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行政許可對申請審查程度分析范文

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行政許可對申請審查程度分析

摘要:我國行政許可法從行政許可的類型區(qū)分不同的審查程度和審查形式,有一定的科學(xué)性和合理性。但是關(guān)于審查程度的模糊的法律規(guī)定與確定的司法實踐中的差異還是會帶來較多困惑。本文借助訴訟中證據(jù)規(guī)則的中關(guān)于證明力規(guī)定來探討審查程度的認(rèn)定。

關(guān)鍵詞:行政許可;審查程度;形式審查;實質(zhì)審查

我國《行政許可法》中只規(guī)定了審查的一般性規(guī)定和特別規(guī)定和兩種不同的審查標(biāo)準(zhǔn)即形式審查與實質(zhì)審查,但沒有對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。行政機關(guān)的審查程度主要由其自主裁量權(quán)決定。然而,正是這種模糊規(guī)定在司法實踐中引發(fā)行政裁量的困惑。行政機關(guān)行為時的形式標(biāo)準(zhǔn)和行政訴訟中的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)使行政機關(guān)頗受委屈。究竟在何種情況下進(jìn)行實質(zhì)審查、何種情況下進(jìn)行實質(zhì)審查,即能夠達(dá)到依法行政合理承擔(dān)行政責(zé)任又能有效避免未知的行政責(zé)任?對于行政許可的申請審查程度應(yīng)力求達(dá)到行政與司法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的程度。

一、司法實踐中的審查責(zé)任認(rèn)定

通過案列可得知在司法實踐中司法機關(guān)對行政機關(guān)應(yīng)達(dá)到的審查程度的態(tài)度。在原告張某訴被告咸陽市工商行政管理局“工商管理行政許可”案(2017陜0402行初165號)中,2017年3月被告咸陽市工商局對福旺通祥公司申請設(shè)立公司登記的材料進(jìn)行了書面審查后予以了核準(zhǔn)登記。張某為該公司的股東,擔(dān)任監(jiān)事。然而張某身份證已于三年前遺失且在《西安晚報》了丟失聲明。因原告所在單位為金融機構(gòu),嚴(yán)禁員工在外從事其他公司的生產(chǎn)經(jīng)營活動,否則將面臨被開除的風(fēng)險。原告張某認(rèn)為主管行政機關(guān)應(yīng)對申請者提供的注冊登記材料進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的審查。被告則認(rèn)為依據(jù)《公司登記管理條例》的相關(guān)規(guī)定只需對材料的種類、形式要件進(jìn)行審查,申請人對申請文件、材料的真實性負(fù)責(zé)。法院審理后認(rèn)為,根據(jù)《公司登記管理條例》規(guī)定,被告咸陽市工商局作為公司登記機關(guān)進(jìn)行審核時應(yīng)履行合理的審慎審查義務(wù),行政機關(guān)應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任。法院認(rèn)定的審慎審查程度實際已經(jīng)是實質(zhì)審查的要求。行政機關(guān)依據(jù)《公司登記管理條例》的相關(guān)規(guī)定對申請材料進(jìn)行的形式審查顯然無法免除行政責(zé)任的要。法院以行政機關(guān)沒有盡到審慎審查的義務(wù)判決行政機關(guān)敗訴明顯不承認(rèn)行政機關(guān)采取的形式審查程度。查閱諸多工商登記中的行政訴訟案例整理后可發(fā)現(xiàn):若行政機關(guān)的行政審查行為確實給當(dāng)事人造成了重大利益影響或增設(shè)了法律義務(wù)或使當(dāng)事人面臨重大法律風(fēng)險,法院認(rèn)為行政機關(guān)沒有盡到審慎審查義務(wù),應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任。行政機關(guān)實際承擔(dān)是未盡到實質(zhì)審查程度的法律后果。司法機關(guān)對于審查責(zé)任的認(rèn)定采取的“后果制”,當(dāng)后果明顯不利于當(dāng)事人則行政機關(guān)承擔(dān)行政責(zé)任。行為時的形式標(biāo)準(zhǔn)和訴訟時的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確使行政機關(guān)頗為委屈,明確行政機關(guān)的審查程度及其責(zé)任承擔(dān)實為現(xiàn)實需要。

二、審查程度及責(zé)任的探討

筆者認(rèn)為,對于審查程度的確認(rèn)可參照適用我國訴訟活動中關(guān)于證據(jù)證明力大小的認(rèn)定規(guī)則。將行政許可中的申請材料視為訴訟中的證據(jù),對申請材料的審查深度隨申請材料證明力大小、強弱而呈現(xiàn)出由淺至深的規(guī)律。即申請材料證明力大則進(jìn)行形式審查,證明力弱就進(jìn)行實質(zhì)審查。與之相對應(yīng)的,行政機關(guān)的審查責(zé)任以其是否達(dá)到對符合材料證明力大小認(rèn)定為判斷標(biāo)準(zhǔn)。證明力大完成形式審查程度沒有明顯失職則相應(yīng)免除或減輕行政責(zé)任。證明力弱達(dá)到實質(zhì)審查盡到審慎義務(wù)可減輕行政責(zé)任。國家機關(guān)依照法定程序制成的文件和經(jīng)過國家機關(guān)認(rèn)定的材料因作為訴訟證據(jù)時證明力較大,行政機關(guān)采用形式審查即可。國家機關(guān)根據(jù)法定程序依照法律作出的判斷,若無其他法定程序予以變更具有確定力。如身份證原件、有效公證文書、裁判文書等。對于此類申請材料,如未發(fā)現(xiàn)明顯錯誤,諸如未加蓋公章、有篡改痕跡、與原件有出入的復(fù)印件等,即可認(rèn)定其真實性、合法性。經(jīng)過國家機關(guān)依照法定程序認(rèn)定的材料可進(jìn)行形式審查。行政機關(guān)在審查此類材料時,可基于信任先國家機關(guān)在認(rèn)定程序中的審查而只進(jìn)行形式審查。此不僅是出于對國家公信力的信任,更是行政效率的要求。對于此類申請材料,行政機關(guān)進(jìn)行形式審查后可從輕或減輕行政責(zé)任。申請人自己本人或經(jīng)由第三人制作的材料和中介組織出具的材料應(yīng)當(dāng)采取實質(zhì)審查。申請人本人或第三人因與申請結(jié)果存在直接利害關(guān)系,作為證據(jù)時證明力弱,證明程度較低。應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實質(zhì)審查力求材料真實合法。行政機關(guān)應(yīng)審查當(dāng)事人提交的個人文件、證件和填報的登記注冊書等內(nèi)容是否真實、合法、有效。中介組織社會商業(yè)化明顯,直接關(guān)乎材料是否真實合法有效,應(yīng)進(jìn)行實質(zhì)審查。對于此類證據(jù)證明力弱的申請材料,行政機關(guān)應(yīng)達(dá)到實質(zhì)審查的程度,盡到審慎義務(wù)方可減輕行政責(zé)任,否則應(yīng)承擔(dān)完全責(zé)任。

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作者:夏婷 單位:湘潭大學(xué)

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