對已進行一定程度開發(fā)或投入的的森林（主要表現(xiàn)為已建成的森林公園）的占有、使用和收益，可直接稱為森林（或森林公園）經(jīng)營權(quán)；另一種是對未來進行開發(fā)或投入的狀態(tài)的森林（也即擬建的森林公園）旅游資源的占有、使用和收益，可稱為狹義的森林旅游資源經(jīng)營權(quán)。但不管是廣義還是狹義的經(jīng)營權(quán)都是在資源國家所有下的占有權(quán)、在合同約束下資源的使用權(quán)和部分的收益權(quán)，以及受到嚴格限制的資源處置權(quán)的結(jié)合。

一、森林旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化的必要性與可行性

從法律性質(zhì)上看，森林資源是具有公共物品性質(zhì)的公共資源，具有多方面的價值，是人類共同的財富。森林旅游是生態(tài)旅游中最典型的一種，作為近十年來旅游業(yè)興起的全新領(lǐng)域，對旅游業(yè)、林業(yè)的發(fā)展有巨大的力，但如開發(fā)不當，也會給人類的生存環(huán)境帶來災(zāi)難性的影響。因此，從人類理性上講，均能認識到森林旅游必須以生態(tài)和環(huán)境保護為核心，并非純粹地追求經(jīng)營利潤最大化。森林旅游的受益者除游客和經(jīng)營者外，還必須包括當?shù)鼐用窈彤數(shù)亟?jīng)濟、未來居民和未來經(jīng)濟，這也就是森林旅游資源的開發(fā)經(jīng)營的特別之處。

我國《憲法》是從物權(quán)的角度對森林資源的屬性進行明確的規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”我國《森林法》等有關(guān)法律、法規(guī)都依據(jù)憲法對森林資源的歸屬做出了具體規(guī)定。我國的森林旅游絕大多數(shù)也就是在國有林場的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的。經(jīng)過了的十多年的發(fā)展，固然取得了令人矚目的成就，但各種制約其發(fā)展的瓶頸也日益體現(xiàn)。

首先，由于森林旅游開發(fā)的投資大、回收慢，各級地方政府和主管部門建設(shè)和管理資金短缺，投入嚴重不足，已是森林公園建設(shè)和發(fā)展的最大障礙。目前我國森林公園建設(shè)尚未納入中央和地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，相應(yīng)的基本建設(shè)投資和保護管理事業(yè)經(jīng)費大多沒有納入財政預(yù)算，而林業(yè)部門自身對森林公園的投入能力也相當有限，原有的體制也無法從市場上吸收資本進入，這就造成大批森林公園設(shè)施落后，對環(huán)境的維護、文化遺跡的修繕保護顯得力不從心，更有大量的森林資源優(yōu)勢不能盡快轉(zhuǎn)化為強大的經(jīng)濟優(yōu)勢，這制約森林旅游業(yè)的進一步發(fā)展。

其次，我國森林旅游業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化程度低，市場化水平低，多數(shù)林業(yè)部門仍然將建立森林公園、發(fā)展森林旅游作為國有林場的多種經(jīng)營項目來對待。與世界其他國家相比，我國森林公園與森林旅游規(guī)模小、分布散、精品少、知名度低、服務(wù)管理質(zhì)量差，在全球森林旅游業(yè)中的競爭力低，與我國豐富的森林旅游資源優(yōu)勢不相稱。

究其根源，最根本的就是目前我國森林旅游的管理體制已不適應(yīng)社會的要求。我國森林公園主要是由管委會來經(jīng)營和管理的，管委會作為行政單位，在經(jīng)營管理的過程中無償使用資源，沒有任何風(fēng)險，缺乏相應(yīng)的責(zé)任感和壓力。此外，森林旅游資源管理的“婆婆”眾多，地方政府、林業(yè)部、旅游局、建設(shè)部都有依進行行政管理的權(quán)力。對投入少收益快的項目，大家搶著管，都要管，對要找投資、收益期長的項目，大家互相推諉。再加上目前我國有關(guān)的法規(guī)制度、政策措施的不完善，一些地方受經(jīng)濟利益驅(qū)動，在森林公園內(nèi)亂批、亂占、亂建，破壞了生態(tài)環(huán)境，還有一些地方將森林公園劃入風(fēng)景名勝區(qū)、旅游區(qū)，借招商引資之名，隨意改變森林公園的性質(zhì)和原有的隸屬關(guān)系，上述情況均嚴重影響了森林公園建設(shè)和森林旅游的發(fā)展，甚至威脅到了森林生態(tài)功能的發(fā)揮。

所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離能提高資源利用的效率，這已是一個為我國建設(shè)實踐所證明的命題。我國土地資源二權(quán)分離改革首先在進行，實踐證明所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離并沒有影響到土地的國有，反而促進了生產(chǎn)率，增加了農(nóng)民收入。包括森林旅游資源在內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的實踐也有七個年頭了，雖有不少問題尚待解決，但也有不少成功的案例可供評鑒。

1997年，湖南省分別以委托經(jīng)營和租賃經(jīng)營的方式出讓了張家界黃龍洞和寶峰湖的經(jīng)營權(quán)。經(jīng)過幾年的開發(fā)建設(shè)，二大景區(qū)均顯示了勃勃生機。2000年安徽省旅游局也出讓了歙縣牌坊、安徽宏村等部分景區(qū)的經(jīng)營權(quán)，目前經(jīng)營狀況良好。2001年2月，四川省旅游局向海內(nèi)外宣布出讓包括九寨溝、三星堆遺址等的十大景區(qū)和100余個景點經(jīng)營權(quán)，這使旅游資源經(jīng)營權(quán)的市場化從小打小鬧、悄悄推進發(fā)展到了有計劃地、系統(tǒng)化的推廣，在旅游界引起了一場不小的地震。

在目前的法律體系下，上述行為的合法性有待進一步探討。2001年3月，國家建設(shè)部在《關(guān)于對四川省風(fēng)景名勝區(qū)出讓、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)問題的復(fù)函》中指出，任何地區(qū)、部門都沒有將“風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)向社會公開整體或部分出讓、轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營管理”的權(quán)利。2002年5月，國務(wù)院［2002］13號文件《國務(wù)院關(guān)于加強城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督管理的通知》中，特別就風(fēng)景區(qū)和文物保護問題作了嚴格規(guī)定，并指出“風(fēng)景名勝資源是不可再生的國家資源，嚴禁以任何名義和方式出讓或變相出讓風(fēng)景名勝區(qū)資源及土地也不得在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)設(shè)立各類開發(fā)區(qū)、度假區(qū)等。”換句說，在地方政府尤其是旅游部門大力推行經(jīng)營權(quán)市場化的過程中，建設(shè)部門、林業(yè)部門所持的均為否定態(tài)度。建設(shè)部提出了兩個反對理由：一是目前國內(nèi)還沒有評估旅游景區(qū)無形資產(chǎn)的標準，經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價格遠遠不及其潛在價值，很容易造成國有資產(chǎn)流失。二是擔(dān)心在出讓經(jīng)營權(quán)時過分注重眼前利益，介入的民間資本只顧逐利，對資源竭澤而漁，而忽略了對長遠資源的維護和投資的限制。而實際上，前一問題是一個技術(shù)問題，可以通過合理的技術(shù)手段加以解決，后一問題是個管理問題，可以通過立法進行規(guī)制。從實際情況看，并不見得國有資本開發(fā)經(jīng)營就一定有利于保護資源，反面的例證不勝枚舉，而四川、浙江的民營資本成功開發(fā)了4A級景區(qū)的先例也確實存在。

筆者認為，有關(guān)森林公園景區(qū)經(jīng)營權(quán)是否可以分離只是問題的表面，因為在市場經(jīng)濟社會，由誰來經(jīng)營是個市場問題，只要是符合市場的法律規(guī)定，誰都有權(quán)力來經(jīng)營。目前有關(guān)爭論的本質(zhì)是因為森林公園的所有權(quán)不明晰、部門與部門之間利益糾葛不清造成的。如前所述，從法律規(guī)定看，我國森林資源主要屬于國家所有，各級政府是國家這一所有人的人。從近幾年市場經(jīng)濟的實踐可以看到，中央政府到省政府這一級的所有權(quán)應(yīng)該更集中的應(yīng)表現(xiàn)為稅收的收益權(quán)和立法權(quán)；而地方政府作為直接的人行使占有、使用和收益權(quán)，將森林公園的經(jīng)營權(quán)有償出讓本身就是其行使收益權(quán)的一種形式，這與其他國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理并無差異。當然基于森林公園的生態(tài)屬性，政府應(yīng)精心制訂整體規(guī)劃，對開發(fā)商人員的資格進行必要的限制，并加強對經(jīng)營者經(jīng)營過程的必要監(jiān)督。

此外，經(jīng)營權(quán)的出讓還有助于引進先進的管理理念，使知名旅游景區(qū)與知名企業(yè)強強聯(lián)合，產(chǎn)生共振效應(yīng)。企業(yè)在資金、人才和信息方面的優(yōu)勢保證了旅游資源的開發(fā)和旅游市場的開拓。更進一步講，把經(jīng)營權(quán)分離出來，容易消除政府既是經(jīng)營者又是管理者（所有者的人）存在的弊端，這是政府轉(zhuǎn)變職能的一個具體體現(xiàn)，便于政府充分發(fā)揮監(jiān)督與管理的職能。

我國政府在入世時對景區(qū)開放做出了承諾：外商可以在中國投資景區(qū)，景區(qū)景點可以對外資實行轉(zhuǎn)讓經(jīng)營、出租經(jīng)營、委托經(jīng)營等新的模式。包括森林旅游資源在內(nèi)的旅游業(yè)的市場化步伐已迫近。采用合資、獨資、股份制合作、租賃、承包和出讓開發(fā)權(quán)等方式，將景區(qū)的開發(fā)經(jīng)營權(quán)從資產(chǎn)中剝離出來，通過協(xié)議的形式出讓給一定的法人主體，在相應(yīng)的約定期內(nèi)進行開發(fā)經(jīng)營成了必然。當然針對不同的地區(qū)，由于生產(chǎn)力水平和資源資狀況不同，商品經(jīng)濟與市場經(jīng)濟意識不同，對新思想、新觀念接受能力不同，旅游資源市場化的步驟和具體方式應(yīng)因地制宜。西方國家普遍采用托管方式也值得我們嘗試，因為專業(yè)化的運作機構(gòu)和運作方式更有利于森林公園原始生態(tài)環(huán)境的保護。這里的主要問題是我國目前還沒有達到發(fā)達國家的經(jīng)濟實力，還無法舉辦這類微利或純粹公益性質(zhì)的運營機構(gòu)，現(xiàn)階段我國任何企業(yè)介入森林旅游資源的經(jīng)營還無法從根本上消除營利的目的。

二、森林資源經(jīng)營權(quán)的價格形成和確定

在情況下，旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化過程中存在的一個突出就是由于缺乏具體的管理辦法及的評估機構(gòu)，很容易導(dǎo)致經(jīng)營權(quán)以低價的形式轉(zhuǎn)讓出去，從而間接地導(dǎo)致了國家資產(chǎn)的流失。而且目前經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，通常的做法還多是與景區(qū)所在地方主管部門簽訂開發(fā)經(jīng)營協(xié)議，其他利益主體并不參與協(xié)議的商定，如此也很容易引發(fā)國有資源利益受損或?qū)ぷ庑袨椤?/p>

從學(xué)上說，森林旅游資源經(jīng)營權(quán)價格是其標的——森林旅游資源一定期間的資本化價格。在市場經(jīng)濟條件下，其價格的形成，符合一般價值的作用，主要受到以下幾方面的：

1、森林旅游資源的管理級別。按照管理級別，我國森林旅游資源可分為世界級、國家級、省級和市(縣)級四種類型。上述類型較準確地反映了各種資源的稀缺程度和品位的高低，是其價格形成的價值基礎(chǔ)，是價格確定的主要因素。

2.森林旅游資源的開發(fā)條件，包括該資源的空間范圍、地理位置、條件等，這直接決定了開發(fā)的前期投入和投資回報效果，是確定旅游資源價格的重要因素。這里還應(yīng)考慮國家政策導(dǎo)向、旅游狀況等動態(tài)條件。

3.投資者對旅游資源經(jīng)營權(quán)的市場需求，也即在自由的市場上，投資者可以在多大程度上選擇相類似的經(jīng)營權(quán)，這將直接決定其交易價格。

4.現(xiàn)有收入，即資源目前的收益狀況，這也是確定其經(jīng)營權(quán)的價格的重要因素。現(xiàn)有收入的確定應(yīng)從總收入中扣除周期內(nèi)的實際經(jīng)營成本，并合理地考慮到物價因素和經(jīng)濟發(fā)展水平。

5.經(jīng)營權(quán)的年限。經(jīng)營時間的長短主要取決于相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，同時也與資源開發(fā)建設(shè)的總體規(guī)劃有關(guān)，一般從30年到50年不等。這里值得注意的是，目前某些地方的實踐中采用經(jīng)營權(quán)買斷的方式，是不合法理的，這實際上變成了所有權(quán)的買賣。

森林旅游資源定價還有幾個問題也需引起重視：一是目前相當部分森林旅游資源經(jīng)營權(quán)的交易除進行公開拍賣的外，大部分表現(xiàn)為“點對點”方式，即分散的地方政府對具體的企業(yè)進行談判的形式，或形式上的政府對若干企業(yè)的招標行為等實質(zhì)上的非市場化運作，這在一些面積較小的地方性森林公園中表現(xiàn)的尤為明顯，這不利于國有森林資源的利益保護，也與入世后所要求的統(tǒng)

一、透明和可預(yù)見的原則要求不相適應(yīng)。二是在現(xiàn)有低效率經(jīng)營的巨大財政壓力和一哄而上急于出讓經(jīng)營權(quán)的激烈競爭下，過分壓低森林旅游資源經(jīng)營權(quán)的價格，甚至出現(xiàn)“零轉(zhuǎn)讓”，這顯然是有違兩權(quán)分離的基本出發(fā)點。三是森林資源作為可開發(fā)的旅游資源，其價值有長期與短期之分，有顯性與隱性之分；其利益主體包括國家、當?shù)亍⑵髽I(yè)等不同方面；保護和開發(fā)森林旅游資源需要進行不同層次的投入，而不同的利益主體投入的是不一樣的，比如國家更注重社會大環(huán)境方面的投入，當?shù)卣赡軙诖蟮幕A(chǔ)和公共設(shè)施比如道路等項目上投入，而企業(yè)則更注重于在可以直接贏利的纜車、飯店上投入，其間的利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，必須正確處理全社會、當?shù)厣缛汉烷_發(fā)商等利益群體的關(guān)系，部分經(jīng)營權(quán)市場化的過程中也要注重前期投入對經(jīng)營權(quán)價格的影響。

對森林資源經(jīng)營權(quán)價格的確定，應(yīng)由專業(yè)的評估機構(gòu)按照法定的評估體系實行綜合評估，以評估價計算市場價。林業(yè)主管部門和旅游主管部門應(yīng)制定一整套切實可行的評估體系，從技術(shù)層面上解決這一根本性問題。

三、森林旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化的基本程序

由于經(jīng)營權(quán)市場化過程中，一方是代表著國家所有權(quán)的管理者，另一方是純粹作為市場主體的企業(yè)，因此，從制度層面上確立市場化的基本程序，建立省、市兩級旅游資源經(jīng)營權(quán)出讓市場，通過經(jīng)營權(quán)公開、公正、公平的交易，以市場價的形式實現(xiàn)國有資源的優(yōu)化配置有助于市場化進程的順利進行。

1．明晰權(quán)屬。擬進行兩權(quán)分離的森林資源必須具有完備的林權(quán)證書。屬于集體屬于的森林資源應(yīng)在經(jīng)營權(quán)市場化前完成收歸國有的基本手續(xù)，并給予原所有權(quán)人相應(yīng)補償；在森林旅游資源開發(fā)區(qū)域內(nèi)及與待開發(fā)的森林旅游資源相毗鄰可能影響開發(fā)的農(nóng)田、農(nóng)舍等應(yīng)由政府有關(guān)部門統(tǒng)一征用，避免經(jīng)營者接受經(jīng)營權(quán)后發(fā)生糾紛，導(dǎo)致無法繼續(xù)順利經(jīng)營，拖延開發(fā)進度。由于森林旅游資源經(jīng)營權(quán)出讓在我國還是試行階段，對于有世界文化遺產(chǎn)性質(zhì)的景區(qū)，一方面由于其本身的影響力和收益能力基本不錯，另一方面如發(fā)生決策錯誤，后果不堪設(shè)想，故應(yīng)在對經(jīng)營權(quán)出讓管理有一定的經(jīng)驗后，再考慮其市場化。

2．行政審批。根據(jù)森林公園或森林資源的管理級別和涉及到的管理部門申請行政審批，以保證經(jīng)營權(quán)的合法性。

3．資產(chǎn)評估。對經(jīng)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營權(quán)依據(jù)法定程序和要求進行評估，以確保國有資產(chǎn)的價值。評估結(jié)果要報集體或國有資產(chǎn)管理部門審批。

4．合理確定底價。凡采取招標承包、競標拍賣和租賃經(jīng)營方式的，要合理確定出售底價。底價應(yīng)以評估價為依據(jù)，并考慮資源所有者收益、管理費用及投資回報率等因素綜合測算而定。為保證公開、公平、公正，確定底價過程應(yīng)予以公開。

5．堅持公開招標。不論采取何種具體經(jīng)營方式，都必須堅持公開招標，引入競爭機制。招標要預(yù)先公示，廣泛宣傳。條件允許的可以在全省、全國甚至更大范圍內(nèi)公開招標。同等條件下，原經(jīng)營者和集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

6．簽約。要制定詳盡的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同文本，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，報林業(yè)和旅游主管部門備案，出讓方要建立檔案。為對全國森林旅游資源經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓進行規(guī)范指導(dǎo)，國家林業(yè)主管部門或旅游主管部門可在條件成熟的情況下起草經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓范本。合同內(nèi)容中必須強調(diào)森林生態(tài)的保護。

7．合同履行與監(jiān)管。經(jīng)營者必須按照合同的要求，以森林旅游發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)依法進行森林旅游資源的經(jīng)營和建設(shè)，支付有關(guān)費用。如經(jīng)營者有違反合同的行為，管理部門應(yīng)當及時予以制止，拒不改正的，可通過民事訴訟解決。如經(jīng)營者的行為損害到森林資源的可持續(xù)性利用，管理者有權(quán)單方解除合同，并予以處罰，經(jīng)營者不服的，應(yīng)通過行政訴訟解決。在經(jīng)營過程中，管理者應(yīng)定期對森林資源的狀況進行綜合測評，如發(fā)現(xiàn)有生態(tài)惡化現(xiàn)象或其他不利于森林資源的永續(xù)性保護情況，應(yīng)及時提出，要求經(jīng)營者作出說明和及時采取補救措施。

8．經(jīng)營權(quán)的收回與延續(xù)。合同規(guī)定的經(jīng)營期限屆滿后，經(jīng)營權(quán)應(yīng)當無償收回，經(jīng)營者應(yīng)按現(xiàn)狀移交相關(guān)財產(chǎn)，管理者應(yīng)對相關(guān)森林資源進行全面清理、盤查評估。再次轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)時，原經(jīng)營者在前次經(jīng)營無過錯、無嚴重違約的情況下，有優(yōu)先受讓權(quán)。

如前所述，森林旅游資源經(jīng)營權(quán)市場化并不會妨礙國家森林旅游資源所有權(quán)的實現(xiàn)，相反，市場化的經(jīng)營權(quán)是國家所有權(quán)得到實現(xiàn)的最佳途徑之一。但并不是說將經(jīng)營權(quán)市場化了，所有者及其者只需坐享其成即可。作為所有者，科學(xué)編制完善的森林旅游發(fā)展規(guī)劃體系，建立嚴格完善的環(huán)境評價體系，有步驟地推進森林旅游資源評價體系的全面確立，監(jiān)督并協(xié)助經(jīng)營者做好相關(guān)調(diào)研工作，是其應(yīng)盡的法定義務(wù)，也是實現(xiàn)保障其所有權(quán)的根本途徑。