行政許可權實踐及問題分析范文
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一、相對集中行政許可權制度的提出
我國的行政審批制度①因為脫胎于傳統的計劃經濟體制，存在著很多弊端。在老百姓的心目中，一講行政管理，就離不開審批。而行政審批環節之多、手續之煩瑣、時限之長，到了令人匪夷所思的地步。在市場經濟中本來很普通的一些經濟活動，必須經過幾個甚至十幾個政府部門的批準，老百姓辦個事情要跑斷腿。改革開放以后，為了適應經濟體制的轉型，全國從局部性試驗到全局性試驗，在不同程度、范圍進行了行政審批制度改革。相對集中行政許可權制度正是在中國行政審批制度大改革的背景下出現的，其最早肇始于由深圳開始的地方行政審批制度改革，其后各地在審批制度改革的實踐中探索、創新，形成了一系列新型的實施行政許可的運作機制。2001年國務院開展行政審批制度改革后，全國縣市級地方政府紛紛成立形式和名稱各異的“一站式”行政服務機構，簡化行政審批程序。所謂“一站式”服務，是實踐中相對集中行政許可權制度模式的一個總稱，即一站式辦公，一條龍服務，陽光下作業，規范化管理的運行模式。[1]在各地的不同實踐中，“一站式”服務的基本模式是政府設立一個綜合性的服務平臺，將相關職能部門的行政審批業務集中在一個服務大廳，實行一門受理、一個窗口對外、一條龍服務。據不完全統計，現在全國縣以上政府成立的“一站式”行政服務機構有近2000家。[3]2004年7月1日正式施行的《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》），總結和肯定了幾年來行政審批制度改革的經驗和成果，對各地以“一站式”行政服務機構為代表的相對集中行政許可權制度實踐的給予肯定并在條文中加以確認。《行政許可法》第25條規定：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權。”第26條規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。”至此，相對集中行政許可權制度的實施有了明確的法律層面的依據。
二、當前相對集中行政許可權制度實施現狀
“一站式”服務被視為行政改革的新舉措，是服務型政府的新探索。主要表現為以下三種模式：
（一）一個窗口對外根據《行政許可法》第25條、第26條規定，所謂“一個窗口對外”，主要是指行政許可需行政機關內設的多個機構分別辦理的，該行政機關應當確定一個機構，統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。從運行情況看，這種方法在一定程度上規范了許可行為，通過較明確和詳細的審批制度，對執法人員提高了要求，減少了以往濫用權力的可能性，增加了許可透明度。窗口往往公開審批的指南和決定，行政相對人在辦理之前閱讀有關方面的要求和相關信息，減少了辦理的盲目性，使整個許可工作置于公眾監督之下，有效預防了“暗箱操作”，降低了行政成本，增強了服務意識，方便了行政相對人，提高了他們的滿意度；對于消除腐敗、提高辦事效率具有積極的意義。
（二）“并聯審批”所謂的“并聯審批”，即由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理。“并聯審批”的程序是：第一步，工商受理，申請人向工商局申請注冊登記時，經營范圍中涉及并聯審批項目的，按要求如實填寫統一格式的并聯審批申請表，連同注冊登記申請一并交工商局。第二步，抄告相關部門，工商局受理并聯審批申請后，在兩個工作日內將并聯審批申請表傳給相關審批部門。第三步，并聯審批，相關部門接到并聯審批申請表后，及時與申請人聯系，原則上在5個工作日內提出審批意見。逾期未回復的，視為同意。第四步，限時辦理，工商局收到相關審批部門意見后，對經審核符合注冊登記條件的企業，在5個工作日內核發半年期的營業執照。取得半年期營業執照的企業可以從事生產經營活動，并在半年內到工商局和市相關部門領取正式的營業執照和許可證書。這就大大減少了審批手續，節約了時間，方便了申請人。
（三）聯合辦理，集中辦理聯合辦理、集中辦理又叫“政府超市”或“行政審批大廳”，也有的地方稱為“集中審批”或“一站式審批”。我國臺灣部分地方政府則稱之為“單一柜臺”、“馬上辦中心”[1]從各地運作情況看，主要有以下三種做法：[2]其一，一級政府只成立一個審批大廳，將本級政府及部門的絕大部分行政審批事項集中起來。比如，四川省人民政府政務中心共進駐57個部門、共871個審批項目（規劃進入880項）。其他的還有安徽、天津、吉林、陜西、貴州、西藏等。山東省17個市中已有16個市建立了行政審批服務中心，139個縣（市、區）中已有109個縣（市、區）建立了大廳。②山西省有11個市建立了政務大廳，42個省直部門建立了行政審批服務窗口，94個縣建立了便民中心。據不完全統計，目前全國縣以上政府成立的集中行政審批服務機構有近2000家。[3]其二，與經濟發展有關的主要行政審批事項進入大廳。如浙江省寧波市政府的經濟發展服務中心，下設辦證大廳，有17個部門常駐，另有8個相關部門入駐，負責處理245項行政審批事項（占全國行政審批事項的35.6%），主要辦理與經濟發展有關的行政審批以及其他綜合性服務事項（如辦理內外資基本建設、技術改造、房地產開發等投資項目，企業注冊登記、年檢等），但不包括非經濟事務管理的行政審批事項（如公安部門的戶口登記等）。其三，成立若干專業審批大廳，分別辦理相關領域的審批事項。如深圳市政府為方便外商投資，設立了深圳市外商投資服務中心，融咨詢服務、審批管理、核準登記和注冊發證等于一體，集中了與外商投資有關的26家職能部門，為外商投資提供“一條龍”服務。太原市分別成立了投資項目審批大廳（設在規劃局）、工商企業注冊大廳（設在工商局）、建筑工程交易中心（設在建委），集中辦理相關行政審批事項。青島市為提高辦事效率，方便外商來青投資，于1996年設立青島市外商綜合服務中心，將外商投資服務有關部門的職能機構集中辦公，實行一條龍服務，外商投資的主要手續可在此一站式辦理完畢。
相對集中許可的特點是使政府的審批行為由分散審批向集中審批轉變，即把過去政府分散式、封閉式、串聯式的審批，改成了集中式、開放式、并聯式的審批；簡化了辦事程序，提高辦事效率，提高政府執政的透明度。目前實施中的服務方式造就了政府服務流程的簡化，但是，能不能從根本上造就其職能的完善，推動政府管理體制的改革，切實保護相對人的利益呢？從各地的實施情況看，弊端也逐漸顯現，理論上的困惑及傳統行政體制深厚的土壤影響了相對集中許可方式的高效性與優越性。從各地的情況看，筆者認為，目前以“一站式”服務為主的相對集中行政許可模式在理論上與實踐中存在著以下難題。
（一）從法理上分析，相對集中行政許可權實施機關的法律性質和法律地位沒有明確政務服務中心到底是一個場所，還是一個機構，一個既不是審批業務主體，也不是監督主體的中心管理機構，如何履行對審批的監督管理職責？相對集中行政許可權的直接法律依據是《行政許可法》的規定。我國的行政機關職權實行職權法定原則，非經法律規定或授權不得行使。行政許可權作為一項行政權力，同樣必須受到法律限制。《行政許可法》第24條明確規定，“行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可。”“一站式”服務機關顯然不屬于“其他行政機關”，這樣的全權委托合不合法？既然原職能部門的審批功能外移，那么，審批功能外移的原職能部門的運作體制是否仍然需要保留，其職能是否需要有所變化？如果體制、職能不變，就會遇到“一站式”服務如何面對原機關的文件執行，如何面對“中心”與原職能部門的信息對稱、權力銜接與職責權限相當？應當說，這些問題從中心成立起就困擾著中心，由于沒有法律定位，導致政務中心在機構設置、進中心的部門和項目等問題上各行其是，對審批過程的監督管理難以到位。總體上，政務中心主要還是靠行政手段推動工作的開展。
（二）集中許可的目的之一是精簡機構，追求高效率，結果卻可能造成機構與人員的膨脹與效率低下《行政許可法》規定了相對集中行政許可制度，但具體的制度建構全國并沒有統一規定，目前這項工作大多在進行試點，但各個試點城市又對哪些可以集中哪些不可以集中存在分歧，導致實踐中各地的許可權不盡相同。部分集中許可權又造成了新的職位和新的部門，導致權力的交叉。尤其是對一些部分劃轉的行政許可權，極易與行政職能機關仍保留的行政許可權混淆，造成界限不清，實踐中容易形成執法誤區，并出現新的執法交叉和重復。將部分行政許可權從原行政職能部門中分離出來相對集中行使，增加了執法隊伍，與相對集中行政許可權設立的目的是解決我國目前行政執法機構多、職權交叉、人力浪費、執法效率低下等現狀，建立“精簡、統一、效能”的行政執法體制是相悖的。
（三）可以集中許可的具體領域、范圍、程度等不明確，專業性較強的領域是否可以集中值得商榷《行政許可法》僅規定了相對集中行政許可制度，對具體什么領域什么范圍可以相對集中，集中到什么程度都沒有明確規定。對這些問題，國務院給各個試點城市的批復也只是列舉了幾大類涉及城市管理方面的行政許可權，缺乏明確的界定標準。立法的不明確造成實踐中的混亂。對于哪些行政許可權可以集中，哪些不可以集中，各地有不同的認識，導致各地在實踐中產生很大的差別。有些試點城市的行政許可權的范圍已經遠遠超過初期規定的大范圍；有的城市盲目追求大而全，集中的范圍極廣，將一些毫不相關的行政許可權集中，結果造成與行政機關職能機關的關系協調困難，機關內部管理層次和結構很難理順，相對集中行政許可權的優勢不僅沒有表現出來，原有的穩定的管理力量也受到了削弱，違背了相對集中行政許可權的初衷。另外，相對集中許可權解決的是多頭執法、職權交叉等比較突出的問題，但專業性特別強的領域是否可以集中值得商榷。目前有些城市的集中許可也包含了一些專業性很強的許可權，例如環境保護、城市規劃等方面的許可權。從這些事項來看，許可人員要求具有較強的專業知識和檢測手段、檢測設備等。超過了執法人員能力范圍，強行集中結果反而導致低效率，甚至出現錯誤。
（四）目前各地實施的集中許可模式未能從根本上動搖舊的行政體制，沒從根本上改變各職能部門的職能從“一站式”服務辦事模式可見，行政相對人申請事項只需到一站式服務平臺就可以一攬子解決問題，無需擔心具體的職能部門之間的扯皮與不作為。其實，這在大多情況下只是一種理想的描繪。問題在于，在“中心”之外，仍然行政部門眾多，而行政許可又往往與各部門的利益直接相關，因此，進駐機關并聯審批機制會產生兩種結果：一一種結果是基本不改變原有的行政體制，只是整合多部門之間辦理事項的流程。窗口只是形式，而許可事項的受理權、審核權、許可權仍在各部門，形成眾多行政部門和“一站式”服務的交叉疊合，充其量只是審批鏈條的相對縮短，和審批環節的相對集中；另一種結果就像《行政許可法》第25、26條所規定的那樣，由某一個行政部門“牽頭”，“集中”行政許可程序，實現申辦材料一個窗口受理，現場審核一同進行，許可審核一家協調，許可結果一個窗口反饋的流程，從而在申請者面前形成一個服務整體。但是，仍然沒有回答如何面對原有眾多部門的職能重疊，沒有減少辦事環節，只不過是由原來行政相對人在職能部門之間的疲于奔命，改變為由窗口協調各職能部門之間的工作流程。也就是說，相對于申請者而言，審批是并聯機制，而相對于原行政機關而言，審批仍然是串聯機制。充其量只是審批環節的相對簡便，審批手續的相對順利。可見“一站式”服務方式并沒有根本動搖舊行政體制，沒有根本改變各個職能部門的職能。
（五）原職能部門與“中心”的職責銜接問題實行相對集中行政許可權制度，就要對分別屬于各行政機關的行政許可權重新配置，各行政機關把各自的一部分權力交出來組成新的機構來集中行使，變多家為一家，客觀上可以提高工作效率，但這種可以稱為權力轉讓的放權，卻存在著權力過度集中，不利于監督等弊端。同時，對某一項社會事務的行政管理被切割，即由原來一個部門統一行使的許可權、管理權、處罰權等，分別由相對集中的行政許可權的機關行使。在這種新的體制下，實踐中就出現了脫節的現象，有關職能部門由于不想放權，造成與綜合執法部門的沖突，對執法產生了很大的影響。因此，對這一關系，協調得好就可以提高行政效率，協調不好，將會更加提高行政成本，既影響相對集中行政許可權實施機關行使許可權，也影響行政職能機關行使行政職能的積極性。
（六）分權后的相對集中行政許可權的監督管理問題由于政府職能轉變不到位，行政管理體制改革不配套，使分權后的相對集中行政許可權的監督管理成為一個難題。由于把職能部門的一部分權力劃分出來，使得雙方都想把本部門的職責劃分清楚，從而以本部門利益為出發點，認為監督管理職責是對方的事情，結果造成了沒人管的局面。集中許可權的行使，使得原來一些行政機關的權力被剝離，從而需要改變管理體制，變更行政主體資格，可能影響到各方面的既有利益，包括各級人民政府之間、各級政府部門之間以及政府與部門之間的關系，這就需要重構或調整這一復雜關系。當然，要使行政機關從部門利益化、利益權力化的圈子中走出來并不容易。各個部門普遍從本位利益出發，存在“不買賬”的現象。由于一些單位不愿授權或授權不到位，不少窗口工作人員沒有實質性的權力，導致窗口不能辦事，只起收發室作用，達不到便民、高效的要求。另外，政務中心在管理上，對不同類型的審批項目深度研究不夠，分類管理不夠，而一個行政活動是各個環節相互促進相互推動制約的，舊的行政管理的習慣和職能的分散性，客觀上勢必造成對集中許可權的管理難度增加。
（七）如何面對“中心”中兩類人員的并存與交叉[4]“一站式”服務的工作人員大多由兩部分人員組成，一種是進駐人員，一種是“一站式”服務機構的聘用人員。所謂進駐人員都是由各職能部門派駐的，他們的人事、工資、保險等關系都保留在原單位，日常工作歸“一站式”服務統一管理，本身面臨著與原行政部門的關系及與其他窗口之間的關系，再加上不同職能部門領導對“一站式”服務的態度和重視程度不同，選派的工作人員素質相差很大。有的派出的是業務骨干，能獨立行使職權且行政級別較高；有的則是業務能力差，缺乏敬業精神，不能獨立行使職權。于是，將會產生這樣的結果：從內部管理而言，不僅要受“一站式”服務機構的領導，還要受原職能部門的管理，形成部門和“一站式”服務機構的交叉管理，有可能導致管人的不能管事，管事的不能管人的現象。
四、完善相對集中行政許可權制度的幾點建議
（一）制訂、修改、完善與相對集中行政許可權制度相關的法律、法規，確保該制度有法可依我國相對集中行政許可權的試點是根據《行政許可法》進行的。這就非常清楚地顯示，相對集中行政許可權是一種法律行為，屬于法律范疇。相對集中行政許可權雖然有《行政許可法》第25條為依據，但是這屬于概括性規范，要合理規范集中行使行政許可權的行政行為，調整集中行使行政許可權所涉及的各種社會關系，必須制定更加詳明的法律，結合實踐經驗和制度創新的要求，盡快制定關于相對集中行政許可權制度實施的可操作細則。規定相對集中行政許可權的領域、集中行使行政許可權的行政機關、集中行使行政許可權的程序、相關部門的協調與配合以及對集中行使行政許可權的行政機關和工作人員的監督等項內容。此外，及時修改已經滯后的相關法律法規，《行政許可法》規定的法律制度都體現了我國入世后進行政府體制改革和職能轉變所確立的新的立法理念，而目前我國的法律、法規中關于行政許可制度的規定，有相當數量的法規還是計劃經濟時代的產物，無法與行政許可法的立法思想相匹配。所以對那些與《行政許可法》有關規定不吻合的法律、法規和規章應及時修改或廢止。另外，一些地方政府關于行政許可權配置的規定，違背了相對集中原則，也應及時清理。
（二）與政府機構改革、職能改革進度相結合，對行政許可職能和權力作適度調整和劃分開展相對集中行政許可權的改革，必須根據政府與市場、政府與社會、政府與企業和公眾的關系，梳理出政府應當繼續保留的行政許可職能，把相關聯的行政許可職能，整合為一項職能，從而為簡化許可程序，減少許可環節的流程奠定基礎。所謂“相對集中行政許可權”，不是要絕對集中，而是根據“精簡、統一、效能”的原則，從必要性和可行性等多方面衡量，適于集中的行政許可職能和權力應當合并，不適于集中的則不合并。集中的范圍只能限于一些綜合管理領域，如在城市管理、文化管理、農業管理等領域進行，這些領域有的許可事項涉及幾個管理機關，容易產生職責不清、重復許可等現象，合并行使行政許可權可以在一定程度上減少或者制約這種現象的發生。對于專業性、技術性較強的領域，則不宜合并實施行政許可權。當前，最須集中行政許可權的應當是與自然人和與企業相關的許可事項。整合許可職能和權力是整合許可流程的前提，對克服多頭許可、政出多門等弊端具有比較明顯的效果。
（三）確定集中許可機關的法律地位相對集中行政許可權制度改革一個很重要的問題是要搞清楚集中許可機關的法律性質和法律地位，到底集中許可機關是一個場所還是一個機構。筆者認為，應該建立具有相對獨立地位的集中行使行政許可權的行政機關。在各地“一站式”行政許可模式中，專門負責協調行政許可業務的機構地位普遍不高。為了保證行政許可實施機關有足夠的權威，更快更有效率的推進改革，必須提高集中行使行政許可權的行政機關的地位。根據相對集中行政處罰權的經驗，集中行使行政許可權的行政機關，不能是政府一個部門的內設機構或者下設機構；也不應將某個部門的上級業務主管部門確定為集中行使行政許可權的行政機關的上級主管部門。它應該是由本級政府直接領導的一個獨立的專門行使行政許可權的行政執法部門，有法定的編制和行政人員。另外，《行政許可法》規定，經國家機關批準才可以將有關的行政權力集中起來，交由一個行政機關統一行使，相對集中以后，原行政機關即喪失了這部分權力，這種情況下其實并不創設新的許可類別，只是行政主體的變更和辦公地點的變更，對行政許可的內容并沒有影響。
（四）完善相對集中行政許可權的救濟制度在相對集中行政許可權制度下，當事人的救濟制度應該作出相應調整和完善，比如修改關于《行政復議法》中復議被申請人和《行政訴訟法》中被告的身份確定的有關法律規定。相對集中許可權影響最大的就是政府的機構和職權設置問題，這又直接關系到行政復議被申請人和行政訴訟被告的身份確定。集中許可制度的確立最終可能導致行使行政許可權的主體發生變化，對于相對方而言，在尋求救濟途徑時應以哪個部門作為被申訴的對象至關重要，所以在確定行政復議被申請人和行政訴訟被告的相關法律規定和司法解釋中應有所體現。如果后續的救濟制度沒有跟上去，將極大影響實施的效果。
（五）借助現代信息技術，加強電子政務建設，推廣“信息網絡技術+相對集中行政許可權制度”的模式《行政許可法》第33條規定，行政機關應當建立和完善有關制度，推行電子政務，在行政機關的網站上公布行政許可事項，方便申請人采取數據電文等方式提出行政許可申請；應當與其他行政機關共享有關行政許可信息，提高辦事效率。2001年的《關于貫徹行政許可制度改革的五個原則需要把握的問題》指出：“要努力改進許可方式，積極推行電子政務，運用信息、網絡等現代技術手段，提高管理水平和效率。”目前，世界上許多國家的政府都在加快進行電子化進程，以期提高管理水平，我國加入WTO后，對政府信息處理能力提出了更高要求。構建全新工作方式的電子政府迫在眉睫。目前我國無論是發達地區還是落后地區，與《行政許可法》要求的電子政務相比，都還具有較大的差距，大量的政策資料還只是依靠電話咨詢來獲得。從已建成的網站來看，普遍存在資料不全、信息更新不及時的現象，給人感覺像是在“做秀”。推行相對集中行政許可權制度，必須加強電子政務建設，利用電腦網絡平臺公開政府管理信息，進一步提高行政效率，逐步實行網上辦事，降低行政和辦事成本。在“一站式”行政許可模式的基礎上，進一步改進行政許可的辦公方式和辦公手段。相對集中行政許可權的改革應當建立“信息網絡技術+相對集中行政許可權制度”的模式，努力做到行政許可事務網上辦理，實現集中行使行政許可權的行政機關與有關部門之間行政管理信息的互聯互通和資源共享，促進行政執法手段的現代化。[5]
結語
相對集中行政許可權是行政許可制度的一個變革，同時又是我國行政法治大系統的基本構成，不能游離行政法治的大環境中，因此自然存在一個革新與合法化的矛盾。一方面，作為我國行政審批程序改革中的新生事物，實施中出現一些問題是很正常的。我們必須正視并采取切實措施加以完善，也需要更多的實踐來探討解決方法，從而進一步用法律規范，這樣才能實現立法的目的和初衷。另一方面，我們也必須看到，在目前情況下，盡管這一制度的實施對行政管理體制的改革有積極的促進作用，但相對集中行政許可權制度的若干理論與實踐問題也表明，它是解決因機構設置不科學導致職能交叉問題的過渡性、試驗性的措施，存在很大的局限性，因而必須慎重。隨著社會主義市場經濟的逐步完善和中國行政管理體制改革的進一步推進，政府機構的設置及職能配置將會日臻完善，我們可以預見，在完成它的歷史使命后，相對集中行政許可權制度必將被嚴格的職權法定原則和相應的職權分配制度所取代。