行政許可司法審查范文
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《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱行政許可法）已于2003年8月27日由第十屆全國人大常委會第四次會議通過，并將于2004年7月1日施行。這部法律被認為是我國完善社會主義市場經濟體制、加快政治體制改革、建設法治政府、推進依法治國進程中，具有里程碑意義的法律。可以預見，行政許可法實施后的一段時期內，行政許可案件會大量涌入法院。對行政許可案件實施司法審查，社會最為關注的焦點問題或者說行政審判面臨的最大挑戰是什么？《行政許可與司法審查十大焦點》一文，從行政許可司法審查的范圍，行政許可設定權合法性的司法識別，行政許可起訴期限、合格的當事人，行政許可案件的事實審、程序審及法律適用，司法審查中的信賴利益保護、審查的標準和密度及憲政職責等十方面進行了有益的探索。本刊用B1、B2兩個版面予以刊發。
一、行政許可司法審查的范圍
行政許可法第二條將行政許可定義為：行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。其具有六個特征：一為行政許可是依申請的行為；二為行政許可是行政機關依法審查管理性行政行為；三為行政許可是一種授益性的行政行為；四為行政許可是社會實施的外部管理行為；五為行政許可是一種事前控制行政行為；六為行政許可是要式行政行為。
界定行政許可司法審查的范圍，首先需要界定行政許可的范圍，而行政許可的設定范圍是立法過程中的第一爭議焦點。根據行政許可法第二條、第三條、第十二條和第十三條的關系，可以分析出行政許可法在行政許可設定范圍問題上的立法宗旨為：盡可能減少行政許可設定范圍。第十二條雖然規定了行政許可的范圍，但緊接著第十三條又從否定的角度規定了四種情形的排除條款，即公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節的；行業組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，均可以不設行政許可。雖然行政許可法是從行政審批制度改革發展而來，但此時行政許可已經不等同于行政審批，正如該法在第三條規定：“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。”將行政許可從行政審批中分離出來，即行政審批包括行政許可，但不限于行政許可；而行政許可已經是行政許可法特定含義的許可了，行政許可已經不等于行政審批了。
據此，行政許可司法審查的范圍將從排除的角度分三個層次予以劃定。第一層次為不屬于司法審查的范圍。根據行政訴訟法第十二條的規定，國家行為、抽象行為、內部行為和終局裁決行為不可訴，不屬于司法審查的范圍。在此需要注意的是第四次憲法修正案將戒嚴改為緊急狀態，國家行為中的緊急狀態是否可訴，應以最終通過頒布的緊急狀態法為準。第二層次為不屬于行政許可類司法審查范圍的再排除。一是行政許可法第三條第二款將“有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法”情形，從行政許可中分離出來，這類行政審批事項不屬于行政許可類司法審查的范圍。二是行政機關根據授權，依照國家規定以出資人的身份對國有資產處置等事項的審批不屬于行政許可類司法審查的范圍。三是行政機關僅限于為確認民事財產權利（如房地產登記、抵押登記等）和確認民事關系（如婚姻登記、身份登記等）的行為，不屬于行政許可類司法審查的范圍。四是知識產權部門關于知識產權的授予和工商部門商標注冊等行為，不屬于行政許可類司法審查的范圍。五是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事項、市場競爭機制能夠有效調節的事項、行業組織或者中介機構能夠自行管理的事項、行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的事項，不屬于行政許可類司法審查的范圍。在此需要注意第五種情形，有可能隨著情勢變更，納入行政許可的范疇。第三層次為根據行政許可法第七條關于“公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權、申辯權；有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟；其合法權益因行政機關違法實施行政許可受到損害的，有權依法要求賠償”的規定，余下的凡屬于行政許可行為，則屬于司法審查的范圍。
二、行政許可設定權合法性的司法識別
行政許可的設定權，是指哪一級國家機關有權設定行政許可、以何種形式設定行政許可、設定行政許可有哪些限制以及設定行政許可需要遵循哪些程序。它屬于立法行為的范疇。在司法審查中，經常會碰到對設定或者規定行政許可的法律規范的合法性判斷問題。根據行政許可法的規定，其判斷標準主要有以下六個方面：
一為行政許可設定主體。行政許可法規定，全國人大及其常委會，國務院，省、自治區、直轄市人大及其常委會以及較大的市的人大及其常委會，省、自治區、直轄市人民政府，依照行政許可法規定的權限可以設定行政許可。其他國家機關，甚至國務院各個部委，一律無權設定行政許可。
二為行政許可設定形式。行政許可法規定，法律，行政法規，國務院的決定，地方性法規，省、自治區、直轄市人民政府規章，在行政許可法規定的權限范圍內可以設定行政許可；其他規范性文件，包括國務院部委規章，一律無權設定行政許可性規范性文件。
三為行政許可設定范圍。行政許可法第十二條規定，下列事項可以設定行政許可：（一）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（二）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（五）企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（六）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。分析行政許可的設定范圍，可以依稀分辨出行政許可設定范圍前五項仍然暗含著行政許可的分類：普通許可、特許、認可、核準、登記。需要注意的是第6項的規定，其有三個目的：一是現行法律、行政法規對其他行政許可事項的規定仍然保留、有效；二是以后的法律、行政法規還可以根據實際情況在行政許可法明確規定的上述5類行政許可事項外設定其他行政許可事項；三是地方性法規、省級政府規章、國務院決定都不得設定上述五類許可事項以外的行政許可，已經設定的，要予以清理。同時，結合行政許可法第三條、第十三條的規定理解行政許可設定范圍的動態情形。
四為行政許可設定權限。法律是全國人大及其常委會制定的，在我國統一的多層次的立法體制中，其效力僅次于憲法，行使國家專屬立法權，行政許可法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。國務院可以制定行政法規，其效力等級僅次于法律，尚未制定法律的，行政法規可以在行政許可法第十二條規定的許可事項之內予以設定。國務院決定的行政許可設定權在立法過程中有爭議，但根據憲法第八十九條的規定，針對一些臨時性、緊急的和尚未制定法律、行政法規的事項，根據世貿組織規則，采取相應臨時配額、臨時許可證管理，有些在國務院行政審批改革中認為需要保留的等，行政許可法最終賦予國務院可以采用決定的方式設定行政許可。但必須是“必要時”，實施后，除臨時性行政許可，國務院應當及時提請全國人大及其常務委員會制定法律加以設定，或者自行制定行政法規加以設定。行政許可法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規、地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省級人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。但地方性法規和省級政府規章不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。省級人民政府規章設定的行政許可是臨時許可，實施滿一年需要繼續實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規。
在此需要特別提及的是，行政許可法取消了國務院部門規章設定行政許可的權力。其主要原因為：國務院在進行行政審批制度改革時就已經決定取消國務院各部門規章的行政許可設定權，以防止各部門自我授權、自我實施，擴大權力；如果各部門已經的行政許可需要繼續實施的，可以依法上升為行政法規；如果各部門在行政管理領域需要設定行政許可，又來不及上升為行政法規，必要時，國務院可以采用決定的方式設定行政許可。這也是行政許可法與行政處罰法在國務院部門規章權力設定上的不同之處。其目的就是為了防止部門保護主義，有利于完善統一的社會主義市場經濟。
五為行政許可設定程序。行政許可法通過起草法律規范和修改廢止法律規范兩個方面，規定了設定行政許可的程序，集中體現公開、公正、公平原則。該法第十九條規定：“起草法律草案、法規草案和省、自治區、直轄市人民政府規章草案，擬設定行政許可的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政許可的必要性、對經濟和社會可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。”即明確規定設定行政許可程序應當采取聽取意見制度和說明理由制度。設定了行政許可以后，建立行政許可評價制度（如行政許可法第二十條、第二十一條規定），以切實踐行中國工作組報告書對服務貿易行政許可程序透明度的承諾。
六為與行政許可設定權有質的區別的行政許可規定權。設定權是一種制度從無到有，規定權是一種制度從有到有。行政許可法除重點規定了行政許可的設定權以外，還附帶規定了行政許可的規定權。該法第十六條規定：“行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。那么，行政許可規定權是否可以減少行政許可，減少行政許可的條件，根據行政許可法第十八條、第二十條、第二十一條的規定，不僅下位法不能減少行政許可，即使設定該行政許可的設定機關亦無權擅自減少行政許可事項，而必須依法定程序予以修改或廢止。
三、行政許可起訴期限
行政訴訟法和最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）對起訴期限均有規定，這些規定對行政許可案件當然有效。
需要強調的是，在行政許可法頒布實施以后，對起訴期限的計算應當注意以下六個問題：一為《若干解釋》與行政許可法對期限規定不一致的問題，應以行政許可法的規定為準。二為行政機關規定的比法定行政許可決定期間更短的期間，其符合立法本意，沒有突破法律規定，與設定期限所要達到的高效便民目的一致，則可以拘束行政機關。但如果規章或者其他規范性文件規定長于行政許可法規定的期限的，則其規定無效。三為行政許可決定期限的中斷事由，行政許可法第四十五條規定了“行政機關作出行政許可決定，依法需要聽證、招標、拍賣、檢驗、檢測、檢疫、鑒定和專家評審的，所需時間不計算在本節規定的期限內。行政機關應當將所需時間書面告知申請人”的8種中斷事由，起訴期限的計算應合理扣除該8種情形所用時間。四為行政機關逾期未作出行政許可決定時視為不予行政許可還是視為準予行政許可問題，應視情況而定。行政許可具有三大功能，即控制危險、配置資源、提供資信。行政許可法除對延續行政許可申請逾期未作出的視為默示許可外，其他的申請在有效期內未作出是否準予行政許可決定的，不能視為同意該行政許可。對之，司法審查應予以足夠的重視。五為對行政機關不作為起訴期限的計算，首先應當審查申請人超過起訴期限有無正當理由，是否具備《若干解釋》所規定的起訴期限的例外情形；如果沒有，申請人可以重新向行政機關提出許可申請，行政機關仍然不予答復或者不予批準，申請人此時可以向人民法院提起行政訴訟。六為行政許可法規定的期限以工作日計算，不含法定節假日。
四、行政許可合格的當事人
合格的當事人，是司法審查中的關鍵性問題。行政許可的原告資格已經從“相對人訴訟規則”延伸到“相關人訴訟規則”。明顯的擁有原告資格的為行政許可申請人、申請變更行政許可人和申請延續行政許可人、被撤銷行政許可人和被注銷行政許可人、被處罰人等，難以界定的是行政許可利害關系人。根據行政許可法的規定，受行政許可影響的利害關系人的范圍主要有：相鄰權人、環境權人、競爭權人、行政復議決定中的利害關系人或者在復議程序中被追加的第三人、受害人、順序權人等，還有因要求行政許可機關履行法定職責、因行政許可程序違法、因行政許可收費、因違法實施行政許可、因行政許可機關監督不力等原因而提起行政訴訟的原告主體資格等，因行政許可法的宗旨之一就是便民原則以及充分的救濟原則，故對原告的主體資格不能列舉窮盡。但把握原告主體資格應當注意：第一，原告資格與起訴條件不同；第二，原告資格與訴權不同；第三，原告資格與起訴時機的把握問題，只有公民、法人或者其他組織認為行政機關或者行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，方可向人民法院提起行政訴訟，即起訴的必要條件之一是一個成熟的具體行政行為的存在。
誰是行政許可案的適格被告？行政許可法將行政許可的實施機關設專章共七個條文，專門就行政許可的實施主體以及與實施行政許可有關的一般規則作出了比較詳細和具體的規定。根據行政訴訟法、《若干解釋》對適格被告的規定，結合行政許可法對行政許可實施機關的規定，參考立法背景和行政許可實踐中行之有效的做法，行政許可案件的適格被告有三種特殊情形：第一，行政許可法第二十四條規定委托實施行政許可只能委托行政機關，而不包括其他組織。這是較之行政處罰法的進步之所在。且行政許可的委托必須有公告程序，表征純程序意義的獨立的法律價值。第二，相對集中行政許可權實施主體的適格被告，以行政許可法第二十五條關于“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統
一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”的規定為依據。第三，“一個窗口對外”、“并聯審批”和“一站式審批”制度并沒有改變各個部門事實上的行政許可權，改變的只是許可實施的運作方式和運作程序，強化了部門間的協調機制。這也是該條規定與相對集中行政許可權的本質區別所在。我國行政許可法中尚未對綜合效力問題作出進一步的規定，故只能走令人生畏的并列許可之路。此種情形的適格被告仍然是各個負有法定職責的行政機關。
行政許可法對第三人制度有著特別規定，其著力于制度創新，聽取第三人意見制度、聽證制度、說明理由制度等，使行政許可的實施程序充分體現公開、公平、公正原則和便民原則。第一，在行政機關作出準予行政許可的決定前，設置保護第三人合法權益和社會公共利益的相關程序。比行政處罰法進一步強化行政許可中的聽證程序，較為完善的保護第三人的程序制度和實體制度。第二，進一步擴大第三人利益范圍，并規定了涉及不特定多數人的利益的公告制度，職權法定原則和自由裁量權的有機結合，蘊含著行政酌處權的正當行使。第三，利益范圍標準，行政許可法對第三人制度的規定，涉及到不確定的法律概念，諸如“涉及公共利益”或者“利害關系人范圍”等，其實質為利益范圍標準的界定。第四，行政許可訴訟第三人在主體方面具有多樣性，且申請人與部分利害關系人訴訟角色可以置換。在相關人訴訟規則下，原告與第三人的實體要件均系利害關系人，其區別主要在程序意義上，誰率先提出行政訴訟誰即為原告，該訴訟形成以后，其他利害關系人無需再啟動新的行政訴訟程序，而只需直接提出訴訟請求加入訴訟程序成為第三人。對由誰當原告則沒有非相對人不可的限制，可以是相對人為原告、利害關系人為第三人，也可以利害關系人為原告，相對人為第三人。故原告、第三人訴前角色可以置換。在行政許可案件的司法審查中，不容忽視第三人問題。
五、行政許可案件的事實審
行政許可案件的事實審，主要是圍繞證據規則中的舉證、質證、認證進行。行政許可案件的舉證需要關注六個問題：
第一，行政許可是依申請的行政行為，行政許可申請人在舉證責任中負有提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料的初步證明責任。申請人對申請材料實質內容的真實性負責，在實施中可能會產生如何區分申請人與行政許可實施機關的責任問題。有些行政許可事項，行政機關實行形式審查，由申請人自己對申請材料實質內容的真實性負責是可以的。但是，對行政機關實行實質審查甚至實地核查、當面檢查的，如果規定由申請人對申請材料實質內容的真實性負責，是否意味著行政機關對此不承擔責任，如果行政機關對此不承擔責任，就很難保證行政機關依法盡職地履行實質審查責任；如果行政機關承擔責任，行政機關與申請人的責任如何區分，行政機關如何承擔其審查職責，需要在理論和實務中進一步研究界定。
第二，免除行政許可申請人舉證責任的正當事由。盡管行政許可申請人在舉證責任中負有提供其在行政程序中曾經提出申請的證據材料，但是，如果因行政許可機關受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關證據材料并能夠作出合理說明的，可以免除行政許可申請人的舉證責任。
第三，行政許可法僅僅是對電子證據作了倡導性的規定。
第四，作為訴訟第三人的被許可人提供證據證明被訴行政行為的合法性問題。被告不提供或者無正當理由逾期提供行政許可的證據、依據的，視為行政許可行為沒有證據、依據。但是，撤銷該行政許可將給作為訴訟第三人的被許可人或者公共利益造成重大損害的，被許可人向人民法院提供證據證明行政許可合法的證據、依據，用以證明行政許可行為合法性的證據和依據是否采納的問題，對之在審判實務中區分三種情形：一為第三人提供的證據是被告在作出具體行政行為時已經采納的證據，因丟失或其他原因未能向法院提供；二為第三人提供的證據是被告在作出具體行政行為時未曾收集的證據；三為第三人提供的證據是被告怠以舉證責任或者被告考慮了不相關因素，故意不舉證。對于第一種情形法院應予采納，因為該證據是行政機關在行政程序中已經采納的證據，只是由于法律上規定的“正當事由”不能向法院提供，而第三人向法院提供了，應當認為該證據是證明被訴具體行政行為合法性的證據。對于第二種情形法院不予采納，因為該證據不屬于被告在作出具體行政行為時已經收集的證據，故第三人提供的證據不能作為證明被訴具體行政行為合法性的證據使用。對于第三種情形最為復雜，因為行政許可是一種賦權行為，就像一把雙刃劍，對被許可人有利，也可能對利害關系人或者公共利益不利，如果利害關系人提起行政訴訟，作為許可機關的被告考慮到利害關系人的利益甚至不當利益，故意在訴訟中怠以舉證，以使該許可行為沒有證據或者依據，使其處于被撤銷的境地。訴訟中的第三人被許可人當然可以提供證據以證明被訴行為的合法性，以維持行政許可行為，保護自己的合法權益。此種情形的證據法院應予采納。但是，第三人提供的證據應當是被訴許可行為在行政程序中就已存在的證據。
第五，法院依申請調取的證據或者法院依據職權調取的證據證明被訴行政許可行為合法性的問題。法院依職權調取證據必須基于“公共利益”，且為了公共利益，法院依職權調取的證據可以是被告在作出具體行政行為時未收集的證據，但不得作為證明被訴具體行政行為合法性的證據。法院依申請調取證據只能根據原告或者第三人的申請，一般不能依被告的申請而調取證據。且法院調取證據的目的不得為證明被訴具體行政行為的合法性而調取被告在作出具體行政行為時未收集的證據。
第六，行政許可行為中的規范性文件如果作為依據適用則不屬于證據，無需適用證據規則，而應適用法律適用規則。
行政許可案件的質證應當遵循行政許可法的特殊性，注意證據質證中關聯性、合法性和真實性，庭前證據交換規則中的自認規則，行政執法人員作為證人出庭作證，專業人員出庭說明制度，被告無正當理由拒不到庭的證據質證問題，涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私等證據的質證問題。
行政許可案件的認證，重點需要注意案卷外證據的排除規則。行政許可法專設一節以3個條文規定了聽證，其中第四十八條明確規定：聽證按照下列程序進行：（一）行政機關應當于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時間、地點通知申請人、利害關系人，必要時予以公告；（二）聽證應當公開舉行；（三）行政機關應當指定審查該行政許可申請的工作人員以外的人員為聽證主持人，申請人、利害關系人認為主持人與該行政許可事項有直接利害關系的，有權申請回避；（四）舉行聽證時，審查該行政許可申請的工作人員應當提供審查意見的證據、理由，申請人、利害關系人可以提出證據，并進行申辯和質證；（五）聽證應當制作筆錄，聽證筆錄應當交聽證參加人確認無誤后簽字或者蓋章。行政機關應當根據聽證筆錄，作出行政許可決定。“聽證就是根據案卷作出決定，依案卷作出決定是一個正式化和法定化的程序，包括提供證據、對質、根據排他的證據作出決定等規則。體現在證據規則中則實行案卷外證據的排除規則，即行政許可決定就像法院的判決一樣，只能根據案卷的記載作出決定，不能以案卷以外的事實作為基礎。行政機關不能在聽證之外接納證據，只能以聽證筆錄作為作出行政決定的惟一依據。國務院《全面推進依法行政實施綱要》對行政執法案卷專列一條予以規定：”健全行政執法案卷評查制度。“同時，需要注意證據的關聯性、合法性和真實性（三性）規則、非法證據的排除規則、最佳證據規則、自認規則、司法認知規則、妨礙舉證的推定規則、補強證據規則以及當庭認證規則等。
六、行政許可案件的程序審
行政許可法從某種意義上講可以稱為行政許可的程序法。該法總共83個條文，其中有近50條涉及行政許可的設定程序和實施程序，以確保行政許可客觀公正的實施，充分賦予行政許可相對人參與權，盡可能縮短行政許可的時間，提高行政效率。該法賦予了依法行政、構建法治政府的新內涵，延伸出司法審查正當程序審的審查標準。
行政許可程序具有法定性、多樣性和分散性的特點，以行政許可程序對相對人合法權益所產生的影響是否具有實質性，可以將行政許可程序劃分為主要行政程序和次要行政程序。主要行政許可程序欠缺將直接影響行政許可行為的合法性，對違反主要程序的行政許可，有權機關應當予以撤銷。次要行政許可程序欠缺可由相應機關予以補正，而不必然帶來撤銷的結果。以行政許可主體遵守行政許可程序是否具有一定的自由選擇權為標準，行政許可程序可以劃分為強制性程序和任意性程序。對于強制性程序會發生合法與否的問題，對于任意性程序則可能發生合理與否的問題；違反強制性程序在司法審查中將導致該行為的撤銷或重作，違反任意性程序只有在超出法定選擇范圍或選擇極不合理的情況下，在司法審查中才導致該行為的撤銷或重作。以行政許可程序規范行政許可行為所涉及的對象和范圍為標準，行政許可程序分為外部程序和內部程序。其法律意義系明確行政許可程序調整重心，確立“交叉適用無效”和“分別救濟”的原則。以行政許可程序所規范的行政許可行為是具體行為還是抽象行為為標準，可以劃分為具體行政許可程序和抽象行政許可程序。違反不同性質的行政許可程序，將導致不同的救濟程序。
行政許可法確立了行政許可程序的聽證制度、案卷制度、行政回避制度、審裁分離制度、說明理由制度、獲取信息制度，從而確立了行政許可的正當程序規則。根據行政訴訟法第五十四條的規定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院應當判決撤銷或者部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為，從而確定了我國把違反法定程序作為行政行為司法審查的標準。隨著單行法律法規對程序的規定，特別是行政處罰法和行政許可法對正當程序的規定，我國事實上已經確立了正當程序的司法審查標準，且司法實踐中已經有典型案例支撐。
我國行政許可法第七十二條明確列舉了違反程序的法律責任。行政機關及其工作人員違反行政許可法的規定，有下列情形之一的，由其上級行政機關或者監察機關責令改正；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分：（一）對符合法定條件的行政許可申請不予受理的；（二）不在辦公場所公示依法應當公示的材料的；（三）在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請人、利害關系人履行法定告知義務的；（四）申請人提交的申請材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請人必須補正的全部內容的；（五）未依法說明不受理行政許可申請或者不予行政許可的理由的；（六）依法應當舉行聽證而不舉行聽證的。國外對程序違反的法律效果有無效、得撤銷、得補正三種。我國程序違反的法律效果有得撤銷、確認違法或無效、責令補正、駁回訴訟請求。為此，需要區分主要程序與次要程序、外部行政程序與內部行政程序、羈束行政程序和自由裁量行政程序、授益行政行為程序與負擔行政行為程序、重大程序瑕疵與輕微程序瑕疵、考慮國家利益和公共利益的保護等，來作出不同的裁判結果。
七、行政許可案件適用法律問題
實施行政許可法，需要對現行行政許可規定進行清理，清理的范圍包括法律、行政法規、地方性法規、規章以及規范性文件設定的行政許可；清理的重點為國務院部門規章、地方人民政府規章以及其他規范性文件設定的行政許可。迄今為止，國務院已經決定取消調整三批行政許可項目，其中前兩批約1300項，第三批495項行政審批項目，取消調整的行政審批項目幾乎占整個行政許可項目的一半。修改廢止一千余項法律法規。自行政許可法實施以后，凡與行政許可法規定不一致的，一律無效。在行政許可法實施之際，行政許可方面法律法規的適用涉及四個方面的問題：
第一，新舊法的銜接適用問題。如果行政許可申請人的行為發生在新法施行以前，行政許可行為作出在新法施行以后，法院審查具體行政行為的合法性，遵循實體從舊，程序從新原則。但法律、行政法規另有規定的，適用新法對行為人合法權益更為有利的，可以遵循從新從優原則；適用新舊法均屬違法，但適用新法對行為人處罰較輕，遵循從新兼從輕原則。由于行政許可是一種授益性行政行為，如果變更前的法律對行為人更為有利，變更后的法律未廢止或禁止以前的規定，適用變更前的法律對公共利益或他人合法權益不會造成損害的，也可以適用變更前的法律。新舊法的銜接適用在遵循法律基本規則的前提下，也有例外情形，尤其行政許可案件要視情而定。
第二，法律適用規則問題。首先，下位法與上位法不一致并不必然導致抵觸。法律是一種闡釋性的概念，法官適用法律的過程就是闡釋法律的過程，并非法律中的每一條文都是沒有缺陷或漏洞的，因此法律規范之間的不一致或者抵觸是客觀存在的。法官在選擇適用法律的過程中會遇到的問題是法律規范之間的不一致或抵觸問題。不一致和抵觸的關系可以用兩句話概括：不一致不一定是抵觸；抵觸一定是不一致。不一致的范圍要大于抵觸。關于抵觸，學界和實務界的認識不盡一致，曾進行了長期反復的討論，目前在兩點上多數人取得共識：一是憲法、法律、行政法規已有明確規定的，地方性法規不得作出相反或者不一致的規定；二是地方性法規不得超越法定權限，未經授權對屬于中央專屬立法權限的事宜作出規范。如若越過了這兩條界限，就應該認為是與憲法、法律、行政法規相抵觸。如在法律規定的原則和范圍內，作一些具體規定、分解或補充，將法律規定的原則具體化，增強可操作性等均不屬于抵觸。其次，下位法與上位法不一致，但下位法與上上位法相一致。一般而言，法律規范的位階秩序是明確的，當下位法與上位法相抵觸時，原則上應當遵循上位法優于下位法的規則。但下位法盡管與上位法不一致，卻與上上位法相一致，法官此時就不能簡單適用上位法優于下位法的規則，而應視具體情況選擇適用與上上位法相一致的法律規范。最后，法律適用中的特別規定優于一般規定。有一種觀點認為法律適用中“總則優于分則”，此觀點恰恰與“特別法優于普通法”的規定相反。人民法院在適用法律規范的過程中需要注意進一步細化的規則，諸如特別規定優于一般規定、分則優于總則、一般列舉規定優于概括規定、具體規定優于抽象規定的規則等等。如行政許可法第六節“特別規定”就優于一般行政許可程序的規定，該法第五十一條明確：“實施行政許可的程序，本節有規定的，適用本節規定；本節沒有規定的，適用本章其他有關規定。”
第三，不確定的法律概念和法律后果的自由裁量。不確定的法律概念是指在法律規范的構成要件中，意義不明確、內涵和外延具有流動性的概念。如行政許可法中的“公共利益”、“利害關系”等概念。法律后果的自由裁量是指對已確定的構成要件，可以有兩種以上的法律后果可供選擇。如行政許可法第六十九條關于“可以撤銷”、“應當予以撤銷”、“不予撤銷”的規定，充分體現信賴利益保護原則，利益衡量于公共利益、個人利益和第三人利益之間。
第四，世界上只有我國頒布施行了一部統一的行政許可法，行政許可法的有關規定需要與單行法律、行政法規的具體規定相結合。同時，注意國務院的決定，其法律位階為憲法第八十九條規定的相應位階。
八、司法審查中的信賴利益保護
信賴利益保護原則主要體現在行政許可法中的第八條和第六十九條中。該法第八條規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”該條的規定標志著信賴利益保護原則在我國法律中得到了確認，有利于構筑誠信政府，樹立法律的信仰。
我國法律首次確認信賴利益保護原則，意味著司法審查對授益性行政行為的審查，將更多遵循社會公益和個人權益之間的利益衡量，更多地適用比例原則。比例原則在行政法中的角色如同“誠信原則”在民法中的角色一樣，二者均被稱為相應法律部門中的“帝王條款”。行政許可法第六十九條對行政機關撤銷行政許可的行為，規定了“可以撤銷”、“應當予以撤銷”、“不予撤銷”。其根本原因就在于，信賴利益保護原則在各種利益之間的衡量。利益衡量需要考慮四個方面的因素：一為衡量撤銷行政許可決定對相關各方利益的影響，當撤銷行政許可可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷；當被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷，但撤銷該行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，也應當不予撤銷；當撤銷違法的行政許可不符合比例原則的，不應當予以撤銷；當撤銷違法行政許可不符合行政效率和保持行政法律關系相對穩定的原則的，不應當撤銷。二為衡量引起行政許可決定違法的性質及程度，對于程序違法不影響行政許可決定正確性的，且通過事后補救能夠糾正行政許可程序違法的，則沒有必要撤銷行政許可決定；對于行政許可申請人確實不符合許可條件的，則有撤銷行政許可的必要。三為衡量引起行政許可決定違法的原因，如果被許可人以欺騙、賄賂等手段取得的行政許可，則行政機關應當予以撤銷，如果因行政機關審查不嚴造成行政許可決定違法的，則要結合利益衡量原則決定是否撤銷。四要衡量違法行為存續時間的長短，以相應決定是否撤銷行政許可決定。撤銷與否的實質在于信賴利益保護。
信賴利益保護的方式為存續保護和財產保護。財產保護則涉及到行政補償的法律確認、行政補償的范圍、補償請求人和補償義務機關、補償程序、補償的方式和計算標準等問題。這些問題必將成為行政訴訟法、國家賠償法和行政補償法修改與制定的重要內容之一。
九、行政許可案件司法審查的標準和密度
行政訴訟法第五十四條規定了司法審查的內容和標準，其對于行政處罰類案件的審查標準更為適合。行政許可案件司法審查的標準需要結合行政許可法的規定進行研究探索，應當類型化。如對于作為的行政許可行為的合法性審查，應當審查：相對人是否申請，相對人是否具備法定條件，許可機關是否具有法定職權，許可機關適用法律、法規是否正確，許可機關是否違反法定程序，許可機關是否濫用職權等。對于不作為的行政許可行為的合法性審查，應當審查：相對人是否依法提出申請，相對人是否符合法定條件，許可機關是否說明理由，不作為是否有法定阻卻事由，許可機關是否有不履行或遲延履行的行為，許可機關是否存在其他違法情形等。
司法審查的程度亦即司法審查的密度，在行政許可法中需要進一步研究，對于概括性行政許可情形，法院不應作深層次判決；對于特定性行政許可情形，如可以當場決定行政許可與否的事項，行政機關無自由裁量余地，又無數量限制，不影響公共利益和他人利益的，法院可以作出深層次判決。
憲法第四次修正案明確規定了兩種情形的補償，行政許可法對于信賴利益保護方式的補償也作了特別規定，對于行政補償范圍、行政補償標準、行政補償程序、行政補償判決的程度亟須正面直視和研究解決。
十、準確把握行政許可法的立法精神，忠誠履行司法審查的憲政職責
行政許可是世界上大多數國家政府實施行政管理的手段，但是，各國對行政許可卻沒有統一的立法。制定行政許可法，可以說是中國立法的創舉，是為了規范設定行政許可行為、實施行政許可行為的現實需要；減少行政審批，深化行政管理體制的體制需要；履行承諾，適應加入世貿組織新形勢的國際需要。行政許可法在遵循合法與合理、效能與便民、監督與責任原則的整體框架思路下，明確確立了行政許可必須遵循的六大基本原則和五項重要制度。六大原則為：合法原則，公開、公平、公正原則，便民原則，救濟原則，信賴利益保護原則，監督原則。五項基本制度為：行政許可的設定范圍制度，行政許可的設定權制度，行政許可的實施制度，行政許可監督制度，法律責任制度。力求推進以法律的形式構建職權有限政府、服務型政府、規則導向型政府、誠信政府、責任政府、法治政府的歷史進程。
行政許可法所規定的六大原則和五項制度，與國務院的《全面推進依法行政的實施綱要》所要求的合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等制度有驚人的相似之處。我們有理由認為，行政許可法的頒布實施是十年左右建設法治政府的重要組成部分，人民法院在行政許可案件的司法審查中負有歷史性的憲政職責。