金融市場協調機制研究范文
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一、問題意識
中國正處在一個經濟轉型、制度轉軌的時期,面對金融全球化的大背景,經濟的全球化和金融的一體化已經成為不可避免的歷史趨勢。在黨中央、國務院的正確領導下,在有關各方的共同努力下,中國金融業不斷深化改革、擴大開放,處理了體制轉軌時期積累的金融風險以及2008年全球性的金融危機,中國金融總體保持穩定。但是應當看到,中國的金融結構較顯失衡,信用體系較為脆弱,金融監管略顯滯后、缺乏配合,探索建立金融穩定協調機制的緊迫性尤其突出。同時,隨著中國金融業的全面開放,國內金融業競爭空前激烈,綜合經營趨勢日益明顯,跨行業、跨市場風險日漸突出,已對現有的分業監管體制提出嚴峻的挑戰。如何在現行分業監管法律框架下,整合現有部門監管優勢,建立有效的區域金融監管穩定協調機制,促進中國及各地區金融業繁榮穩健發展,已顯得極為迫切。本文正是基于這樣的目的,立足金融穩定的基本框架與目標,對首都金融協調機制的構建提出對策性建議。
二、金融穩定及其框架
自全球頻發金融危機以來,學界一直都在探討金融穩定的概念,西方國家的學者對此也無統一、準確的界定,較多地是從“穩定”、“不穩定”、“金融脆弱”等方面來展開對金融穩定及其目標、涵義的分析。如歐洲中央銀行對金融穩定下的定義是:金融穩定是指這樣一種金融環境,在這種環境中,金融中介、金融市場以及市場基礎設施均處于良好狀態,能夠應對各種沖擊,當沖擊來臨時,整個金融體系能夠運轉正常,即儲蓄向投資轉化的機制以及支付體系的運作不會受到影響和損害。德意志銀行的學者認為,金融穩定是指一種穩定的狀態,在此狀態下,金融體系能夠良好地履行其配置資源、分散風險、便利支付清算等經濟職能。即使實際經濟部門受到外部沖擊,發生緊縮或較大規模的結構調整,穩定的金融體系應不為所動,繼續正常運行。本文采用中國人民銀行及其所屬機構在其的《中國金融穩定報告》、《中國區域金融穩定報告》中的定義,金融穩定是指金融體系處于能夠有效發揮其關鍵作用的狀態。在這種狀態下,宏觀經濟健康運行,貨幣和財政政策穩健有效,金融生態環境不斷得到改善,金融機構、金融市場和金融基礎設施能夠發揮資源配置、風險管理、支付結算等關鍵功能,而且在受到內外部因素沖擊時,金融體系整體上仍能夠平穩運行。本文認為金融穩定是一個具有豐富內涵、動態的概念,它是金融體系功能運作良好的一種標志,體現了資源配置不斷優化的要求,服務于金融發展的根本目標,它指金融體系能夠有效地執行有關功能而且在出現沖擊、遭遇壓力和發生嚴重的結構變化時仍然能夠實現這一點。
為了切實維護金融穩定,2003年中國金融體制進行了重大調整。銀行監管職能從中央銀行分離,新設了銀監會,基本形成了“一行三會”(人民銀行、銀監會、證監會、保監會)的監管體制,同時在中央銀行新設立了金融穩定局。新修訂的《中國人民銀行法》賦予了人民銀行維護金融穩定的重要職責,并提供了履行職責必要的法律手段。就具體的工作而言,中國人民銀行制定了維護金融穩定的框架,包括三個層面的內容:①首先,從宏觀經濟環境、金融市場、金融機構、金融基礎設施和金融生態環境四個方面監測和分析金融風險;其次,運用科學的方法對金融穩定的形勢進行評估和判斷;再次,根據評估的結果,考慮針對不同情況采取不同的措施;在金融運行處于穩定狀態時,充分關注潛在風險,采取預防措施;在金融運行逼近不穩定的臨界狀態時,采取救助措施,對有系統性影響、財務狀況基本健康、運營正常、出現流動性困境的金融機構提供流動性支持,并通過重組和改革,轉換機制,促使這些機構健康運行;在金融運行處于不穩定狀態時,積極迅速采取危機處置措施,對嚴重資不抵債、無法持續經營的金融機構,按市場化方式進行清算、關閉或重組,強化市場約束,切實保護投資者利益,維護經濟和社會穩定。同時,針對薄弱環節,及時推動經濟體制、金融機構、金融市場、金融基礎設施和金融生態環境方面的改革,通過全方位的改革促進金融穩定。中國金融穩定的主要目標包括:價格穩定;支付體系安全、快捷、有效;四大國有銀行消除潛在風險,發展成具有國際競爭力的商業銀行;資本市場穩健發展,增加金融市場工具,為間接調控打下更好的基礎;銀證保三業協調發展,逐步擴大間接融資比例,以及避免因個別機構風險引發社會不穩定因素。中國人民銀行從2005年起定期編寫和《中國金融穩定報告》,定期對中國金融體系的穩健性進行全面評估,這是正確判斷金融形勢、積極推動金融改革、及時化解金融風險、有效維護金融穩定的重要基礎性工作。
在維護金融穩定特別是區域、地方金融穩定方面,中國人民銀行正在逐步探索建立包括風險預警機制、風險校正機制、市場約束機制、金融重組機制、存款保險機制、最后貸款人機制、協調機制等一系列保障機制,值得首都學習與借鑒。②
三、首都金融穩定協調機制的現狀
(一)現行金融監管協調機制沒有發揮應有的監管協調作用
2005年中國人民銀行的《中國金融穩定報告》明確提出:“監管協調機制是指在中國人民銀行、財政部和金融監管機構之間,中央和地方之間,國內與國外之間建立有效的金融風險監測和處置的協調機制。為了維護金融穩定,還需要加強其他金融基礎設施建設,包括完善公司治理,提高會計和審計標準,加強信用制度建設等。”同時,還提出要“探索建立由中國人民銀行、財政部、銀監會、證監會和保監會參與的制度化的金融監管協調機制”。其主要體現在:一是人民銀行的貨幣政策、金融穩定職能與監管機構監管職能的協調與配合;二是人民銀行的部分監管職能如外匯管理、支付結算管理、反洗錢等與監管機構間監管職能的協調與合作;三是監管機構之間針對業務交叉領域的協調與合作;四是金融監管協調不僅僅指國內金融監管機構之間的協同,還包括國內與國外金融監管機構之間的協同,中央和地方的協同,財政部與監管機構的協同。
北京地區在現行“一部三局”(人民銀行營業管理部、北京銀監局、北京證監局、北京保監局)的金融管理架構基礎上,先后發展出兩個金融監管協調機制模式:一是由三個監管部門于2003年年底組成的“北京金融監管聯席會議制度”,人民銀行營業管理部并不是該會議的成員;二是由人民銀行營業管理部2004年3月組織的“北京金融管理機構主要領導人碰頭會制度”。經過多年的實踐,兩個以會議為制度安排的機制先后簽署了一些部門合作協議,為建立有效的金融監管協調機構進行了很多有益嘗試和探索,但還遠沒有發揮應有的監管協調作用,主要表現為:一是信息共享僅僅停留在表現層次。各家均從自身監管的金融機構直接獲取情況及數據,同時僅僅向他方提供地區匯總情況及數據,不提供具體被監管單位情況及數據,沒有達到真正的信息共享;二是基本沒有聯合監管行動,協調僅僅停留于會議與文件之上。③
(二)現行監管協調框架中沒有北京市人民政府,缺乏核心領導
實踐證明,要使金融監管協調機制有效運行,最關鍵的一點就在于有一個領導力、號召力很強的核心。北京首都現行的兩種會議制度,其參與主體均為平行單位,相互間沒有隸屬關系,缺乏一個領導核心維系。筆者認為,在現行法律框架下,最適合擔當這個區域領導核心的正是北京市人民政府。④從國家層面來觀察,監管協調機制的領導核心是中央人民政府即國務院,《中國人民銀行法》第9條規定,“國務院建立金融監督管理協調機制,具體辦法由國務院規定”。相應地,地方政府同樣有建立地方金融監督管理協調機制的職責。地方政府是法定的地方行政權力中心,負責本地區經濟社會事務的統籌協調,發展地方金融業,維系地方金融穩定、進行風險處置和危機救助均需要充分發揮地方政府的作用。由地方政府牽頭建立監管協調機制具有很大的優勢,地方政府可以快速整合部門力量,在特殊金融事件處理中能夠迅速動用公安、財政、審計、稅務、工商等多部門行政力量,為金融監管部門提供強有力的地方資源支持,形成立體化的區域監管協調機制。但是同時,在中國目前金融監管體制之下,地方政府雖然可以作為區域金融監管協調機制的領導核心,但是地方政府沒有直接的下屬單位(北京雖然于2009年3月30日設立了金融工作局,但是在中國現行體制之下,仍然面臨著如何與一部三局相銜接的問題)接近金融市場和被監管者,不適合作為監管協調機制的常設機構載體,沒有精力也不宜作為監管協調機制的具體經辦者和組織者,仍然需要發揮一部三局的作用。
(三)現行監管協調框架缺乏常設協調機構,沒有發揮人民銀行的統籌協調作用
有效的監管協調框架,單有地方政府的領導還遠遠不夠,還需要一個有力的常設機構作為協調的具體組織者和經辦者。因為監管協調的往往是部門利益的沖突所在,需要有一個固定機構為地方政府出謀劃策、為成員單位溝通傳遞信息,必須投入相當大的人力、物力,僅靠每一年或半年開一次傳言很難奏效,必須使協調工作日常化、專職化。這個常設機構應該適當地超脫于日常具體監管事務,避免自身陷入激烈的監管利益沖突;又不能遠離金融市場,以免出現嚴重的信息不對稱;在很難協調各成員部門沖突時,自身有能力作為市場最后的監管者和危機的救助者。筆者認為,人民銀行具備設立監管協調機制常設機構的主要條件。從美國、英國等國家金融監管協調實踐證明,中央銀行是最佳金融監管協調者。從中國目前的設計來看,人民銀行具備成為監管統籌協調人的法律基礎,但是人民銀行要在實踐中真正發揮相應作用,還需要在法律或國務院部門職責分工中進一步明確其協調人職責。
(四)市級政府如何協調垂直管理的部門,學理上面臨著一定的難題
從學理上講,行政協調就是為了有效地實現行政的總目標,把各項行政管理活動加以調節,引導各行政機關之間和國家工作人員之間分工協作,互相配合,同步地、和諧地完成任務和工作。在中國行政實踐中,“職能交叉重疊”、“權限爭議”等現象層出不窮。政府職能部門間的權限沖突,影響了行政整體效率的提高,也嚴重損害了公民的合法權益。為著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題,黨的十七大提出了要加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制。2008年國務院機構改革的著力點也正在于組建大部門,破解職能交叉的問題。各地方各部門近年來也為解決部門間的權限沖突作出了不懈的努力,如實行綜合執法、成立領導協調小組、建立聯席會議制度,試圖在部門林立的現實情況下保持各部門之間的協調一致。⑤其中,大部門制更是試圖通過合并性質相近部門的職能,實行一件事情原則上由一個部門主管,從根本上消除多頭管理、權限交叉重疊的現象。但是大部門制改革并沒有朝著人們的美好愿望方面發展,如在食品安全監管領域,根據《食品安全法》,仍然實行“分段管理為主、品種管理為輔”的監管模式,涉及到農業部門、質檢部門、工商部門、衛生部門等多家部門,行政協調的任務依然存在,而且即便成立了“食品安全委員會”,監管協力顯然還是必不可少。現實情況導致我們需要從理論上探討跨部門之間的行政協調機制。應該講北京在行政協調方面作出多方面的努力,如就擴大集中行政處罰權的試驗、成立食品安全委員會等措施均取得了較好的效果,但是與這兩方面不同的是,首都金融協調機制涉及的并非是北京市人民政府所管轄的機構,而是中央垂直管理的機構,如何協調,存在著學理上的困難。
四、構建首都金融穩定協調機制的對策
構建首都金融穩定協調機制的目的是在現行分業監管體制下,通過金融穩定協調機制、組織機構的建立,使轄內央行金融監管機構和地方政府各部門的職能得以融合,形成轄內防范和化解金融風險的合力,從而實現金融穩定的目標。主要涉及以下幾個方面:
(一)組織架構
有效的監管協調機制必須有相應的組織為依托,來司職各部門間的日常監管協調事務。以上分析表明,既然是維持首都金融穩定工作,那么建立首都金融穩定協調機制,領導者應為北京市人民政府。業務涉及到前述的人民銀行營業管理部、三家監管局以及北京市金融工作局,同時可能還涉及到北京市的財政、公安、工商、質檢、統計、審計、海關等部門。方案之一,成立北京市金融穩定協調領導小組,領導小組下設辦公室。在領導小組辦公室下,還可根據需要設若干專業委員會。各區縣也應設立金融穩定協調領導小組。方案之二,針對目前領導小組過多、并未真正發揮作用的情況,本文認為應該強化行政首長(北京市市長)的行政協調功能,將前述辦公室作為行政首長的辦事機構,由他們代表行政首長來協調金融穩定的問題。⑥這樣做一方面可以強化北京市的作用,同時也可以解決金融工作局與人民銀行營業部等機構的平等對話問題。
(二)日常工作機制
1.監管信息共享及交流機制。在信息共享機制中,最重要的一點就是明確數據共享的廣度和深度。不僅要相互提供行業整體監管數據,還應相互提供被監管主體個別資產負債及經營情況的全部監管數據。借鑒發達國家監管數據共享的經驗,明確監管部門需要金融數據的,應優先從其他監管部門獲取,減少或避免不同部門要求金融機構重復報數的情況出現。建立信息分析機制,定期重點分析本地區金融運行整體狀況,及時討論本轄區法人機構風險狀況,為中央和地方決策提供依據。
2.聯合行動機制。金融控股公司和跨市場金融產品是中國金融業綜合經營趨勢的具體體現,存在較多監管真空,迫切需要監管協調機制。人民銀行應被明確賦予監管金融控股公司的職責,但也需要其他監管機構的配合。對金融控股公司和跨市場產品的監管,需要統一監管標準,需要統一監管標準,采取統一行動特別是采取聯合檢查行動。
3.突發事件和危機處理機制。北京市人民政府與“一部三局”應聯合制定金融突發事件應急預案,演練金融突發事件快速反應機制;加強區域金融風險成因研究,建立多邊緊急磋商制度;在個別金融機構可能發生支付危機時,能迅速發現并提出共同救助方案;在出現系統性風險暴露并可能引發系統性危機時,能及時向上級部門報告反映,及早使風險得到化解。
4.高風險金融機構處置機制。近些年高風險金融機構處置實踐表明,金融機構市場退出涉及問題復雜,關系到社會穩定,需要地方政府甄別債權和金融管理部門發揮各自優勢、全力配合方能奏效。從現行的退出機制分工來看,地方政府要維護社會穩定與金融穩定,甄別個人債權,墊付應由地方負擔的收購資金部分;人民銀行提供必要的流動性支持,在未建立投資者保護機制前,還需要提供大部分的債權收購資金,把握國家資金的最后出口;行業監管部門負責日常監管和機構的具體清理、清算事務;缺少任何地方政府或任何一個部門,或各部門相互間配合不足,都可能導致處置工作步履維艱,甚至出現危及社會穩定的惡性事件。
(三)法律機制
目前相關機關如北京市人大、北京市法制辦等機關應該研究制定首都金融穩定協調的具體辦法(同時也期望在中央層面頒布類似的金融穩定協調的法律規范),明確金融穩定協調主體的有關權利、義務和責任,將金融監管協調的主要內容和具體作法以文字形式固定下來,為首都金融穩定協調機制的制度化、規范化運作提供堅實的法律機制與基礎。可能包括的內容有:(1)金融協調的層次:金融協調的組織、金融市場、金融監管部門、金融工具、金融制度,金融與經濟的協調以及金融與社會的協調。(2)金融協調的內容:宏觀方面包括總量協調、結構協調、區域協調、內外協調、貨幣政策、金融監管、金融機構間的協調、金融監管與金融創新、金融衍生工具與金融風險控制等問題。微觀方面包括證券業與銀行業的協調、資產結構、銀企關系、收益與風險等問題。(3)金融協調的方式:市場機制協調、計劃和行政制度協調作為市場機制協調的替代、網絡協調等。(4)金融協調的收益與成本,目的在于提高金融協調的績效。
(四)建立健全金融穩定國際協調合作的制度安排
目前,首都北京已經成為國際性的金融城市,因此在協調機制方面也應注意與國際協調合作的制度安排與設計。國際上通行的金融穩定協調機制是巴塞爾規則所規定的關于國際銀行業協調監管的框架,對此我們除了要學習相關的先進理念之外,還要積極參與國際金融監管協調合作,加強信息溝通交流、促進政策趨同與相互融合,加強行動聯合,特別是在緊急聯合救援行動之中,針對各國金融運行中出現的突發性事件或某種金融危機,首都要與國際性金融組織共同行動。要加強對外資銀行監管的國際協調合作,積極配合巴塞爾新協議的實施,建立首都銀行境外分支機構和境內外國銀行分支機構的檔案制度,便于開展聯合監管協調制度。
五、結語
當前,首都金融業發展面臨著新的形勢和任務,并已進入一個重要的上升發展時期。為進一步推動首都金融業持續、健康、安全發展,發揮金融對首都經濟社會發展的促進作用,要充分發揮人民銀行營業管理部、北京市長、北京市金融工作局等機構的作用,加大政府資源整合力度,統籌協調,建立服務機制,搭建服務平臺,為國家金融管理部門、在京金融機構提供優質、便捷、高效、全面的服務,進而實現首都金融業的定位和工作目標:即北京成為國家金融決策中心、金融管理中心、金融信息中心和金融服務中心。通過建立全方位的政策支持體系、多層次的金融市場體系、多樣化的金融組織體系、立體化的金融服務體系,不斷提升首都金融業的創新力、集聚力、貢獻力和輻射力,將北京建設成為具有國際影響力的金融中心城市。
