行政訴訟原告資格性法律障礙研究范文

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摘要：

新行政訴訟法頒布施行及立案制度改革，使當前我國行政訴訟案件在數量上激增；但由于當前我國在行政訴訟中存在諸多直接導致行政訴訟夭折的程序性法律障礙，實際上，我國大多數行政案件根本都未進入實質審理，就被消滅在了萌芽狀態，“民難告官”的現狀并未有明顯改善。行政訴訟原告資格性法律障礙是行政訴訟程序性法律障礙中對行政訴訟的進行影響極大的一種，對其產生原因、解決方法等進行探索分析，對公正、及時審理行政案件，真正實現行政司法監督職能，無疑具有極其重要的意義。

關鍵詞：

行政訴訟；程序性障礙；原告資格障礙

“民難告官”一直是我國社會的一個頑疾。雖然新行政訴訟法頒布施行及立案制度改革，使當前我國行政訴訟案件在數量上激增，但由于我國大多數行政案件根本沒有進入實質性審理程序，就被以莫須有的程序性“問題”駁回，從而被消滅在萌芽狀態。因而，這種狀況實質上并未因新行政訴訟法頒布施行而明顯改善，如筆者所在的連云港市海州區人民法院行政案件勝訴率竟然只有可憐的2．6％［1］。毫無疑問，造成這種老百姓所謂的“官官相護”現狀的原因是多方面的，但部分法院或法官之所以能如此肆無忌憚地“護官”，顯然與我國行政訴訟在程序上存在疏漏密切相關。因此，對當前我國在行政訴訟程序中存在的直接導致行政訴訟案夭折的程序性法律障礙進行探索分析，對公正、及時審理行政案件，真正實現行政司法監督職能，促進行政機關依法行政無疑是極其重要且刻不容緩的。限于篇幅和能力，筆者僅就行政訴訟原告資格性法律障礙作一些淺顯探析。

一、行政訴訟原告資格性法律障礙的內涵及性質

障礙，漢語意為阻礙前進的東西，因此，顧名思義，所謂行政訴訟程序性法律障礙即阻礙行政訴訟程序合法、正常進行的各種因素，而行政訴訟原告資格性法律障礙就是阻礙行政訴訟原告主體資格認定并進而阻礙行政訴訟程序依法、正常進行的各種因素。行政訴訟原告是行政訴訟的發起者，提起行政訴訟者是否具有原告資格，直接決定了行政訴訟能否提起和繼續進行，根據現行法律規定，一旦法院認定原告主體不適格，則已經受理立案的行政案件就將被裁定駁回而不能進入實質審理，這也就意味著，一個行政訴訟程序的階段性終結。因此，和其他行政訴訟程序性法律障礙相比，行政訴訟原告資格性法律障礙對行政訴訟的影響，通常來說是直接的和根本性的，是行政訴訟程序性法律障礙中對行政訴訟的提起和進行影響最大的一種。

二、當前我國行政訴訟原告資格性法律障礙實證

我國行政訴訟案件勝訴率嚴重背離我國當前行政法治真實狀況是公開的秘密，更讓人觸目驚心的是，絕大多數敗訴案件都是因原告資格性法律障礙而被駁回，即未審先敗。以筆者為例，新《行政訴訟法》施行后，筆者作為原告人參與辦理5起行政訴訟案件，無一幸免，全部被以原告資格性法律障礙駁回而未進入實質性審理。以下為其中較為典型的兩例：

（一）顧守林訴灌云縣國土資源局履行法定職責案［2］

原告顧守林是灌云縣龍苴鎮竹墩村的村民，因該村村支書常青甫連續多次大肆侵占村中集體土地、建房出售以謀取私利，顧守林及其他部分村民多次到灌云縣國土資源局，要求其對常青甫的違法行為進行處理，但灌云縣國土資源局一直消極應對，兩次拒收顧守林以特快專遞的方式提出的查處申請。因此，顧守林以不履行法定職責為由，將灌云縣國土資源局告到連云港市海州區人民法院。2014年12月28日海州區法院經過開庭審查，以只有過半數的村民才可以以集體經濟組織名義提起訴訟，顧守林以個人名義提起訴訟，不是適格原告為由，裁定駁回顧守林的起訴。顧守林不服一審裁定，提起上訴。二審中，在當事人明確指出最高院的十大行政不作為案例中的《張風竹訴濮陽市國土資源局行政不作為案》［3］與本案案情完全相似的情況下，連云港中院仍然以顧守林與所涉及集體土地無法律上利害關系為由，認定其不是適格當事人，駁回其上訴，維持了一審裁定。顯然，本案中，兩審法院的理由都涉及典型的原告資格性法律障礙問題。一審不顧不作為行政案件的特殊性和合理解決當前中國農村類似案件的現實需要，將最高院本意是關于土地侵權案件本身的原告主體資格認定司法解釋中關于“村民委員會或者農村集體經濟組織對涉及農村集體土地的行政行為不起訴的，過半數的村民可以以集體經濟組織名義提起訴訟”［4］的規定硬套到本案中，否定了適格的原告訴權，致使侵權案件與不作為行政案件都無法得以糾正。對此，即便可以以專業技能作為借口，但其違背法律精神的事實卻顯而易見。而對于二審裁定，雖然我國并非判例國家，但在最高院已經指導性案例的情況下，二審卻不管不顧，其故意曲解法律精神以“護官”則更是一目了然。

（二）郝貴友訴灌云縣四隊鎮人民政府土地權屬確認糾紛案［5］

2013年1月，在原告郝貴友不知情的情況下，原灌云縣魯河鄉人民政府作出《關于楊莊村村民王余明土地權屬爭議的處理意見》，將郝貴友擁有使用權的宅基地的一部分確定給了第三人王余明；2013年2月28日原告郝貴友將自己所有的位于四隊鎮的房屋轉讓給案外人龔本榮后，在知悉確權行為且復議未果的情況下，郝貴友遂向海州區人民法院提起行政訴訟，要求撤銷灌云縣四隊鎮人民政府（原魯河鄉人民政府）作出的魯政發（2013）2號《關于楊莊村村民王余明土地權屬爭議的處理意見》。海州區法院在開庭審查后，認為本案中原告郝貴友已將房屋轉讓，其仍以已經轉讓了的房屋土地使用權人的名義提起訴訟，屬于主體不適格，裁定駁回了郝貴友的起訴。二審以同樣的理由駁回了郝貴友的上訴。本案中郝貴友不是行政行為的相對人，其作為原告是否適格關鍵是看其與被告的行為是否存在利害關系。由于行政行為發生在轉讓行為之前，并直接導致了郝貴友不能對案外人完全履行義務，因而，可以說，郝貴友與被告的行為存在利害關系是顯而易見的。但兩審法院在審查中卻完全不顧行政訴訟法關于利害關系人訴權的明確規定，對庭審中原告方明確主張的、即便是一個普通老百姓都能感知得到的事實完全視而不見，在裁定中都對利害關系的存在與否只字不提。因此，與前一起案件相較，可以說，本案兩審法院實際上是在公然違法設置原告資格性法律障礙。

三、行政訴訟原告資格性法律障礙產生的原因

（一）立法對原告范圍的限制及具體規定的不明確

從理論上說，如果立法者不對行政訴訟原告的范圍加以限制，也就不存在原告資格性法律障礙。那么，任何主體只要認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，就可以向人民法院提起行政訴訟，而人民法院受理案件后，也就必須要依法對該行政行為是否侵犯其合法權益進行審理并作出判定。不過，這顯然只是行政訴訟的一種理想狀態，因為：我國新的《中華人民共和國行政訴訟法》在第2條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”后，仍然與舊法一樣，又于該法第25條同時規定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟”，從而對行政訴訟原告的范圍加以了限制；而由于我國已經開始實行立案登記制，這就必然產生在行政訴訟提起后，要對行政訴訟原告主體資格進行審查的結果。而既然有審查，也就有了產生障礙的可能。同時，由于當前準抽象行政行為、偽行政行為及職責不清的行政不作為等現象的大量存在，很多情況下，行政行為的相對人并不明確且行政行為侵犯的也并不一定是行政行為相對人的權益；加之所謂利害關系又是極其空幻而抽象的法律術語，“在何種情況下才能認定某一公民、法人或者其他組織同某一個具體行政行為之間存在著某種法律上的牽連關系，應當以什么樣的標準作為個案判斷的依據，法律及其相應的司法解釋均未作出明確與細致的規定”［6］，因而，實踐中，在依法對行政訴訟原告主體資格進行審查時，自由裁量就不僅是必然的，而且也是必須的。而既然存在自由裁量，各種人為設定的障礙應運而生當然也就成為可能。

（二）審判機構和人員對法律精神與原則或有意或無意地曲解

行政訴訟是法律建構的制度，因而法律對原告范圍的限定也是行政訴訟制度的組成部分，其只存在合理與否的問題，本身并不直接構成影響行政訴訟正常進行的障礙。從英美法系國家在無法律明確規定也無先例可循的情況下，行政訴訟仍可順利進行的情況看，由于立法技術、立法者能力等主客觀因素的影響而導致的立法對原告主體資格的內涵與外延限定不明確，顯然，也并不會必然導致原告資格性法律障礙。也就是說，雖然立法對原告范圍的限制及具體規定的不明確導致了原告資格性法律障礙有了產生的可能，但如果審判機構和人員具有較高的專業技能和良好的職業道德，能夠按照行政訴訟法律精神與原則去判定原告適格與否，則影響適格原告進行訴訟的原告資格法律障礙就不會產生，在沒有其他程序性障礙影響的情況下，已經進行的行政訴訟就必將進入實質性審理程序。因此，如前引案例，可以說目前我國行政訴訟中原告資格性法律障礙完全是審判機構和人員或有意或無意地曲解法律精神與原則直接制造出來的。

四、消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙的思路與策略

行政訴訟原告資格性法律障礙只是諸多行政訴訟程序性障礙中的一種，要消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙，顯然既要針對原告資格性法律障礙產生的原因采取針對性措施，又要面向整個行政訴訟制度進行系統性應對。筆者認為，當前，主要應從以下幾個方面入手來消除或減少我國行政訴訟中原告資格性法律障礙：

（一）修改行政訴訟法，刪除第25條規定如前所述，行政訴訟法第25條對原告范圍的限定是原告資格性法律障礙產生的前提因素，因此，要消除我國行政訴訟原告資格性法律障礙，最根本的措施就是修改行政訴訟法，從而消除該限制。由于，“從我國行政訴訟實踐看，行政相對人在起訴階段普遍存在的問題是不愿告、不敢告、不會告的問題。”［7］因此，在立案制度改革前，對原告主體資格進行限制也許對節約司法資源、防止濫訴具有一點合理性，但在實行立案登記制后，且行政訴訟受案范圍被限制又有訴訟成本壓力的情況下，對原告主體資格進行限制已經毫無必要。實際上，對原告主體資格進行限制反而導致了許多行政案件既開庭審查又不進行實質審理的結果，往往是審查出現原告資格性法律障礙又引起再次起訴，既占用了司法資源又達不到行政監督的目的，是真正的司法資源浪費。因此，在新的立案制度下，增加一種違法而不侵權的裁判形式，不再對原告主體資格進行限制并審查，對所有行政訴訟進行實質審理并裁判，完全是可行而合理的。

（二）完善制度，強化責任追究“離開獨立審判權，行政訴訟法就可能淪為空文”［8］，因此，不論行政訴訟法如何修改，為了徹底消除或盡量減少原告資格性法律障礙及其他行政程序性障礙，完善相關制度，可設立中國特色的行政法院，以使行政案件審判機構保持相對的獨立性，減少內外部的干預，無疑是十分必要的。而如前所述，由于審判機構和人員對法律精神與原則或有意或無意的曲解是我國行政訴訟原告資格性法律障礙產生的直接原因；因此，在修法、改制的基礎上，對有意曲解法律的審判機構和人員追究責任，顯然也是不可或缺的措施。

（三）加大宣傳教育培訓力度，提升司法裁判人員的職業道德水平和業務能力，建設一支高素質的司法隊伍“如果在一個秩序良好的國家里安置一個不稱職的官吏去執行那些制定得很好的法律，那么，這些法律的價值便被掠奪了，并使得荒謬的事情大大增加，而且最重要的政治破壞和惡行也會從中滋生。”［9］故意的曲解源于外來的各種阻力、壓力和誘惑，無意的曲解則是因為能力的欠缺，而制度只是外在的約束，如果不能從內在提升司法裁判人員的職業道德水平，無論怎么嚴格的追責制度，也難以完全讓司法裁判人員抵御住各種阻力、壓力和誘惑；而即便司法裁判人員能抵御住各種阻力、壓力和誘惑，如果不能從內在提升其業務能力，也無法保證他們能作出準確的判斷和正確的判定。因此，即便是在修法后，為了避免原告資格性法律障礙借道其他行政訴訟程序性障礙，影響行政訴訟的提起和進行，從內在提升司法裁判人員的職業道德水平和業務能力，建設一支高素質的司法隊伍也是極其必要的。

參考文獻：

［1］4起勝訴“民告官”案件為打行政官司提供范本［EB／OL］

［2］郝貴友與灌云縣四隊鎮人民政府行政確認二審行政裁定書［EB／OL］．

［3］張風竹訴濮陽市國土資源局行政不作為案［EB／OL］．

［4］最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定［EB／OL］．

［5］顧守林與灌云縣國土資源局不履行法定職責二審行政裁定書［EB／OL］．

［6］胡紹娟．行政法律利害關系人的判定路徑解析［D］．西南政法大學，2012．

［7］姜明安．行政法與行政訴訟法［M］．北京：北京大學出版社，2011．

［8］“司法體制改革與行政訴訟法修改”研討會在京順利召開［EB／OL］．

［9］柏拉圖．法律篇［G］／／西方法律思想史資料匯編．北京：北京大學出版社，1980．

作者：趙金寶 單位：江蘇海晟律師事務所