供貨商提供虛假材料中的投標(biāo)商行政責(zé)任范文

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摘要：《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《中華人民共和國政府采購法》都有關(guān)于在政府采購活動中投標(biāo)商提供虛假材料應(yīng)負(fù)相關(guān)行政責(zé)任的規(guī)定，但假如是供貨商提供了虛假材料，投標(biāo)商用該虛假材料參加投標(biāo)，其責(zé)任是否應(yīng)有不同？法律對此并無明確規(guī)定。筆者通過分析不同情況下適用法律的選擇、處罰的具體規(guī)定和投標(biāo)商的故意程度對此類案件的影響，對投標(biāo)商應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任提出具體看法。

關(guān)鍵詞：政府采購；虛假材料；供貨商；投標(biāo)商責(zé)任

一、問題的提出

在政府采購活動中，投標(biāo)商提供虛假材料謀取中標(biāo)或騙取中標(biāo)的情形較為常見。因此，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱“《招投標(biāo)法》”）和《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“《采購法》”）都對此種情況下投標(biāo)商的行政責(zé)任作出了規(guī)定。但是，在實(shí)際中，還會出現(xiàn)另一種情況，即供貨商先向投標(biāo)商提供了貨物以及虛假材料，投標(biāo)商在投標(biāo)過程中提供了前述的貨物和虛假材料，對于該種情況，投標(biāo)商的責(zé)任是否應(yīng)有不同？2018年（核實(shí)），筆者就接觸到了這樣的案例。在案例中，虛假材料系供貨商C提供，投標(biāo)商A事先對此并不知情，但B政府財(cái)政局仍然依照《采購法》第77條給予了投標(biāo)商A罰款、列入不良行為記錄名單以及一年內(nèi)禁止參加政府采購項(xiàng)目的行政處罰，與投標(biāo)商自行提供虛假材料的情況并無差別。同時(shí)，在類似案例中，《招投標(biāo)法》和《采購法》應(yīng)如何適用？這些問題引發(fā)了筆者的思考。

二、適用法律的選擇——《招投標(biāo)法》還是《采購法》

首先要解決的無疑是適用法律的選擇。1999年8月30日，《招投標(biāo)法》正式通過；2002年6月29日，《采購法》正式通過。由于招標(biāo)、投標(biāo)項(xiàng)目包括政府采購項(xiàng)目，而且兩部法律在通過的時(shí)間上存在先后之別，這似乎意味著在招標(biāo)投標(biāo)的領(lǐng)域，《采購法》應(yīng)當(dāng)是基于《招投標(biāo)法》的特別法。但是，這并不代表政府運(yùn)用招標(biāo)方式進(jìn)行的采購活動必然優(yōu)先適用《采購法》。從二者的立法宗旨出發(fā)，《招投標(biāo)法》旨在規(guī)范招標(biāo)、投標(biāo)的法律行為，行為的主體是政府機(jī)構(gòu)、民間組織及個(gè)人，調(diào)整范圍是我國境內(nèi)進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動；而《采購法》旨在規(guī)范政府采購的采購行為，行為主體是行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及社會團(tuán)體組織。《采購法》第4條規(guī)定：“政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。”《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱“《采購法條例》”）第7條進(jìn)一步規(guī)定：“政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。”也就是說，對于采用招標(biāo)方式采購的政府工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，適用的是《招投標(biāo)法》；對采購的與工程建設(shè)無關(guān)的貨物、服務(wù)，適用的是《采購法》和財(cái)政部制定的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》。但是，對于非招標(biāo)方式采購的政府工程，卻也不是一律適用《采購法》的。比如，不同時(shí)具備政府采購行為四要素的工程建設(shè)項(xiàng)目，即主體為各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；資金來源為財(cái)政性資金；范疇為集中采購目錄以內(nèi)以及限額標(biāo)準(zhǔn)以上；對象為貨物、工程和服務(wù)，根據(jù)《采購法》第2條第2款，不適用《采購法》。又如，涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)等特殊情況的工程建設(shè)項(xiàng)目。《招投標(biāo)法》第66條規(guī)定：“涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)。”而《采購法》第85條規(guī)定：“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。”因此，對于涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)等特殊情況的工程建設(shè)項(xiàng)目，依法采用招標(biāo)方式的，適用《招投標(biāo)法》，依法采用不招標(biāo)方式的，也不適用《采購法》。

三、《采購法》的處罰規(guī)定——并處還是單處

依照《招投標(biāo)法》和《采購法》各自的適用范圍，我們可以根據(jù)案情的性質(zhì)決定適用哪部法律，進(jìn)而確定投標(biāo)商的行政責(zé)任。雖然兩部法律沒有直接規(guī)定在政府采購活動中虛假材料系由供貨商向投標(biāo)商提供時(shí)投標(biāo)商的責(zé)任，但規(guī)定了投標(biāo)商提供虛假材料的責(zé)任，這是我們確定前者的基礎(chǔ)。《招投標(biāo)法》第54條、《招投標(biāo)法條例》第68條第2款第1項(xiàng)規(guī)定，投標(biāo)商提供虛假材料騙取中標(biāo)時(shí)，對其處以罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至三年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的投標(biāo)資格。《采購法》第77條第1款第1項(xiàng)則規(guī)定，投標(biāo)商提供虛假材料謀取中標(biāo)時(shí)，對其處以罰款，列入不良行為記錄名單，在一年至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動的處罰。但是，對于《采購法》的處罰是單處還是并處，理論界和實(shí)務(wù)界仍有爭議。2017年5月17日，蘇州猴皇動物實(shí)驗(yàn)設(shè)備科技有限公司與中華人民共和國財(cái)政部行政訴訟一案二審結(jié)束，判決書中提到：“財(cái)政部在本次行政復(fù)議中，因不能確定該部分內(nèi)容是并處關(guān)系還是可選擇關(guān)系，就此向全國人大常委會法工委致函，該委工作人員電話回復(fù)稱應(yīng)為并處關(guān)系。”這似乎意味著立法本意應(yīng)當(dāng)是“并處”，但2002年通過的《采購法》距今已經(jīng)有16年了，如今規(guī)定“并處”是否符合實(shí)際，是讓人疑惑的。筆者認(rèn)為，最理想的狀態(tài)是對違法情節(jié)較輕的處以較輕的處罰，對于違法較重的處以較重的處罰，這也符合《中華人民共和國行政處罰法》第4條的規(guī)定，“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為根據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”，這亦是比例原則的體現(xiàn)。這樣看來，也許“單處”比較理想。但筆者同時(shí)也認(rèn)可立法者的顧慮，首先，對于政府采購，使用的是國家資金，為的大多是國家利益，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)管；其次，“單處”易給行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)較大的自由裁量權(quán)，這其中就可能會產(chǎn)生許多問題，也易導(dǎo)致同案不同判，破壞法律的權(quán)威性。眾所周知，監(jiān)管部門和司法機(jī)關(guān)必須正確理解法律，依法作出處理，否則，將面臨法律風(fēng)險(xiǎn)，也會給當(dāng)事人帶來不公。因此，筆者在此呼吁全國人大常委會、最高人民法院等權(quán)威機(jī)關(guān)盡早作出解釋，以正法律秩序。

四、投標(biāo)商的故意程度對此類案件的影響

無論是《采購法》還是《招投標(biāo)法》，在對此類情形的規(guī)定中都提到了手段是“提供虛假材料”，目的是“謀取中標(biāo)”或者“騙取中標(biāo)”，那么投標(biāo)商的故意程度在此類案件中是否有影響呢？如果案情是投標(biāo)商故意制造了虛假材料或故意讓供貨商制造了虛假材料，謀取或騙取中標(biāo)，那自然應(yīng)當(dāng)適用相關(guān)的法律，但對于其他情況，筆者認(rèn)為，這其中是有差別的。從法條來看，首先，無論是適用《采購法》第77條還是《招投標(biāo)法》第33條和《招投標(biāo)法條例》第42條，投標(biāo)商都要有兩種行為，即一是提供虛假材料；二是謀取中標(biāo)或騙取中標(biāo)，缺一則不成立。也就是說，如果投標(biāo)商提供了虛假材料但目的不是為了謀取中標(biāo)，則不適用前述的規(guī)定。其次，根據(jù)詞典釋義，“謀”即“圖謀、謀求”，“騙”即“用欺騙的手段取得”，因此筆者認(rèn)為，若要以“無意”“過失”和“故意”來區(qū)分的話，法條的本意應(yīng)當(dāng)是“故意”，“無意”和“過失”的情況不應(yīng)適用或說不能絕對適用。而對于供貨商制造、提供了虛假材料而非是投標(biāo)商的情況，又應(yīng)如何處理呢？筆者在此引用兩個(gè)類似案例的處理結(jié)果：案例一是相關(guān)管理部門認(rèn)為“S公司（投標(biāo)商）雖稱業(yè)績和檢測報(bào)告的相關(guān)材料是供貨商提供的，并非自己公司造假，但管理部門認(rèn)為，作為投標(biāo)人理應(yīng)對其所提供的材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，為規(guī)范市場，給予S公司警告處罰”；案例二是在深圳市億貝網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司與深圳市大鵬新區(qū)發(fā)展和財(cái)政局其他二審行政判決書中，法院認(rèn)為“原告（投標(biāo)商）辯稱其對檢驗(yàn)報(bào)告的虛假完全不知情、不具備主觀偽造故意，應(yīng)由原告對該主張承擔(dān)舉證責(zé)任，需證明原告對該檢驗(yàn)報(bào)告的虛假性毫不知情”。從案例一來看，投標(biāo)商對自己提供的材料是有審查義務(wù)的，當(dāng)審查義務(wù)未完全盡到，只能適當(dāng)減輕處罰而不能免除處罰；從案例二來看，只有投標(biāo)商證明自己對材料的虛假性毫不知情，才能減免處罰。綜上所述，投標(biāo)商的故意程度對此類案件的處理結(jié)果是有影響的：如果非是投標(biāo)商故意偽造虛假證書，可以適當(dāng)減輕其原本應(yīng)受到的處罰，但基于投標(biāo)商本有的審查義務(wù)，只有在投標(biāo)商完全盡到了審查義務(wù)依然無法檢驗(yàn)出材料的虛假性的情況下，才能被免除處罰。這也符合行政法一貫的比例原則。

五、結(jié)語

政府采購活動中的招投標(biāo)本就是一個(gè)存在較高法律風(fēng)險(xiǎn)的過程。作為投標(biāo)商，要對自己提供的所有投標(biāo)材料的真實(shí)性與合法性負(fù)責(zé)，即不單要對本公司的材料負(fù)責(zé)，也要對供貨商提供的材料盡審查義務(wù)。筆者借此文界定投標(biāo)商的責(zé)任的同時(shí)，也希望提醒廣大投標(biāo)商時(shí)刻保持謹(jǐn)慎、依法行事，更希望相關(guān)法律規(guī)定能得到進(jìn)一步完善。

參考文獻(xiàn)

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作者：姜海穎 單位：華南師范大學(xué)