老年人養(yǎng)老服務(wù)論文范文

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一、社會養(yǎng)老服務(wù)面臨“三大轉(zhuǎn)變”

（一）服務(wù)方式上從家庭養(yǎng)老、福利服務(wù)向福利經(jīng)營和市場經(jīng)營相結(jié)合的轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)是多子女共同生活居住，子女照料是最主要方式，隨著計(jì)劃生育基本國策的實(shí)施以及經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，家庭規(guī)模趨向小型化，“四二一”代系結(jié)構(gòu)漸趨普遍化。根據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)和預(yù)測，目前我國獨(dú)生子女家庭數(shù)量約1．5億，約占全國家庭總數(shù)37％，今后還將繼續(xù)增加。老年人家庭呈現(xiàn)空巢化和獨(dú)居化趨勢，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式失去了可靠的物質(zhì)基礎(chǔ)和人力基礎(chǔ)支撐，我國傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式在許多家庭難以為繼［4］。2010年全國65歲以上空巢老年人口4150萬人，約占老年人口的25％，到2015年，將超過5100萬人［3］。近10年來，80歲以上高齡老年人增加了近一倍，目前超過2000萬，據(jù)測算，到2020年、2050年將分別超過3000萬和9000萬，占老年人口的12．37％和21．78％，隨著生活水平的提高和人均壽命延長，重度老齡化的趨勢日益明顯［6］。2010年浙江省城鄉(xiāng)老年人口生活狀況調(diào)查結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)實(shí)際空巢率為74．96％，農(nóng)村實(shí)際空巢率為59．56％，和2006年相比，分別上升0．97個(gè)百分點(diǎn)和4．07個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)和農(nóng)村獨(dú)居老人戶和只有一對老年夫婦的一代純老家庭戶分別占老年人家庭戶的67．37％和55．81％。［7］為減輕子女壓力，有穩(wěn)定收入的老年人傾向于用社會化方式，享受專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，改善老年人自身的生活質(zhì)量和生活水平，開始從封閉的供養(yǎng)救濟(jì)型向開放的自費(fèi)寄養(yǎng)型轉(zhuǎn)變。尤其對醫(yī)療護(hù)理與康復(fù)服務(wù)、日常維護(hù)、日間托養(yǎng)、心理咨詢等項(xiàng)目有強(qiáng)烈需求，如浙江省即將迎來獨(dú)生子女父母需要社會提供生活照料和護(hù)理的最迫切時(shí)期。

（二）服務(wù)運(yùn)作上從政府管辦為主向政府主導(dǎo)和市場運(yùn)作相結(jié)合的轉(zhuǎn)變隨著人口老齡化進(jìn)程的迅速推進(jìn)，我國勞動年齡人口供給逐漸減少。資料顯示，目前我國是近4個(gè)勞動力養(yǎng)1個(gè)老年人［8］。大部分地區(qū)市、縣兩級中心城區(qū)條件較好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在供不應(yīng)求的情況，排隊(duì)等候老人眾多。許多老人等待多年，可謂望眼欲穿。而中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，照護(hù)失能、半失能老年人已力不從心。為積極應(yīng)對人口老齡化，我國先后出臺了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》、《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》、《中國老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》。著眼城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從構(gòu)建體系的高度，明確了養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展目標(biāo)、工作重點(diǎn)和政策措施。同時(shí)，出臺了一系列支持民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼政策、稅費(fèi)優(yōu)惠政策和其他支持政策等。老年居民的收入保障和健康保障正在從制度覆蓋走向人員覆蓋，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)逐步建立起堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。促使由公辦機(jī)構(gòu)為主向公辦與民辦機(jī)構(gòu)同步發(fā)展轉(zhuǎn)變。根據(jù)實(shí)際對農(nóng)村敬老院、城鎮(zhèn)福利機(jī)構(gòu)、居家養(yǎng)老服務(wù)中心等進(jìn)行功能提升，促使保障“三無”、“五保”老人為主向社會有需求的老人轉(zhuǎn)變。

二、社會養(yǎng)老服務(wù)短缺的現(xiàn)狀與問題

養(yǎng)老服務(wù)作為重大的民生工程和各級政府社會保障工作的重要內(nèi)容，我國各地出臺政策措施，加大扶持力度，并取得了長足發(fā)展，對涉及誰來養(yǎng)、用什么養(yǎng)、在何處養(yǎng)、養(yǎng)得怎么樣、養(yǎng)老的基礎(chǔ)是什么等諸多問題進(jìn)行了探索創(chuàng)新，積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。但從實(shí)施效果上來看，無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上，社會養(yǎng)老服務(wù)的供給與需求之間存在著明顯的失衡，有效需求不足問題顯著。如一些生活困難的老年人購買不了服務(wù)，失能老人生活質(zhì)量較差等問題。如何使養(yǎng)老服務(wù)對象分工更加合理，養(yǎng)老服務(wù)資源配置更加優(yōu)化，需要辯證思考和理性定位。主要表現(xiàn)在：

（一）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后1．社會養(yǎng)老服務(wù)主體嚴(yán)重匱乏。由于投入大、風(fēng)險(xiǎn)高和利潤薄，社會力量對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的積極性不高，推進(jìn)難。沒有人愿意去從事養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)條件好的老年人買不到服務(wù)。這點(diǎn)在全國大部分城市基本相似，不僅是居家養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，整個(gè)家庭服務(wù)業(yè)都發(fā)展滯后。現(xiàn)有政策難以調(diào)動民間資本的積極性，民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的門檻過高，管理過于嚴(yán)格。社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在先天條件不足，如選中的土地得不到落實(shí)，又沒有政府的補(bǔ)助資金，全靠自己籌集資金，難度較大。社會養(yǎng)老服務(wù)業(yè)雖不是純公益事業(yè)，但帶有一定程度的福利性，行業(yè)利潤空間小，很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都是負(fù)債經(jīng)營。2．社區(qū)居家養(yǎng)老公共設(shè)施欠缺，供給不足，服務(wù)滯后。筆者調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，在老城區(qū)老小區(qū)中，60％沒有建立居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)，而老小區(qū)的居民大多以老年人為主。另外農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋程度低，抽樣調(diào)查顯示浙江沿海發(fā)達(dá)地區(qū)只有40％［9］。各社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)大多只是圍繞空巢、高齡、孤寡、病殘、貧弱等特殊困難的居家老人提供簡單的基本養(yǎng)老服務(wù)，諸如家政服務(wù)、安全守望、餐飲代購、衛(wèi)生打掃等。對于需要介護(hù)的老人來說，居家的老年居民無法就近方便享受到專業(yè)的照料、康復(fù)、護(hù)理服務(wù)。3．機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)床位不足，配置不均。據(jù)民政部《2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2012年底，全國各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)42475萬個(gè)，養(yǎng)老床位493．7萬張，比上年增長18．9％（每千名老年人擁有床位24．4張，比上年增長13．9％），其中社區(qū)留宿和日間照料床位64．1萬張，年末收留撫養(yǎng)老年人307．4萬人，比上年增長5．5％［10］。我國目前每百名老人擁有床位2．15張，與發(fā)達(dá)國家5到7張的國際水平還有較大差距。以沿海相對發(fā)達(dá)的浙江地區(qū)為例，據(jù)《浙江省社會福利事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（浙發(fā)改規(guī)劃（2011）1666號）顯示，截至2010年底，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)18．9萬張，床位數(shù)占老年人口數(shù)的2．4％［11］。據(jù)浙江省民政廳研究報(bào)告推算，假設(shè)3％～4％的人愿意并且也有可能入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按照老年人口的預(yù)測數(shù)，可推算到2015年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位需求量約為30～40萬張；而到60歲以上老年人口數(shù)量峰值年份2043年，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位需求量將達(dá)到56～75萬張。由此可見，浙江省現(xiàn)有床位數(shù)仍有較大的差距。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位布局存在比較突出的結(jié)構(gòu)性矛盾，即低檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給過剩與中高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足現(xiàn)象并存。一方面是農(nóng)村敬老院床位部分閑置，平均入住率67％左右；另一方面中心城區(qū)床位“一床難求”。目前浙江省養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多以面向自理老人養(yǎng)老服務(wù)為主來設(shè)計(jì)建設(shè)與服務(wù)管理，護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)僅占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總床位數(shù)的17．78％，護(hù)理型床位占比不及1／5，高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或社區(qū)建設(shè)尚待開發(fā)引導(dǎo)。

（二）養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)制度缺乏1．管理制度缺乏規(guī)范。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較晚，發(fā)展時(shí)間較短，因此管理上缺乏規(guī)范，尤其是缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也是造成服務(wù)水平較低的一個(gè)重要原因。現(xiàn)有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專門的行業(yè)組織、獨(dú)立的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)管理規(guī)范。2．民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、運(yùn)營、退出三個(gè)環(huán)節(jié)上還缺乏管理體系和激勵機(jī)制。表現(xiàn)在缺乏具體的行業(yè)規(guī)范和服務(wù)等級、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、入院合同范本、老人意外保險(xiǎn)等相關(guān)配套措施。一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于“四無”狀態(tài)，即無法人資格、無法開設(shè)銀行獨(dú)立賬戶、工作人員無明確身份及待遇、管理經(jīng)費(fèi)無保障。許多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是由閑置的校舍、醫(yī)院、廠房等老建筑物改建而來的，存在設(shè)施簡陋，配套設(shè)施缺失、醫(yī)療條件匱乏，用房建設(shè)不達(dá)標(biāo)，不方便老人居住，存在安全隱患，管理不規(guī)范等問題。3．在運(yùn)營補(bǔ)助上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自我正常循環(huán)發(fā)展機(jī)制沒有形成。隨著運(yùn)行成本的上升，收費(fèi)管理制度未參照物價(jià)指數(shù)水平進(jìn)行調(diào)整。對于民辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼的門檻過高，比如浙江現(xiàn)行政策只對50張床位以上的（場地租賃期在5年以上的）民辦非營利養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)予以床位補(bǔ)貼，對營利性機(jī)構(gòu)沒有補(bǔ)貼。居家養(yǎng)老服務(wù)還沒有引入社會化機(jī)制。

（三）養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員和管理人員嚴(yán)重不足1．養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員普遍存在著用工缺、招工難、留人難、提升難等問題。在筆者調(diào)查的在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，平均每1位工作人員要服務(wù)12名左右的老年人。在沿海地區(qū)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人的年薪大多在3萬元左右，超過5萬元的很少，普遍工作人員的月薪大多在1千元左右，這與許多小工廠流水線的普通工人都有差距，更別說一些企事業(yè)單位專技崗位。專業(yè)護(hù)理人員難以招聘，即使已有的專業(yè)護(hù)理人員，人員流失的情況比較嚴(yán)重。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人年齡偏大，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，普遍以快退休的原當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部為主，難以適應(yīng)養(yǎng)老專業(yè)管理的要求。工作人員主要是下崗失業(yè)人員、農(nóng)民工和“4050”人員。在從事護(hù)理工作的人員中，極少數(shù)是護(hù)理專業(yè)畢業(yè)或經(jīng)過護(hù)理培訓(xùn)，絕大部分沒有專業(yè)的業(yè)務(wù)知識和服務(wù)技能。2．管理養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)人員不到位。從各個(gè)省來看，還沒有建立自省到市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的養(yǎng)老服務(wù)組織指導(dǎo)體制；從事養(yǎng)老服務(wù)組織指導(dǎo)的人員較少；還沒有建立科學(xué)的評估和補(bǔ)貼制度等。當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)理念已由救助補(bǔ)缺型向適度普惠型發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)職責(zé)已由保障“三無”和“五保”老人基本養(yǎng)老生活變?yōu)闈M足所有老年人養(yǎng)老服務(wù)需求，養(yǎng)老服務(wù)供需主體規(guī)模和數(shù)量較以往發(fā)生了重大變化，但建立的相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，大多屬于掛靠在一家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的有牌子、無人員、無編制、無經(jīng)費(fèi)的空殼機(jī)構(gòu)。

（四）優(yōu)惠政策執(zhí)行落實(shí)乏力1．基層政府參與養(yǎng)老服務(wù)積極性不高。一些黨政領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門對人口老齡化及由此帶來的社會問題認(rèn)識不深，對養(yǎng)老服務(wù)是公益性還是非公益性的問題定位不準(zhǔn)，缺乏責(zé)任考核，指揮棒不靈。部分地方采取漠視或回避公眾對社會養(yǎng)老服務(wù)需求強(qiáng)烈呼聲的態(tài)度，按部就班僅僅關(guān)注“五保”、“三無”老人的敬老保障，不太關(guān)心社會其他普通老年群體，認(rèn)為這是家庭子女的事情，任其自行發(fā)展。或者以養(yǎng)老服務(wù)社會化為借口推卸政府主導(dǎo)責(zé)任。2．政策不夠完善。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)屬于低碳化、規(guī)模化、勞動密集型的綠色經(jīng)濟(jì)，有著龐大的消費(fèi)群體和廣闊的市場潛力，但缺乏政策把養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)惠扶持，培育壯大，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的骨干企業(yè)培育發(fā)展也不夠。政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中扮演怎樣的角色定位把握不準(zhǔn)，存在“缺位”、“越位”現(xiàn)象。由于缺乏系統(tǒng)的總體規(guī)劃，各級政府和相關(guān)部門落實(shí)政策的職責(zé)不清和權(quán)限不明，即“誰優(yōu)惠、誰出錢”機(jī)制不到位，導(dǎo)致政策之間銜接不到位，部分優(yōu)惠政策實(shí)際上很難落地。3．民辦機(jī)構(gòu)優(yōu)惠政策有待于進(jìn)一步落實(shí)。政府部門出臺了諸多優(yōu)惠政策，由于優(yōu)惠政策的有效實(shí)施需要財(cái)稅、金融、土地、人才等諸多領(lǐng)域的政策配套、跟進(jìn)和完善，目前這方面的政策跟進(jìn)還不盡如人意。同時(shí)，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的土地劃撥費(fèi)用遠(yuǎn)高于創(chuàng)辦民營幼兒園，且金融機(jī)構(gòu)貸款利息等同于商業(yè)貸款，導(dǎo)致資金籌集成本過高。四是政策執(zhí)行不力。近些年有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)政策文件，雖然在稅收、土地、信貸、水、電、氣等方面有原則性規(guī)定，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除水電費(fèi)執(zhí)行民用價(jià)格外，床位補(bǔ)助、稅費(fèi)減免以及電話、有線（數(shù)字）電視、寬帶互聯(lián)網(wǎng)一次性接入費(fèi)的免收和減半收取通信費(fèi)、試聽費(fèi)等政策基本沒有落實(shí)。

三、新形勢下完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系的對策建議

社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)要以滿足老年人的物質(zhì)需求和精神需求為宗旨，以政府引導(dǎo)與多元參與相結(jié)合、突出重點(diǎn)與適度普惠相結(jié)合、深化改革與持續(xù)發(fā)展相結(jié)合為原則，加強(qiáng)政府、社會、家庭各方資源和力量整合，從服務(wù)主體、制度、設(shè)施、管理、人力資源和政策等六個(gè)方面著手，推進(jìn)“定位清晰、結(jié)構(gòu)合理、形式多樣、機(jī)制靈活、管理規(guī)范”的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，形成產(chǎn)業(yè)服務(wù)與公益性服務(wù)互為補(bǔ)充的格局，基本建立起與人口老齡化進(jìn)程相適應(yīng)，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐，投資主體多元化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化的適度普惠型社會養(yǎng)老服務(wù)體系，提高老年人生活質(zhì)量及幸福指數(shù)。

（一）增加有效供給，優(yōu)化社會養(yǎng)老主體服務(wù)體系隨著社會文明的發(fā)展，老年人生活方式、價(jià)值觀念和消費(fèi)理念發(fā)生轉(zhuǎn)變，老年人的生活需要由生存型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由物質(zhì)型向文化型轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代老年人已不再滿足于日常的基本生活需求，文化生活、精神享受、心理溝通、情感交流等日益成為老年生活的主要內(nèi)容。養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容將由單一化、簡單化向多樣化、多類別方向發(fā)展，這需要我們必須改變以往對老年人的傳統(tǒng)觀念，正視他們合理的需求，更新傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，創(chuàng)新養(yǎng)老內(nèi)涵，發(fā)展多方位、多層次的、滿足不同需要的現(xiàn)代文明的社會養(yǎng)老服務(wù)。1．深化社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，適度市場化發(fā)展。實(shí)踐證明，居家養(yǎng)老由于其經(jīng)濟(jì)性、自由性及不脫離老人熟悉的生活環(huán)境等特點(diǎn)，是老年人首選的養(yǎng)老模式，同時(shí)由于居家養(yǎng)老服務(wù)成本低，符合社會主義初級階段和“未富先老”的國情。居家養(yǎng)老服務(wù)在整個(gè)社會養(yǎng)老服務(wù)體系中占有極重要的地位，因此，政府應(yīng)繼續(xù)大力倡導(dǎo)和推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。目前面對高齡、獨(dú)居、失能、失智老人，居家養(yǎng)老服務(wù)也表現(xiàn)出供給不足、比重偏低、質(zhì)量不高的問題。通過政府補(bǔ)貼和服務(wù)外包方式，將此服務(wù)項(xiàng)目外包給專業(yè)的服務(wù)機(jī)構(gòu)或者現(xiàn)有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（如“家院互融”模式），組織專業(yè)的護(hù)理人員定期定時(shí)上門為老年人進(jìn)行護(hù)理服務(wù)。需要繼續(xù)通過“星光老年之家”，面向社區(qū)老人，提供各類服務(wù)。通過全科醫(yī)生網(wǎng)絡(luò)，為老人配備家庭責(zé)任醫(yī)生，實(shí)行定期健康探視；逐步推廣應(yīng)用緊急救助服務(wù)，為空巢老人安裝求救求助呼叫器；為低收入老人提供定額免費(fèi)的裝修及家電家具。此外，不斷創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老項(xiàng)目和方式，以適應(yīng)老年人需求。發(fā)展適度市場化的居家養(yǎng)老服務(wù)。引入市場機(jī)制，打破社區(qū)行政界限，通過稅收減免和相關(guān)補(bǔ)貼政策，鼓勵企業(yè)在一定區(qū)域內(nèi)提供更加高效的養(yǎng)老服務(wù)。對居家養(yǎng)老服務(wù)供給達(dá)到一定規(guī)模的生活服務(wù)企業(yè)、家政服務(wù)企業(yè)給予稅收優(yōu)惠政策，鼓勵這些企業(yè)拓展服務(wù)內(nèi)容和項(xiàng)目（如上門做服務(wù)、聊天解悶、陪散步和其他應(yīng)急服務(wù)等）。整合各方面資源，建設(shè)小型化的社區(qū)日間照料中心、社區(qū)居家養(yǎng)老照護(hù)站等社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，為這些困難、高齡、獨(dú)居（空巢）且生活不能自理的老人開展居家護(hù)理服務(wù)。發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，需要注意城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。城市著力點(diǎn)應(yīng)該放在一是補(bǔ)缺，二是提升，三是帶動和促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。與城鎮(zhèn)相比，農(nóng)村居家養(yǎng)老社會服務(wù)供給明顯滯后，但農(nóng)村老年人社會服務(wù)的需求在快速上升。事實(shí)上，隨著城市進(jìn)程的加快，農(nóng)村的老齡化程度已經(jīng)高于城鎮(zhèn)，且農(nóng)村家庭的老年照護(hù)能力下降速度快于城鎮(zhèn)。因此，要加快發(fā)展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)，資源重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜，向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向貧困人群傾斜，逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老服務(wù)的城鄉(xiāng)均等化。2．發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)養(yǎng)老資源配置目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多只停留在吃、住、醫(yī)等基本生活照料服務(wù)上，尚難提供高層次的精神慰藉、文化娛樂、全面康復(fù)等服務(wù)。而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)受城市地價(jià)高、資金短缺、社區(qū)用房緊張等因素制約了發(fā)展空間。針對這種情況，需進(jìn)一步增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總量。鼓勵企業(yè)和社會事業(yè)單位對城鎮(zhèn)現(xiàn)有空置房產(chǎn)設(shè)施資源進(jìn)行改造和利用。通過改造和新建等方式，大力發(fā)展護(hù)理型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高每百個(gè)老年人擁有養(yǎng)老服務(wù)床位數(shù)。調(diào)整養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)。依照功能定位和醫(yī)療介入程度的不同，對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行功能分類。支持各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開展社會化老年醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和老年病護(hù)理服務(wù)。符合條件的，應(yīng)將醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和老年病護(hù)理服務(wù)納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)范圍。借鑒美國、日本等發(fā)達(dá)國家的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能定位，建立多層次的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體系。形成包括上門照料服務(wù)、一般照顧服務(wù)、中級護(hù)理服務(wù)、出診看護(hù)服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)、臨終關(guān)懷服務(wù)在內(nèi)的普惠型養(yǎng)老服務(wù)供給層次。同時(shí)，要加強(qiáng)對各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和規(guī)范，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的申請及主要負(fù)責(zé)人等實(shí)行資質(zhì)認(rèn)證。推行質(zhì)量評估體系，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)水平。要以科技創(chuàng)新為著力點(diǎn)，執(zhí)行科學(xué)評價(jià)機(jī)制，才能提升養(yǎng)老服務(wù)的社會管理水平。

（二）注重實(shí)際需求，健全社會養(yǎng)老服務(wù)制度體系養(yǎng)老服務(wù)慈善化和社會化屬于社會福利和公共服務(wù)的范疇，具有很強(qiáng)的福利性、公益性，可由政府出面，為老齡群體提供各種制度保障。對什么人應(yīng)該養(yǎng)老，安排怎樣的人入住養(yǎng)老院，沒有進(jìn)行科學(xué)定位和評估，使一些能自理的老人長期占據(jù)護(hù)理床位，一些生活困難的老年人購買不了服務(wù)、失能老人生活質(zhì)量較差等。養(yǎng)老服務(wù)是一種特殊的老年公共服務(wù)產(chǎn)品，未來養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容將隨各式各樣的需求得到細(xì)分，單身老人、空巢老人、高齡老人、居家的病殘老人等規(guī)模不斷增大的各種特殊老年人群體，將提出更多的養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，要推廣養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、制度化發(fā)展。一是盡快建立養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。制定和完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)資質(zhì)、服務(wù)規(guī)范、服務(wù)安全、環(huán)境衛(wèi)生、設(shè)施、設(shè)備等標(biāo)準(zhǔn)及半自理、失能老人風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公共責(zé)任險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，完善養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評估制度，科學(xué)利用評估方法，監(jiān)督檢查服務(wù)機(jī)構(gòu)、服務(wù)人員，降低機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社會風(fēng)險(xiǎn)。二是做好養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部規(guī)范工作。上海浦東新區(qū)、杭州市民政局專門設(shè)立老年福利處，將居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老一塊管理，使得兩者之間形成有梯度、一體化的服務(wù)。特別是在制度建設(shè)方面，上海市制訂了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年度驗(yàn)審辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處罰暫行辦法》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)基本標(biāo)準(zhǔn)》、《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)意外責(zé)任保險(xiǎn)的通知》、《居家養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)問題的通知》等各類規(guī)范文件和操作文件。使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理組織體系比較順暢，政策文件配套齊全，操作有章可循。三是加強(qiáng)行業(yè)管理。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)作方面，除依靠政府力量推動外，還要依靠行業(yè)協(xié)會的力量。要積極組建、培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)行業(yè)協(xié)會，通過行業(yè)協(xié)會來加強(qiáng)協(xié)會會員間的溝通交流合作與監(jiān)督，提高公信力，增強(qiáng)行業(yè)發(fā)展張力，提升行業(yè)質(zhì)量水平。

（三）科學(xué)布局規(guī)劃，構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施體系隨著老年人口比重的不斷增加，必然會對社會、家庭提出一些新的要求，因而我們要按一般人口發(fā)展演變規(guī)律，明確養(yǎng)老服務(wù)的社會地位，把養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展作為整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃中重要內(nèi)容來抓，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)要像學(xué)校、醫(yī)院建設(shè)一樣，融入城市總體規(guī)劃之中，形成專門的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)布局規(guī)劃，在總量和結(jié)構(gòu)上滿足不同層次的剛性養(yǎng)老服務(wù)需求。將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)納入城市建設(shè)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。結(jié)合城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，確保居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋全部城市社區(qū)和大部分農(nóng)村社區(qū)。一是面對中心城區(qū)中高檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給不足現(xiàn)象，建議當(dāng)前政府出臺一些政策，鼓勵和引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)資源向社區(qū)老人輻射，社會公共服務(wù)資源（如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、家政服務(wù)結(jié)構(gòu)等）向家庭和機(jī)構(gòu)住養(yǎng)老人輻射，實(shí)現(xiàn)資源共享。二是面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)低檔養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給過剩現(xiàn)象。按照盤活存量、發(fā)展增量的原則，對相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行合理規(guī)劃，挖潛、整合、提升現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院等養(yǎng)老服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)敬老院向區(qū)域性社會養(yǎng)老服務(wù)中心轉(zhuǎn)型。對空置率較高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所在地縣（市）區(qū)應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破戶籍限制，明確跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)托養(yǎng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助操作細(xì)則。各鎮(zhèn)（街道）在綜合改造設(shè)計(jì)時(shí)，必須設(shè)置醫(yī)療保健室、康復(fù)活動室、閱覽室、娛樂室。規(guī)模較大的敬老院須單獨(dú)設(shè)置衛(wèi)生所（醫(yī)務(wù)室），規(guī)模較小的可與周邊醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，促進(jìn)養(yǎng)醫(yī)結(jié)合，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的功能和檔次，吸引更多的城鄉(xiāng)老人入住，實(shí)現(xiàn)從救濟(jì)型向福利型、從供養(yǎng)型向護(hù)理型轉(zhuǎn)變。三是對已具一定規(guī)模且能基本滿足本轄區(qū)老年人養(yǎng)老需要的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，功能設(shè)施不完善的實(shí)行綜合改造提升；對床位少、設(shè)施差、功能不齊全的要實(shí)行改擴(kuò)建，采用缺什么功能建什么功能，以完備其功能。對存有消防、衛(wèi)生等安全隱患的必須立即整改到位；對基礎(chǔ)設(shè)施差、安全隱患無法整改的要拆除重建或遷建。

（四）改善運(yùn)行機(jī)制，提升社會養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)起步較晚，發(fā)展時(shí)間較短，因此管理上缺乏規(guī)范，尤其是缺乏統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，也是造成服務(wù)水平較低的一個(gè)重要原因。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、運(yùn)營、退出三個(gè)環(huán)節(jié)上還缺乏管理體系和激勵機(jī)制，缺乏具體的行業(yè)規(guī)范和服務(wù)等級、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、入院合同范本、老人意外保險(xiǎn)等相關(guān)配套措施。因此，養(yǎng)老服務(wù)工作做得怎么樣，靠什么去衡量？就要靠科學(xué)的監(jiān)督評估體系。目前民營資本雄厚，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)將為我國民營經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持發(fā)展優(yōu)勢提供重要的投資渠道，對培育國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展服務(wù)型經(jīng)濟(jì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。這就要求政府對養(yǎng)老結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整，積極發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)，把老齡產(chǎn)業(yè)列入扶持行業(yè)目錄，最大限度滿足老年人的需求。把老年用品、用具和服務(wù)產(chǎn)品開發(fā)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展提到更加重要的位置上，著力推動服務(wù)觀念、方式、技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)養(yǎng)老與醫(yī)療、家政、保險(xiǎn)、教育、健身、旅游等相關(guān)領(lǐng)域互動發(fā)展，打造“社會化與產(chǎn)業(yè)化、福利性和市場性兼容并蓄”的老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。對公建民營養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，鼓勵和指導(dǎo)各類國辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的改制、改組，在運(yùn)營主體的遴選上實(shí)行競標(biāo)制度，入選運(yùn)營主體允許在適度范圍內(nèi)獲取贏利。積極培育發(fā)展、規(guī)范管理各類養(yǎng)老服務(wù)的社會團(tuán)體、服務(wù)組織等非營利機(jī)構(gòu)及服務(wù)性企業(yè)，徹底消除國辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過去那種人浮于事、高耗低效的弊端，把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交給社會力量興辦，由市場和企業(yè)管理。

（五）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，深化社會養(yǎng)老服務(wù)人資體系完善養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員免費(fèi)培訓(xùn)制度。養(yǎng)老照護(hù)如果沒有專業(yè)化服務(wù)，其質(zhì)量很難保障。當(dāng)前照護(hù)服務(wù)人力資源主要有家庭成員、農(nóng)村剩余勞動力、城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員及其他閑散人員、少數(shù)大專院校畢業(yè)生等構(gòu)成，這些資源在推進(jìn)社會化養(yǎng)老服務(wù)中要繼續(xù)整合利用，加強(qiáng)培訓(xùn)力度。對從事養(yǎng)老服務(wù)的工作人員，包括對為老年人服務(wù)的家政人員、志愿者、社工等進(jìn)行集中免費(fèi)培訓(xùn)，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)可從各縣（市、區(qū)）職業(yè)技能培訓(xùn)費(fèi)中列支。建立健全政府與協(xié)會、專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相結(jié)合，崗位培訓(xùn)、等級培訓(xùn)相銜接的培訓(xùn)機(jī)制，覆蓋所有養(yǎng)老服務(wù)管理人員、服務(wù)人員的全員培訓(xùn)。健全完善養(yǎng)老服務(wù)人才使用制度。改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院院長產(chǎn)生方式，采取向社會公開招聘的方式，將一批年紀(jì)相對較輕、文化程度較高、工作責(zé)任心較強(qiáng)、有一定管理能力的優(yōu)秀人才，選聘到敬老院院長的崗位上來，切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院的管理水平。建立健全崗位管理、崗位考核與人員退出制度，合理配備工作人員，嚴(yán)格人員管理。建立完善激勵保障制度，制定養(yǎng)老服務(wù)人才薪酬指導(dǎo)政策和獎勵政策，切實(shí)改善養(yǎng)老服務(wù)工作人員的工資收入和福利待遇。建立完善養(yǎng)老護(hù)理員職稱評聘體系，護(hù)理員職業(yè)技能等級與職務(wù)晉升、待遇相掛鉤。研究制定優(yōu)惠政策和措施，積極鼓勵大中專院校和護(hù)士專科學(xué)校畢業(yè)生到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)從事養(yǎng)老服務(wù)工作。

（六）堅(jiān)持政府主導(dǎo)，完善社會養(yǎng)老服務(wù)政策體系政府在社會福利領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用的論點(diǎn)，有國際經(jīng)驗(yàn)和本土實(shí)踐的支持。事實(shí)上，政府進(jìn)行社會福利社會化改革，目的不是逃避責(zé)任，而是要通過建立市場化的運(yùn)行機(jī)制，提高資源利用效率和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。在鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面，存在政策措施不具體、優(yōu)惠力度不夠、落實(shí)效果欠佳、吸引力不大等弊端。為滿足老年人在養(yǎng)老、醫(yī)療、社會福利、生活照料等方面不斷增長的需求，需要像教育、衛(wèi)生、體育那樣，根據(jù)形勢的變化制訂和調(diào)整有關(guān)社會養(yǎng)老服務(wù)政策。社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)事關(guān)社會和諧的民生工程，也是一項(xiàng)拓展服務(wù)領(lǐng)域、擴(kuò)大就業(yè)空間的經(jīng)濟(jì)工作。在對社會養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行成本分析的基礎(chǔ)上，出臺有針對性的扶持政策，通過完善財(cái)政政策（專項(xiàng)撥款、床位補(bǔ)貼、減免稅費(fèi)等），在地方公共財(cái)政預(yù)算中形成一定的比例；稅收政策（優(yōu)惠與減免等）；信貸政策（貸款的規(guī)模、期限、利率等方面的優(yōu)惠）；價(jià)格政策（制定合理的收費(fèi)價(jià)格），收費(fèi)機(jī)制根據(jù)物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整（兩年一次）等。扶持政策涉及范圍廣、牽涉部門多，應(yīng)將社會養(yǎng)老服務(wù)工作納入各級有關(guān)部門年度目標(biāo)責(zé)任考核，落實(shí)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)扶持政策。要將根據(jù)文件的規(guī)定和要求，繼續(xù)督促協(xié)調(diào)有關(guān)部門出臺配套政策，制定實(shí)施辦法，形成工作合力，共同加快推進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

作者：鐘春洋單位：中共寧波市委黨校市情研究所