行政執法行為法律效力范文

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一、行政執法行為法律效力的概念

行政執法行為的法律效力，實質是行政執法所發生的法律效果。日本學者認為，行政執法行為的法律效力是指：“行政行為根據其內容具有產生一定法律效果的力量”。對于這個概念，應當從以下兩點加以理解：首先，本概念中的法律效果，是執法行為所產生的功效`后果或作用。一方面，行政執法行為是行政執法機關代表國家行使行政權的行為，這種行為的實施必然對行政相對人的權益產生影響，即或者使行政相對人獲得某種權利或權能，或者對行政相對人的權利進行限制或剝奪，或者給行政相對人設定一定義務；另一方面，行政執法行為一旦做出，做出該行為的行政機關也因此享有某種權利或負有某種義務，例如許可證一旦頒發，發證機關即享有監督管理的權力，并承擔依法管理的義務。由此可見，行政執法行為的法律后果表現在行政相對人和行政機關兩個方面。其次，行政執法行為的法律效力與法律規范的效力有區別也有聯系。法律規范的效力包括法律的空間效力，時間效力和對人效力，而執法行為的效力則指具體行政行為的效力，前者指法律本身的效力，后者指一個具體行政行為的效力，因此，這是有區別的。但是，具體行政行為是法律規范的運用，是將法律條款直接運用于具體的人或事，而具體的執法行為須與法律條款相一致。由此可見，兩者又具有內在的聯系。

行政執法行為的法律效力與民事行為的效力不同。行政執法行為是行政機關管理社會公共事務，維護公共利益的行為。而民事行為是公民或者法人設立，變更，終止民事權利和民事義務的行為。在民事行為中，雙方當事人的地位平等，而行政執法行為的當事人地位具有不平等性，行政機關事享有特權的一方。行政執法行為的這種特殊性，決定了他有以下兩個顯著的特點：

（一）單方意志性。多數行政執法行為都具有這種特性，即這些行政執法行為的做出，無需征的行政管理相對人的同意。民事行為則不同，它非法律規定獲取的對方同意，不得擅自變更或解除。

（二）效力先定性。所謂效力先定，是指行政機關對行政相對人做出某種行為，事先就假定其符合法律規定，在沒有被國家有權機關依法宣布無效之前，對行政機關本身和行政管理相對人都具有約束力，相對人必須遵守和服從，其他單位和個人也的干預。與此相比，民事行為要遵守平等，自愿，不得命令；民事主體在財產轉移或者提供勞動等民事活動中應當按等價有償的原則進行。這就決定了民事行為不可能存在效力先定的問題。

二、行政執法行為的法律效力的內容

行政執法行為的法律效力的內容，包括行政執法行為有效成立之后所產生的確定力，約束力和執行力三個方面。

（一）行政執法行為的確定力

行政執法行為的確定力，又稱不可變更力，是指行政執法行為一經成立，非依法律，法規，規章規定并經法定程序，不得隨意變更或撤銷。這種確定力又分為形式上的確定力和實質上的確定力。形式上的確定力即行政執法行為經告知或受領之后一定時期內，行政相對人未表示異議，即可視為生效，不能變更。例如：建設行政部門根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，對某當事人進行處罰，該當事人在接到處罰決定書之日起15日內，即不申請行政復議，又不依法向人民法院起訴，發處罰決定便發生法律效力。實質上的確定力，即行政執法行為生效后，其內容非依法不得改變。

行政執法行為的確定力不僅適用于行政管理相對人，而且對做出該行為的行政機關也適用。對于管理相對人，確定力意味著行政執法行為已客觀存在，不可隨意理解，更不可否定。對于行政執法機關，確定力意味著非依法定理由和程序，不得隨意改變行為內容，或就同一事物重新做出新的行為。例如：行政機關在頒發營業執照或許可證后，不得隨意更改許可范圍和事項，而對于取得營業執照或許可證的行政相對人來說，也不得從事營業執照或許可證規定范圍之外的活動。

需要說明的是，我們強調行政執法行為的不可變更，是對做出行政執法行為的行政機關和行政相對人而言的。對于行政執法監督機關和司法機關，則可以基于法定的理由，經過法定程序予以變更。行政執法行為依法可以改變的情況主要有：

1、由于行政管理相對人申請復議，復議機關依法做出行政復議決定，予以撤銷或變更。

2、由于行政執法行為確屬違法或不當，上級行政執法監督機關可以主動依法撤銷或者變更。

3、由于違法的行政執法行為或者顯示公正的行政處罰行為，人民法院可依法予以撤銷或變更。

（二）行政執法行為的約束力

行政執法行為的約束力是指行政執法行為生效后對行政機關和行政相對人所產生的法律上的服從力和不可抗拒力。體現在兩個方面：

1、政機關的約束力。行政執法行為生效后，只要該行政執法行為未被合法撤銷或者合法變更，做出該行政執法行為的機關本身、他的下級機關也受該行為的約束，即使是做出該行政執法行為的上級機關，也同樣受約束，不能因為是上級機關就對下級機關的行政執法行為拒絕承認或隨意改變。

2、對行政管理相對人的約束力。行政管理相對人是行政管理的對象，對于有效的行政執法行為必須嚴格遵守和執行。對于有效的行政執法行為所確定的義務，應當積極履行;對行政執法行為賦予的權力不能隨便放棄，否則，就要承擔相應的法律后果。

（三）行政執法行為的執行力

行政執法行為的執行力，是指行政相對人不履行行政執法行為設定的義務時，行政執法機關采取的法律賦予的強制手段，迫使行政相對人履行的效力。例如：根據《城市居民拆遷管理條例》對于拒絕拆遷的當事人，由縣級以上人民政府責成有關部門強制拆遷，或者申請人民法院強制拆遷。需要說明的是：其一，行政執法行為具有執行效力，并不等于所有行政執法行為都要通過強制手段來實現，如行政許可就不涉及強制執行的問題。其二，行政執法行為具有執行效力，并不意為所有行政執法行為都必須強制執行。一般說來，只是在行政管理相對人拒不履行義務的情況下，行政執法行為才需要強制執行。其三，行政執法行為具有執行力也不意味行政行為成立后，就必須立即執行。違法或不當的行政執法行為被有權機關依法變更或撤銷，這種行政執法行為當人不需要執行。同時，法律規定在行政復議或行政訴訟期間，符合法定事由的可以停止執行。其四，行政執法行為具有執行力，并不意味著所有部門都強制執行權。只有公安、工商、稅務、海關等少數部門擁有強制執行權；其他行政部門在行政相對人不履行行政義務時，只能申請人民法院強制執行。

行政執法行為之所以產生確定力、約束力和執行力，是因為行政機關代表國家對整個社會進行管理，行政機關的執法行為具有國家意志性，是為了維護公共利益。在行政法律關系中，公民、法人和其他組織的意志都要服從國家意志；服從這種意志，維護了公共利益和社會秩序，同時也有利于保護公民、法人和其他組織的合法利益。

三、行政執法行為具有法律效力的要件

行政執法行為是行政執法機關依法行使職權的行為。合法有效的行政執法行為即對行政相對人產生相對的法律后果。但是，按照依法行政的原則，只有合法的行政執法行為才能產生法律效力。違法的行為是無效的行為，并要承擔違法后果，當然不產生法律效力。因此，有必要研究行政執法行為具備的要件問題。行政執法行為有效要件有以下兩個方面：

（一）實體要件

實體要件也稱實質要件，是指行政執法行為內容上具備的條件，主要包括主體合法、權限合法、內容合法等。

1、主體合法

這是行政執法行為有效的主要要件。所謂主體合法是指實施行政執法行為的機關產生和存在以及運用權力都要有合法的根據，并具備法定的其他要件。任何行政執法行為都是一定的行政執法主體所為，行為的合法與否首先表現在主體資格上。只有具備行政主體資格的機關做出的行政執法行為才是有效的，沒有行政主體資格的機關做出的行政執法行為是無效的。眾所周知，行政執法權是一種國家權力，屬于公權范疇，其宗旨是維護公共利益和社會秩序，他不同于私權。公權原則上應有法定的行政機關來行使。但隨著社會經濟的發展，行政管理的范圍越來越寬，單憑行政機關的力量，難以對社會進行有效的管理，鑒于這種情況，法律法規一方面授權一些組織形式行政執法權，另外，法律法規規章還規定一些事業單位可以接受行政機關委托進行行政處罰，但受委托的組織并非行政執法主體。

2、權限合法

權限合法是指行政執法主體必須在法定的職權內履行職責、行使權力，不得越權。這是行政執法行為合法有效的權限要件。由于行政執法行為是行政機關行使職權的行為，而職權的行使是有條件，他要受職能范圍、地域范圍和級別、手段等方面的限制。超出了這種權限上的約束，行政執法行為就不具有法律效力。行政職權的限制主要有以下幾個方面：

（1）行政職能上的限制。國家行政執法機關雖然多是行政機關，但不能都管同一件事，也不能今年管這項事務，明年管其他事務。事實上，國家通過制定法律、法規等形式，把行政機關分為不同職能部門，使其各司其職，每一個行政機關只能對特定的行政事項行使職權。因此，行政機關對法定的管轄事項實施的行政執法行為具有法律效力。反之，就構成越權行為。而越權無效是《行政法》上的一條重要原則。

（2）行政級別上的限制。行政執法機關的權限即使是同一個系統也不盡相同。原則上講，基層的行政執法單位管理大量的、相對簡單的行政事項；上級部門管理比較復雜，影響比較大的行政事項。如果下級行政執法機關辦理了理應有上級行政機關辦理的行政執法事項，其所做的行政執法行為同樣屬越權行為。

（3）地域上的限制。任何行政執法行為只能在一定地域內行使沒有脫離一定地域而存在的行政執法行為。因此，一個行政執法機關只能在一定的區域內行使管轄權，這就是地域限制的含義。

（4）手段上的限制。行政職權的行使最終依靠各種手段來實現，如行政處罰就通過拘留、罰款、沒收等手段來實現。如行政處罰就通過拘留、罰款、沒收、責令停業等手段來實現。行政強制措施通過查封、扣壓等手段來實現。法律為了維護廣大行政管理相對人的合法權益，防止行政權的濫用，對每個行政機關所能采取的手段進行明確的規定，否則就構成手段上的越權。手段越權所作的行政行為也屬無效行政行為。

（5）委托執法權的限制。行政機關只能根據法律、法規、規章的規定委托符合條件的組織代行行政執法權。受委托的組織，只能在委托權限內實施行政執法行為。無法律、法規、規章規定或超越委托權限的執法行為屬無效的執法行為。

行政職權在行使過程中受到的限制很多，上面所述是行政機關在行使職權過程中受到的主要限制，并沒有概括法律、法規對行政執法行為所設定的全部限制。同時，我們應該認識到，在行政執法中對權力運用進行限制有著重要意義。一方面，權限的劃分是行政職權運行的基礎，是保證行政機關高效運轉的前提；另一方面，對行政機關在行使職權過程中采取多種限制措施，體現了國家對廣大公民、法人和其他組織的保護。

3、內容合法適當

行政執法行為的內容合法，是指行政執法行為所包含的權利義務以及對這些權利、義務的影響或處理，均應合乎法律的規定，符合法律所指示的目的。行政行為的內容適當是指行政執法行為所包含的內容要明確、公正、合理，行政執法行為內容合法適當具體包括以下幾個要求：

（1）羈束行政執法行為內容必須完全符合法律、法規或規章的規定，在目的、原則、條件、程度等方面完全按法律、法規或規章的規定辦理。否則，其行為就構成違法。

（2）自由裁量行政執法行為的內容必須在法定的幅度、范圍和種類之內。否則，其行政執法行為屬無效行為。

（3）行政執法行為的內容必須明確。也就是說，行政執法行為要求行政相對人該做什么，不該做什么，怎么做，都要明確具體，不能模棱兩可，讓相對人無所適從。

（4）行政執法行為的必須人符合公共利益和社會秩序。行政機關本來是公共利益的保護者、公共秩序的維護者，行政執法活動的宗旨是最大限度滿足公共利益的需要。如果行政機關在執法中從部門利益出發，作出不符合公共利益的行政執法行為，也不具有法律效力。

（5）行政執法行為必須公正、合理。公正、合理是現代行政管理追求的目標，也是法律、法規的立法宗旨。行政機關實施行政執法行為時必須公正、合理。公正合理的基本要求是：在法律面前人人平等，同樣的人同樣對待；同樣情況，同樣對待；不同問題，不同對待；實施行政處罰應當與違法行為的事實、情節、危害后果相當，即過罰相當，決不能反復無常。違反公正、合理原則的行為執法行為也缺乏法律效力。

（二）形式要件

合法有效的行政行為不僅應當具有僉有效的實質條件，而且應當具備合法有效的形式要件。所謂形式要件，是指行政執法行為應當符合法定程序和具體的法定形式。

1、行政行為應當符合法定程序

（1）按法定程序實施行政執法行為的概念。人們通常所說的程序，是指辦事的順序、方法和步驟的總稱人。人類的活動雖然千差萬別，但都要遵循一定的程序，行政執法活動也不例外。法律規范在賦予行政機關執法權時，也給行政機關規定運用這些職權的順序、方法和步驟。因此，按照法定的程序實施行政執法行為，即是按照法律、法規、規章規定的順序、方法、步驟實施行政執法行為。例如：行政處罰必須先調查，告知權利，然后再決定，不能顛倒，這就是行政處罰應遵循的順序；《行政處罰法》規定要客觀、公正、全面地調查取證，這就是方法；按照一般程序實施行政處罰必須先責令停止違法行為，調查取證，告知權利，聽取申辯或舉行聽證，最后作出處罰決定，這就是步驟。

（2）按照法定程序實施行政執法行為的重要意義。在現代行政理論中，行政程序法有著重要的地位。在外國，有些學者美國的伯納德.施瓦茨在其民著《行政法》中就提出行政法就是行政程序法的觀點。我國一些學者也提出依法治國就是按程序法治國。這些觀點雖有些片面，但從中可風不少正確成份。在我國，由于《行政法》關生的時間比較短暫，行政的理論體系的構建并不十分完善。作為行政法重要組成部分的行政程序法，從它的研究到實踐更存在許多不足。而在執法實踐中，程序的重要性還沒有引起足夠的重視，重實體，輕程序的思想和行為大有市場。當前，我們國家已確定依法治國，建立社會主義法治國家的治國方略。政府系統據此提出了依法行政的方案和措施，依法行政的價值取向也決定行政執法必須依程序進行。同時，《行政訴訟法》有駐《行政處罰法》的頒布實施提出必須依法定程序辦事的要求。這說明按法定程序辦事將逐漸受到重視，其應有的地位會隨時間的推移逐步顯現出來。

行政程序是和行政權相伴發展的。在自由資本主義時代，奉行管得最少的政府是最好的政府的信條，行政權對社會經濟、文化及私人生活領域干預很少。從19世紀末到第二次世界大戰前后，資本主義國家由于社會秩序、保險和救濟、貧窮和失業、勞資關系、住房和衛生等大量社會問題的不斷出現，迫使政府放棄以前的不干涉主義，轉而開始積極運用行政權對社會進行干預。隨之而來的是政府機構的增加，公務員數量龐大，行政權力急劇擴張，行政權不僅滲透公共事務的各個方面，而且介入私人領地。急劇擴張的行政權開始暴露出許多消極現象，結果給正常的社會秩序產生了巨大的破壞作用。為了控制行政權的濫用，許多國家紛紛制定行政程序法規。美國在1946年制定了《聯邦行政程序法》，奧地利于1950年頒布《普通行政手續法》，英國于1958年制定了《行政裁判所及調查法》，行政程序在發達的資本主義國家受到前所未有的重視。

我國的行政法制建設在50年代曾取得過一些成就，但在“”中幾乎全部遭到破壞，行政法制理論幾乎是一片空白。80年代，國家開始重視法制建設，從而為行政法制建設提供了好的社會環境。同時，由于我國各方面改革的不斷深入，對于進行政法的發展起到了積極的推動作用。1989年《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布，標志著我國行政法從理論到實施進入一個新的時期。該法在第五十四條第二項的規定，即具體行政行為違反法定程序，人民法院可以判決撤銷或部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為。這是我國法律首次對行政權的行使提出了程序的要求，它是我國行政程序立法上的一個重要標志，從而促使其他單項法規對程序的重視，推動了行政程序在我國的研究和發展。

綜上所述，以下三點是必須強調的。首先，行政程序法以規范行政機關的行為、保障行政管理相對人的合法權益為目的。行政機關在執法過程中有特權性，這種權利如不加以規范和控制，容易造成對行政管理相對人權益的損害。而制定可操作性強的行政程序法，則可以減輕行政權在動作過程中對社會產生的不良影響。其次，合理的行政執法程序是行政權威得到保障的基礎。行政權的權威最來自公眾的依賴和認同。行政權在過程中產生負面影響是難以避免的，合理的執法程序不僅有利于公眾參與行政執法活動的監督，而且給他們提供一條發表不同意見的途徑，有利于社會的穩定。同時，行政程序提供更多的機會讓公眾了解行政權動作的過程，容易產生公眾對政府依賴與認同。這對于最終建立一個充滿微型機與活力、安定祥和的社會有著積極的作用。再次，合理的行政執法程序最終有利于提高行政效率，有一種意見認為，《行政程序法》所規定的程序、方法和步驟，增加了行政權運作的環節，降低了行政效率。應當指出，沒有行政程序規范的行政執法行為在某個具體問題上也許運作效率很高，得卻容易產生錯誤，給整個社會留下隱患，不利于開展行政執法活動的目的達成，最終降低整個行政系統的行政效能。特別是在申請行政復議或提起行政訴訟的情況下，行政機關要花很多人力、物力和財力，這從另一角度降低了執法效率。

2、執法行為應當符合法定形式

行政執法行為要符合法定形式，是指實施行政執法行為要以法律、法規或規章規定的形式表現出來。行政執法行為分為要式行為和不要式行為。其中絕大多數屬于要式行為。行政行為影響相對人的權利與義務，涉及對公共利益和社會秩序的維護，因而多數必須以法定形式要表現出來。例如：行政確認要制作確認文書，行政處罰要作告知書、處罰決定書，行政許可要頒發許可證，等等。只在有限的場合下才不必采用繁瑣形式。如在發生水災搶救和發生火災需消防人員撲火時，就不必制作詢問筆錄、強制執行決定書；在即時強制情況下，如命令超速車輛減速、防止某人自殺時，也不必制作執法文書。

除此之外，對于違法行為極簡單輕微，未造成危害后果的，可以采用口頭命令形式加以制止，不必采用要式行為。