行政審判審視行政執法范文

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一、關于案件審理的情況

2000年至2004年12月，我院共受理審理結訴訟案56件。其中：判決結案17件，占受理案件30.35%（判決維持3件、占判決案件17.64%、判決撤銷2件，占判決案件11.76%、判決駁回起訴8件，占判決案件47.05%、判決履行職責3件，占判決案件17.64%、判決賠償1件，占判決案件5.88%）；裁定駁回起訴7件，占受理案件12.5%；撤訴29件，占受理案件51.87%；自動放棄訴訟2件，占受理案件3.5%；移送中院1件，占受理案件1.75%。

受理案件所涉及行政機關及案件類型主要有：鄉鎮、政府、交通局、國土局、公安局及交警隊、技術監督局、教育局、工商局、水電局、城建局、農業局、勞動和社會保障局、司法局等。案件類型主要有：確認具體行政行為違法、行政侵權、撤銷行政處罰、撤銷交通事故責任認定、履行職責、行政賠償等。被訴行政機關在行政執法中普遍存在的問題主要有：認定事實不清；證據不充分；程序違法；超越、濫用職權；不履行法定職責、拖延履行法定職責，或應作為而未作為。

一、政執法機關在執法中現狀與問題

（一）現狀

首先，從行政執法主體的現狀看：

一是有些行政長官沒有或根本沒有依法行政的觀念，以權代法常常有之，根本不按法律法規規定執法，往往引起行政管理相對人上訪，起訴等現象。

二是部分執法人員法治觀念淡薄。一些行政機關公務員由于法治觀念淡薄，權力觀念濃厚，以言代法，以權壓法現象仍然存在。他們往往奉權力而忽視法律，規避法律而謀取部門或小集團利益，自訂規范而與上位階法相沖突。比如，用行政手段下達罰款指標，自定收費標準等。

三是執法人員法律素質和執法水平不高。鄧小平同志在八十年代就指出：具有專業知識、專業能力的干部太少……可以當律師的，當法官的，學過法律的，而且執法公正，品德合格的專業干部很少。這種狀況，目前尚未根本改變。

四是行政執法人員根本沒有執法資格，在執法過程中拿不出執法證件。

五是根本不接受審判機關的監督。

其次，從立法的現狀看：

盡管我國的行政程序法律化有了長足的發展，取得了明顯的成績，但從總體上看，我國的行政程序法律化的水平還比較低，行政程序法律化還存在諸多問題。主要表現是：

（1）行政程序立法總體上還比較滯后。這主要表現在兩個方面：第一，還沒有一部系統全面的行政程序法典，行政行為的一些帶有共性的程序問題缺乏統一的規范，很容易造成具體的行政程序規定之間的矛盾和沖突。第二，一些事關重大的行政行為的程序立法幾乎是一片空白。如行政強制執行法至今還沒有統一明確的行政程序規定。

（2）缺乏系統性。我國的行政程序法律規范分散在各類法律、法規中，沒有專門的、統一的行政程序法，由此造成各個行業、各個類別的行政行為在行政程序上不一致。

（3）處于次要地位。許多行政程序法律規范混合規定在各個行政法律、法規中，這些法律、法規基本上都以規定實體規范為主，兼顧程序規范，甚至有的法律、法規仍然只有實體規范而完全沒有程序規范，重實體、輕程序的問題還遠遠沒有解決。

（4）程序法的法律位價偏低，行政機關自定的程序多，權力機關規定的程序少。在現有的行政程序法律規則中，由全國人大及其常會通過法律規定的行政程序只占很少一部分，絕大多數行政程序是由行政機關自行沒定的。這里面包括國務院通過行政法規規定的程序，國務院各部門和地方人民政府通過行政規章規定的程序，甚至還包括規章以下的規范性文件所規定的行政程序。由行政機關自己設定行政程序必要導致以下后果：其一，行政程序中約束行政機關的規則很少；其二，行政程序法為行政相對方設定的程序繁瑣、重疊；其三，行政程序之間容易產生不協調、不一致的現象；其四，行政程序的透明度低；其五，在時效問題上，對相對方要求很嚴，而對行政機關的限制很少。

（5）偏重事后程序。即使規定了一定的程序規范的行政法律、法規，多數也存在重事后程序，輕事先程序的問題，也就是說，多數行政法律、法規往往只是簡單地規定相對人可以申請復議，可以提起訴訟。

（6）過于籠統，缺乏操作性。程序規范不具體，只是籠統、粗略地規定程序事項，對程序性問題在起草中缺乏細致的分析和研究，在法律、法規中缺乏具體明確的規定。已有的行政程序規范普遍存在操作性不強的缺陷。行政程序所涉及的是-政行為的步驟、方式、時限和順序，它是行政行為的操作規程，本來應當具有很強的可操作性。但目前我國法律所規定的行政程序大多數比較原則、抽象，缺乏可操作性。這種狀況造成了行政活動在程序上的不公平，降低了程序的權威性，嚴重削弱了程序對行政活動的控制、約束功能。

（7）從內容上看，目前的行政程序法中體現現代民主法治精神的行政程序制度和規則還相當少。比如，聽證制度目前還只適用于重大的行政處罰和制定某些政府指導價、政府定價等有限的行政領域。另外，回避制度、信息公開制度、告知制度等現代行政程序的基本制度也還沒有普遍建立起來。

（8）法律責任不明確。大多數法律、法規雖然規定了程序規范，即沒有規定行政機關違反法定程序的法律責任，很容易使法定程序得不到嚴格執行。

再次，從地方規范性文件制定的現狀來看：

一是地方規范性文件制定程序存在缺陷。比如制定涉及對企業和農民設置義務的文件不報上級政府備案和審查；自行設定行政處罰；應依法報經批準的收費標準而不報經批準；不將文件草案送交有關部門、單位和利害相對人征求意見；應當公告的文件不公告等。

二是地方規范性文件制定的技術水平不高。規范性文件一經作出即具有規范性的特點，因而作為依法行政的依據之一，必須提高其技術水平。目前各級行政機關制定規范性文件時存在的問題有：1、越權多于用權不足；2、規范性文件不規范，其結構、標題、條款劃分、詞語、語法等時常出現問題；3、規定過于原則，缺乏應有的具體性和可操作性；4、有的規定只有行為模式而無行為后果規定，或后果規定彈性較大，難以公正適用。

三是規范性文件的內容時常發生縱橫向沖突。由于某些政策與法律的不配套、不協調，以及一些公務員依法行政觀念不強等原因，致使有些地方性規范性文件的制定只考慮政策依據而忽視法律依據，重領導指示輕法律授權；由于經濟利益的驅動和本系統、本部門的小團體主義作祟，一些行政機關為本系統、本部門違法爭取實惠的審批權、發證權、收費權、處罰權等。因此導致了一些地方規范性文件與上位階法的縱向沖突，導致了與橫向的政府部門之間規范性文件的抵觸，從而導致多頭執法、多頭行政、違法執法現象發生。

四是對規范性文件制定工作的監督力度不夠。目前，行政機關普遍通過規范性文件備案，來實施對下級機關的規范性文件的審查、監督。但這種監督是以下級機關主動上報為前提的，若下級機關不報，上級機關缺乏有力的強制手段。由于備案是一種事后監督，上級機關在審查中發現問題時，該文件已經實施，不利于上級機關有效地采取監督措施。

（二）問題：

一是執法體制不順，存在多頭執法、重復執法的問題。由于國家法律、法規的規定中存在授權不明確，以及機構設置中的原因，地方行政部門在執法范圍、權限上存在交叉重復等問題。特別是在城市管理方面，比如在省會城市，同一地域分別有省、市、區三級執法隊伍，對同一違法行為易出現重復執法，同一違法行為可能同時違反幾個法律法規，就會受到幾支隊伍的檢查、處罰。

二是執法程序存在問題。在行政許可方面，一些行政機關爭許可權、重復設置審批權、許可程序不明；在行政處罰方面，有些部門先罰款后取證；在行政程序方面行政執法人員在執法過程中嚴重違反法定程序，表現在粗暴、野蠻，也不告知行政管理相對人享有的權利和義務。有的執法人員不向被處罰人說明理由，更不容許其申辯，不發出處罰決定書，更不交待復議、訴訟權利和期限；在行政檢查方面，一些執法人員不佩戴公務標志或在執法中不出示行政執法證件；在行政強制執行方面，有的執法部門未辦任何手續就采取強制執行措施，有的先執行后辦手續，有的采取查封、扣押、凍結、沒收物品等措施時不制作清單，對采取查封、扣押物品到期不及時或不予解封，超期查封、扣押物品不給相對人說明理由等。

二、存在問題的原因分析

針對上述問題，必須采取強力措施矯正此種不良現象。在此之前，有必要首先探析造成這些問題和現狀的原因。

1、幾千封建社會思想在有些行政長官頭腦中根深蒂固，2003年前任命行政長官根本沒有對行政長官進行法律考試或進行法律方面知識的培訓，所以行政長官在工作中沒有或根本沒有依法行政的觀念，習慣于以權代法，根本不按法律、法規規定執法。人治行政的慣性影響是造成行政與法關系氣扭曲的傳統因素。80年代中期以前，我國行政管理基本上以人治行政為主，依法行政只不過是人治行政的點綴，雖也有一些法律，但卻作為政治生活的裝飾品，時而使用、時而不用，形同虛設。十一屆三中全會的召開開辟了我國法治行政的嶄新局面，然而“傳統是一種惰性的力量，保守的因素，它具有鉗制人們的思想、限制人們的行動的本性，利于造成原地踏步的局面”。因此，人治行政以及隨之而來的錯誤意識和觀點時至今日仍然發揮著巨大的阻礙和破壞作用。

2、立法領域的缺陷是造成行政與法關系扭曲的制度因素。十多年來，我國的立法速度前所未有，立法駛入“快車道”。這對于解決有法可依的問題是十分必要的。但是，立法的高速發展也帶來了諸多的問題。如立法的無序；立法追求數量而質量粗糙；立法機關給予行政機關的授權立法，在缺乏有效立法監督的情況下，無異于開了一張立法的“空白支票”，致使法規、規章泛濫，相互脫節、抵觸、沖突；《行政程序法》尚未出臺，行政行為在程序上大多雜亂無章；有些地方立法“貪多求快、貪多求全、部門利益傾向、管民不管官”，法律更新機制不健全、不完全，不合時宜的法律、法規未能及時修正、廢除等。面對紛繁復雜、雜亂無章的法律、法規、規章，有些行政主體無所適從，不知依何法行政；有些行政主體則“逃法”、“繞法”、“抗法”，在法律空子中游刃有余。其結果是一定程度上使國民喪失了對法律的興趣，從而造成法律信仰的衰微，因為法律在“國民對它感興趣時才能獲得支持”，也造成了依法行政中行政與法關系的扭曲。

3、利益格局的不穩定是造成行政與法關系扭曲的深層因素。當前，我國經濟體制改革進入攻堅階段，政治體制改革業已啟動，社會恰處于新舊社會的轉型期。與此相適應，公共行政領域則處于人治行政向法治行政的過渡期，體制的轉換實為利益格局的重新定位、利益分配的重新調整，其結果是造成我國利益格局的不穩定。中央與地方、地方各行政機關等行政主體之間在利益格局、利益分配的途徑、方式等一系列問題上都處于變動之中。受利益最大化的驅使，有些行政主體在依法行政中隨意歪曲、篡改、架空法律，造成行政與法關系的扭曲。

4、行政執法監督不力是造成行政與法關系扭曲的關鍵因素。在基本有法可依的情況下，對行政執法能否實現全方位的有效監督就成為能否成為能否實現依法行政的關鍵。在我國，當前主要存在著政黨監督、權力機關監督、司法監督、社會輿論監督等多元化監督主體，但在實際運作中存在明顯的缺點和不足。如監督主體雖然眾多，但分工不明、權限不清，容易導致相互扯皮、相互推諉；人大監督能力有限，有責無權，責大于權，往往流于形式；司法機關在經費、人事上受制于同級政府，缺乏獨立性；對新聞監督重視程度不夠，缺乏相關法律的有力支持和保護，易受外界的干擾等。所有這些，一定程度上造成了行政執法監督的乏力，而行政執法監督不力無異于對行政違法行為的默認甚至放縱。

5、行政執法者的素質缺損是造成行政與法關系扭曲的重要因素。法律的實施離不開高素質的執法者，而有些行政執法者人治觀念強烈，法治觀念虛無，權力觀念濃厚，法律觀念淡薄。此類執法人員可稱之為法治素質缺損。而另一類執法人員則是思想政治素質缺損，他們并非不懂法，不知法，但為了本地區、本部門甚至個人的利益而隨意屠宰法律。“法律對無數素質尚未提高的主體而言，不是提供了方便，而是設置了障礙”。因此，對于他們而言，為清除障礙，扭曲行政與法的關系是必然的。

三、思考與對策

要克服和糾正依法行政中存在的問題，為此，筆者提出以下建議與對策：

（一）領導干部必須加強對法律知識學習，增強法制觀念，提高依法行政的水準和執政能力

（二）提高行政執法人員素質，建立一支廉潔、高效、勤政的行政執法隊伍。

（三）、以政府機構改革為契機，建立競爭上崗、定期交流的行政執法隊伍的用人機制。對不具備政治業務素質，不適宜從事行政執法工作的人員，該分流的要分流，該清退的要清退。把政治業務素質高的人員，通過嚴格考核，擇優錄用。實行執法人員定期交流制度，在同一部門不同機構，同一機構不同崗位乃至不同部門之間之期進行人員交流。

（四）加快和完善立法工作，切實規范性文件、行政規章的制定工作。

1、加快和完善地方立法工作，起到細化和操作性強。

2、通過制定地方性法規或政府規章，對規范性文件的制定及審查、監督進行規范。規范性文件的制定，必須經該行政機關法制工作機構先行審查、論證，確保合法；涉及對公民、法人或其他組織設置義務的，應邀請相對人參與，以增強民主性；邀請有關專家進行論證，以增強科學性。

3、加強對擬定規范性文件的機關工作人員的培訓，不斷提高技術水平。可邀請從事有關工作的法學專家、人大、政府的立法工作者等，定期舉辦講座，對各級機關從事規范性文件擬定工作的人員進行培訓，提高他們的法律素養和技術水平。

（五）理順行政執法體制，建立、健全行政執法的各項制度。

1、理順行政執法機制，要按照社會主義市場經濟的客觀規律，轉變政府職能，把相同和相近的職能交由一個部門承擔，各部門要職責明確，各負其責，從而解決職能交叉以至相互爭權或推諉的現象。

2、要做到行政執法的依法行政，還必須建立一系列相關制度，包括：

（1）情報公開制度。即凡是涉及行政相對人權利義務的，只要不屬于法律、法規規定應予保密的范圍，都應依法向社會公開，任何公民、組織均可依法查閱和復制。

（2）告知制度。其具體要求是：行政主體作出影響行政相對人權益的行為，應事先告知該行為的內容，包括行為的時間、地點、主要過程，作出該行為的事實根據和法律根據，相對人對該行為依法享有的權利等。

（3）聽取陳述和申辯制度。行政主體擬實施一定行政行為，在告知相對人后，相對人可能認為相應行為違法、不當或者認為行政行為雖不存在瑕疵，但對行為實施的時間、地點、方法有所建議、要求。行政主體都應認真地聽取相對人的意見，并加以認真的、充分的考慮，如其合理、適當，則應予以采納；如不合理、不適當，雖不應予以采納，但應向相對人予以解釋、說明。

（4）職能分離制度。該制度要求將行政機關內部的某些相互聯系的職能加以分離，使之分屬于不同的機關或不同的工作人員掌管和行使。如《行政處罰法》在規定處罰的聽證程序和執行程序時確立了職能分離制度，規定行政處罰案件的調查人員不得主持行政處罰的聽證程序；作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。

（5）不單方接觸制度。要求行政主體在處理某一涉及兩個或兩個以上有利益沖突的當事人的行政事務或裁決他們之間的糾紛時，不能在一方當事人不在場的情況下單獨與另一方當事人接觸，聽取其陳述，接受和采納其證據等。

（6）時效制度。行政主體實施行政行為，特別是涉及相對人權益的行為，法律、法規要對之確定明確的時間限制。如對行政主體實施行政許可行為，法律法規要規定其申請的時限、審查的時限、決定的時限、送達的時限等；

（7）說明理由制度。行政主體作出涉及相對人權益的決定、裁決，特別是作出對相對人權益有不利影響的決定、裁決，必須在決定書、裁決書中說明其事實根據、法律根據或行政主體的政策考慮。

（8）救濟制度。內容包括聲明異議，行政復議（或稱“行政訴愿”），行政復核（含復查、復審），以及對行政行為的司法審查（即行政訴訟）等。

（9）審查決定制度、重大行政處罰決定備案制度。對案情復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的，行政機關負債人應當集體討論決定。

（10）錯案責任追究制度。對違法辦案，建立一套追究制度。

（11）強化行政執法監督制度。