行政訴訟中的弱勢(shì)群體保護(hù)范文

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在三大訴訟中，民事訴訟和刑事訴訟占據(jù)著訴訟案件總量的絕大多數(shù)，弱勢(shì)群體提起訴訟的案件格局也大致如此。目前，學(xué)界對(duì)弱勢(shì)群體司法救濟(jì)的關(guān)注和研究多集中在民事和刑事領(lǐng)域，對(duì)行政訴訟的關(guān)注較少。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和法治政府建設(shè)進(jìn)程的加快，對(duì)行政行為的法律規(guī)制越來(lái)越受到重視，因行政權(quán)的不當(dāng)行使而侵犯弱勢(shì)群體合法權(quán)益的案件時(shí)有發(fā)生，行政訴訟在弱勢(shì)群體權(quán)益保障中的重要性與日俱增。本文在梳理行政訴訟中弱勢(shì)群體典型特征的基礎(chǔ)上，嘗試更新行政訴訟的保護(hù)理念，并運(yùn)用過(guò)程論的方法，結(jié)合新修訂的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱新法）對(duì)制度設(shè)計(jì)進(jìn)行微觀調(diào)整，以期進(jìn)一步發(fā)揮行政訴訟在弱勢(shì)群體公法保護(hù)中的關(guān)鍵作用。

一、行政訴訟中的弱勢(shì)群體之“弱”

弱勢(shì)群體是一個(gè)相對(duì)性很強(qiáng)的概念，從法學(xué)角度來(lái)看，它是指因自然或社會(huì)原因而使權(quán)利享有處于不利狀態(tài)的群體。［1］在具體的行政訴訟法律關(guān)系中，根據(jù)訴訟參與人的不同情況，同樣存在特定的弱勢(shì)群體需要由行政訴訟法對(duì)其進(jìn)行特殊保護(hù)。訴訟能力和訴訟心理是考察行政訴訟中弱勢(shì)群體的主要維度。

（一）訴訟能力的欠缺行政訴訟中訴訟當(dāng)事人的訴訟能力表現(xiàn)在對(duì)自身訴訟權(quán)利的認(rèn)知、舉證和質(zhì)證水平的高低、對(duì)庭審規(guī)則的把握等。而弱勢(shì)群體在這些方面常常處于劣勢(shì)。首先，弱勢(shì)群體接受法律通識(shí)教育的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平，在自身合法權(quán)益遭受不法侵害時(shí)，不擅于通過(guò)法律途徑進(jìn)行維權(quán)，即使訴諸法律渠道，也因受困于參與意義或認(rèn)知范圍的局限而在訴訟進(jìn)程中步履維艱，甚至處處碰壁。其次，雖然經(jīng)濟(jì)因素已經(jīng)不是評(píng)價(jià)弱勢(shì)群體的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但大多數(shù)弱勢(shì)群體仍沒(méi)有足夠的財(cái)力支持曠日持久的訴累，斥資聘請(qǐng)知名律師打官司則更是可望而不可即的事。可見(jiàn)缺乏法律專業(yè)人士的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和訴訟輔助是導(dǎo)致弱勢(shì)群體訴訟能力欠缺的重要因素。［2］再者，行政訴訟是“民告官”的訴訟，當(dāng)事人一方是握有公權(quán)力的國(guó)家機(jī)關(guān)，另一方是接受管理的行政相對(duì)人，管理者和被管理者的身份差異使得行政相對(duì)人在行政訴訟中成為“天然的”弱勢(shì)群體。在我國(guó)當(dāng)下的執(zhí)法實(shí)踐中，弱勢(shì)群體大多是針對(duì)不當(dāng)?shù)囊缆殭?quán)行政行為而尋求司法救濟(jì)的，而這類行政行為作出的法律依據(jù)和證據(jù)材料通常都掌握在行政機(jī)關(guān)手中，信息和資源的不對(duì)稱進(jìn)一步削弱了弱勢(shì)群體的訴訟能力。

（二）訴訟心理的波動(dòng)弱勢(shì)群體訴訟的成敗得失不僅表現(xiàn)在以金錢和律師為基礎(chǔ)的外在訴訟能力上，也表現(xiàn)在訴訟過(guò)程中當(dāng)事人心理素質(zhì)的高低上。在訴訟雙方激烈的角色對(duì)立和論辯交鋒中，心理波動(dòng)很容易被對(duì)方所利用，從而暴露出自己在訴訟準(zhǔn)備中的缺點(diǎn)和不足。弱勢(shì)群體訴訟心理的波動(dòng)集中表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，傳統(tǒng)文化心理左右訴訟信心。厭惡訴訟、恥辱訴訟、懼怕訴訟是傳統(tǒng)國(guó)人普遍具有的文化心理，道德教化是根絕訴訟、息事寧人的天然屏障，［3］弱勢(shì)群體在這方面表現(xiàn)得尤為突出，社會(huì)支持度和公眾認(rèn)同感的薄弱會(huì)讓他們背上沉重的心理負(fù)擔(dān)，顧慮感較強(qiáng)。尤其在熟人社會(huì)的人際關(guān)系網(wǎng)中，一點(diǎn)風(fēng)吹草動(dòng)便會(huì)使個(gè)體在一夜之間家喻戶曉。因此，一旦庭審敗訴的不利后果與注重協(xié)商和解的倫理氛圍交織在一起時(shí)，當(dāng)事人便會(huì)覺(jué)得“顏面盡失”，加上弱勢(shì)群體的社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力本來(lái)就相對(duì)較低，纏上訴訟的羈絆可能會(huì)在工作和生活中失去更多被公平對(duì)待的機(jī)會(huì)。其二，“依賴”和“排斥”的兩極悖論。弱勢(shì)群體在訴訟能力上的欠缺導(dǎo)致他們?cè)谛姓V訟中對(duì)法官的依賴性較大，希望法官能夠扮演“救世主”的角色，替他們查清所有案件事實(shí)，還自己實(shí)質(zhì)上的公道。因此，弱勢(shì)群體在訴訟中往往抱有消極心理，不能積極主動(dòng)地參與到行政訴訟過(guò)程中來(lái)。但事實(shí)上，法官在行政訴訟中只能擔(dān)當(dāng)客觀中立的“裁判員”，遵循訴訟程序作出裁判，實(shí)現(xiàn)行政訴訟法律關(guān)系上的公平正義，囿于行政訴訟判決類型的局限而無(wú)法給予弱勢(shì)群體心理預(yù)期中的“公道”。于是，弱勢(shì)群體很容易從對(duì)法官的依賴滑向另一個(gè)極端，對(duì)法官、法院甚至整個(gè)司法救濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生懷疑或是逆反心理，進(jìn)而采取聚眾沖擊公檢法、纏訪鬧訪或者借助媒體輿論造勢(shì)等非理性方式對(duì)法院施加影響。

二、行政訴訟保護(hù)理念的更新

基于弱勢(shì)群體在行政訴訟中訴訟能力的欠缺和訴訟心理的波動(dòng)，作為弱勢(shì)群體權(quán)益司法救濟(jì)的重要渠道，行政訴訟應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持“平等保護(hù)”的程序正義之下，適當(dāng)吸納“傾向保護(hù)”和“例外保護(hù)”的訴訟旨趣以實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)的實(shí)質(zhì)正義，將“服務(wù)民生”與“開(kāi)放合作”的理念融入到行政訴訟現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之中。

（一）服務(wù)民生的理念我國(guó)行政法治實(shí)現(xiàn)了從秩序行政到給付行政的變遷：在傳統(tǒng)的秩序行政模式下，強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和公共利益的無(wú)條件“服從”，壓制了其尋求自身更好地生存和發(fā)展的權(quán)利，使其在與公權(quán)力的博弈中處于“顯著弱勢(shì)”的地位；給付行政的發(fā)展則強(qiáng)調(diào)政府對(duì)民生的關(guān)注，提倡公權(quán)力積極作為來(lái)滿足弱勢(shì)群體在衣食住行等基本需求基礎(chǔ)上的教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等公共福利。作為公法救濟(jì)的最后一道屏障，行政訴訟必須對(duì)給付行政的蓬勃發(fā)展做出有力的回應(yīng)，行政訴訟不應(yīng)僅僅滿足于對(duì)弱勢(shì)群體受損利益的確認(rèn)和彌補(bǔ)，更要著眼于弱勢(shì)群體權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和社會(huì)生存能力的提升，即行政訴訟的理念應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)從“彌補(bǔ)損害”到“服務(wù)民生”的轉(zhuǎn)換。第一，權(quán)利保護(hù)范式的轉(zhuǎn)型。行政訴訟法所確立的“事后型權(quán)利保護(hù)范式”以行政行為的作出和結(jié)束為前提，只能等到侵害弱勢(shì)群體的結(jié)果發(fā)生以后才能啟動(dòng)訴訟機(jī)制，面對(duì)正在發(fā)生或即將發(fā)生的侵害行為無(wú)能為力。暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)機(jī)制如“先予執(zhí)行”對(duì)社會(huì)保障類行政案件的審理意義重大，而預(yù)防性行政訴訟以事前和事中救濟(jì)為特征，能夠有效對(duì)抗威脅性行政行為和事實(shí)行為，［4］尤其在新型城鎮(zhèn)化和信息多元化的大背景下，土地行政糾紛和信息公開(kāi)爭(zhēng)議屢見(jiàn)不鮮，倘若能夠在“事后權(quán)利保護(hù)”及“暫時(shí)性權(quán)利保護(hù)”之外，建立起“預(yù)防性權(quán)利保護(hù)機(jī)制”，無(wú)疑能夠?qū)θ鮿?shì)群體的利益保護(hù)起到積極地推動(dòng)作用。第二，受案范圍的拓展。我國(guó)行政訴訟的時(shí)代變遷見(jiàn)證了立法時(shí)引入“具體行政行為”作為鑒別受案范圍標(biāo)準(zhǔn)的不慎，“具體行政行為”這一概念的空洞無(wú)物導(dǎo)致各級(jí)法院和不同法官見(jiàn)仁見(jiàn)智的解讀，無(wú)形中限縮了弱勢(shì)群體尋求訴訟救濟(jì)的范圍。籠統(tǒng)的受案標(biāo)準(zhǔn)加重了“立案難”現(xiàn)象，迫切要求行政訴訟修法要在受案范圍的立法模式和審查技術(shù)上“做足文章”，學(xué)術(shù)界和理論界也針對(duì)現(xiàn)行“肯定列舉＋否定排除”的受案模式提出了諸多改進(jìn)意見(jiàn)。比如用“公法爭(zhēng)議”的表述代替“具體行政行為”，采用“負(fù)面清單”方式進(jìn)行反向列舉，運(yùn)用“法不禁止皆自由”思路放松對(duì)受案范圍的規(guī)制，方便弱勢(shì)群體更為自主地提起行政訴訟。［5］上述建議和設(shè)想都是未來(lái)破解行政訴訟“立案難”的有益探索，但就目前法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)部門難以達(dá)成普遍共識(shí)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，對(duì)現(xiàn)行話語(yǔ)體系和運(yùn)作模式進(jìn)行“改弦更張”頗有難度，因此，充分的過(guò)渡與合理的銜接十分必要。①可見(jiàn)，當(dāng)下最穩(wěn)妥的辦法是進(jìn)一步針對(duì)弱勢(shì)群體的實(shí)際需求將受案范圍進(jìn)行循序漸進(jìn)的補(bǔ)充，如新法第12條正面增加了四種情形。②筆者贊同章志遠(yuǎn)教授對(duì)民生行政案件受案范圍的列舉式“關(guān)照”，即三類特殊弱勢(shì)群體需要在受案范圍中得到明確補(bǔ)充：一是對(duì)農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷所造成的失地農(nóng)民和被拆遷戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)；二是對(duì)城鄉(xiāng)居民基本社會(huì)保障權(quán)益的保護(hù)；三是對(duì)企業(yè)員工特別是大量進(jìn)城農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的保護(hù)。［6］第三，訴訟規(guī)則的重構(gòu)。行政給付訴訟不同于傳統(tǒng)的以具體行政行為為中心的撤銷訴訟，而是以弱勢(shì)群體的給付請(qǐng)求權(quán)為核心，強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公民所負(fù)擔(dān)的生存照顧之義務(wù)，克服撤銷訴訟一體主義中單純監(jiān)督依法行政的狹隘，將司法審查的視域拓展到財(cái)產(chǎn)請(qǐng)求、事實(shí)行為、停止作為和預(yù)防作為等，成為保護(hù)弱勢(shì)群體公法權(quán)益的兜底性訴訟。［7］訴訟規(guī)則的重構(gòu)需要作出以下努力：在審心上，要以給付請(qǐng)求權(quán)為主，側(cè)重具體行政行為之外的給付義務(wù)，且該損害事實(shí)不能在撤銷訴訟中一并提起；在舉證責(zé)任上，公法給付請(qǐng)求權(quán)要成為識(shí)別舉證責(zé)任的唯一標(biāo)準(zhǔn)，采用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，但對(duì)于享有給付請(qǐng)求權(quán)的原告，在證明標(biāo)準(zhǔn)上要適當(dāng)放寬，只需提出證據(jù)來(lái)源和大致內(nèi)容即可，并且鑒于弱勢(shì)群體在維權(quán)過(guò)程中舉證艱難、障礙重重的情況，可以考慮增加弱勢(shì)群體在討要工資、工傷認(rèn)定等情形下援用“舉證責(zé)任倒置”；［8］在判決類型的適用上，駁回訴訟請(qǐng)求和行政給付判決更為普遍，這在修法中已有體現(xiàn)。

（二）開(kāi)放合作的理念合作行政是指為達(dá)成國(guó)家任務(wù)而由行政主體與社會(huì)主體在執(zhí)行任務(wù)的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行配合，協(xié)同完成任務(wù)。［9］與傳統(tǒng)的行政法律關(guān)系不同，合作行政在行政主體與行政相對(duì)人中間引入第三方，并利用或結(jié)合該第三方的資源履行行政任務(wù)。［10］而行政訴訟調(diào)解則是合作行政在司法救濟(jì)領(lǐng)域的體現(xiàn)，作為被告的行政主體與作為原告的弱勢(shì)群體在法院的主持下平等對(duì)話，力求消弭爭(zhēng)議、達(dá)成共識(shí)。與此同時(shí)，隨著行政權(quán)力社會(huì)化和公共行政民營(yíng)化的發(fā)展，公權(quán)力需要以更加開(kāi)放的姿態(tài)面對(duì)社會(huì)變遷，故司法權(quán)不能局限于以往權(quán)力制約和封閉對(duì)立的傳統(tǒng)邏輯，不能單純服務(wù)于對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約，而要尋求司法與行政的良性互動(dòng)，合理運(yùn)用現(xiàn)行民主制度和政治體制的一切資源，服務(wù)于弱勢(shì)群體的公法保護(hù)。第一，行政訴訟有限調(diào)解。以原告撤訴為單一形式的“行政訴訟協(xié)調(diào)”具有先天的局限性：一方面，法律法規(guī)和司法解釋對(duì)“行政訴訟協(xié)調(diào)”法定構(gòu)成要件的闕如給行政機(jī)關(guān)留下了太大的自由裁量空間，行政機(jī)關(guān)可能基于短期利益考慮而無(wú)原則地答應(yīng)原告的無(wú)理要求，從而損害社會(huì)公共利益；另一方面，行政訴訟協(xié)調(diào)司法審查的缺位也給法院和行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制協(xié)調(diào)和誘導(dǎo)協(xié)調(diào)大開(kāi)方便之門，以弱勢(shì)群體為主的原告迫于變相誘導(dǎo)和隱性壓力容易妥協(xié)，使行政訴訟演變成動(dòng)員原告撤訴的“息訴”行為，這不僅不能有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，而且可能會(huì)放縱被告的違法行為，對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)益產(chǎn)生持續(xù)性危害。［11］筆者認(rèn)為，在契約精神大行其道的當(dāng)下，行政訴訟調(diào)解理應(yīng)煥發(fā)新的生命力。眾所周知，行政的生命在于裁量，行政裁量能夠最大限度地發(fā)揮政府的積極性、主動(dòng)性和靈活性，是在形式法治下實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義的最佳途徑。［12］而行政訴訟調(diào)解便是合作行政下行政裁量在司法領(lǐng)域的適用，近年來(lái)關(guān)于裁量基準(zhǔn)的設(shè)定和裁量司法審查的研究也對(duì)行政訴訟調(diào)解產(chǎn)生了有益的借鑒意義。從新法第60條①來(lái)看，它只是對(duì)原法第50條和第67條進(jìn)行了簡(jiǎn)單的歸并處理，唯一的增色是行政機(jī)關(guān)“行使自由裁量權(quán)”的案件可以調(diào)解，但并沒(méi)有徹底打開(kāi)行政訴訟調(diào)解合法性的口子。為了避免“以調(diào)代裁”濫用調(diào)解，同時(shí)又能充分體現(xiàn)出調(diào)解在弱勢(shì)群體行政訴訟中的價(jià)值，筆者主張建立類型化的行政訴訟有限調(diào)解機(jī)制，在保障當(dāng)事人尤其是弱勢(shì)群體意思自治的前提下，將非強(qiáng)制性行政行為引起的訴訟也納入到調(diào)解的范疇，與行政賠償、行政補(bǔ)償和行政自由裁量共同構(gòu)成調(diào)解的主要范疇。唯有如此，才能減輕弱勢(shì)群體的訴訟成本和心理負(fù)擔(dān)，使調(diào)解結(jié)果易于接受，便于執(zhí)行。第二，行民交叉案件的實(shí)質(zhì)性解決。社會(huì)關(guān)系的多重性和社會(huì)生活的多樣性決定了某些行政行為引起的爭(zhēng)議，往往伴隨著相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議。由于我國(guó)法律法規(guī)對(duì)行民交叉案件的處理缺乏明確規(guī)定，“行民分立”、“先行后民”、“先民后行”、“行庭一統(tǒng)”等主張“風(fēng)起云涌”，呈現(xiàn)出“百家爭(zhēng)鳴”之勢(shì)。這兩類爭(zhēng)議依照行政訴訟法和民事訴訟法分別立案、分別審理，不僅浪費(fèi)司法資源，導(dǎo)致循環(huán)訴訟，影響司法效率，而且給弱勢(shì)群體的救濟(jì)選擇帶來(lái)一系列障礙。［13］學(xué)界大多數(shù)學(xué)者主張借鑒英、美等國(guó)所奉行的行政附帶民事訴訟的審判方式，建立“二審合一”的審判模式。①對(duì)此，新法第61條作出了回應(yīng)。②修法的此處變動(dòng)為行民“二審合一”審理模式的構(gòu)建和完善開(kāi)了一個(gè)好頭，但語(yǔ)言表述中用了兩個(gè)“可以”，將裁量權(quán)授予行政審判庭，實(shí)際上還是保持了很大的靈活性?？偟膩?lái)看，行政審判庭應(yīng)當(dāng)在開(kāi)放合作理念的指導(dǎo)下，與民事審判庭、弱勢(shì)群體、行政主體及利害關(guān)系人等各方主體進(jìn)行充分溝通和精誠(chéng)合作，通過(guò)司法能動(dòng)主義來(lái)實(shí)現(xiàn)行民交叉案件的實(shí)質(zhì)性解決，從根本上減輕弱勢(shì)群體的訴累。

三、行政訴訟制度設(shè)計(jì)的調(diào)整

理念的更新為制度設(shè)計(jì)指明了方向，制度設(shè)計(jì)的調(diào)整則進(jìn)一步深化了理念。行政過(guò)程論主張全面、動(dòng)態(tài)地考察有關(guān)行政的法律現(xiàn)象以及有關(guān)行政的動(dòng)態(tài)過(guò)程，［14］鑒于司法過(guò)程與行政過(guò)程都是根據(jù)法律作出判斷的動(dòng)態(tài)過(guò)程，我們有必要運(yùn)用過(guò)程論方法將行政訴訟劃分成有機(jī)統(tǒng)一的各個(gè)階段，遵循服務(wù)為民和開(kāi)放合作的理念，并結(jié)合弱勢(shì)群體的角色定位和訴訟救濟(jì)的特殊性，在制度設(shè)計(jì)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有針對(duì)性的局部調(diào)整。

（一）訴權(quán)啟動(dòng)階段：擴(kuò)張?jiān)尜Y格新法第2條是關(guān)于原告資格的原則性規(guī)定，主旨要件有兩個(gè)：一是對(duì)行政訴訟原告起訴條件采取“主觀標(biāo)準(zhǔn)”，只要公民、法人和其他組織“認(rèn)為”行政主體違法即可，不需要客觀侵權(quán)事實(shí)的證立；二是原告必須與行政行為有直接利害關(guān)系，也即“行政相對(duì)人”標(biāo)準(zhǔn)。主觀要件的確立看似尊重弱勢(shì)群體的訴權(quán)，實(shí)則過(guò)于原則和概括，不利于司法實(shí)踐中法院對(duì)原告資格的確定。在實(shí)際操作中，主觀要件常常淪為“雞肋”，法院為了便于操作和統(tǒng)一尺度而過(guò)度依賴“行政相對(duì)人”要件，把原告是否與本案有直接利害關(guān)系作為起訴條件之一，關(guān)注客觀侵害事實(shí)以及該事實(shí)與行政行為之間的因果關(guān)系，這種“未立先審”的操作模式導(dǎo)致新法第2條之規(guī)定的“精神分裂”，實(shí)際上限制了弱勢(shì)群體訴權(quán)的行使。［15］新法第25條第一款采用了“法律上利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)”：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！痹摌?biāo)準(zhǔn)的立法確立對(duì)弱勢(shì)群體的訴權(quán)保障具有重大的理論和實(shí)踐意義。其一，根據(jù)“行政相對(duì)人”標(biāo)準(zhǔn)，弱勢(shì)群體只能就侵害自身人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為提起訴訟，而“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)則意味著只要是法律上的利益，不論是公法利益還是私法利益，不論是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)還是其他非法定的權(quán)利類型，弱勢(shì)群體都能基于“利害關(guān)系”的原則而尋求司法救濟(jì)。其二，由于“法律上利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)與新法第27條行政訴訟第三人的規(guī)定相吻合，那么，與行政行為有利害關(guān)系的非行政相對(duì)人將被納入原告資格的范疇，這也意味著許多以第三人身份參與訴訟的弱勢(shì)群體將由“訴訟參加人”躍升為“訴訟當(dāng)事人”，從而可以更直接地主張自己的權(quán)利。

（二）案件審理階段：引入簡(jiǎn)易程序自行政訴訟法頒布實(shí)施以來(lái)，在實(shí)踐中一直存在“行政爭(zhēng)議多，行政訴訟少”的悖論，為什么弱勢(shì)群體傾向于選擇信訪和調(diào)解手段解決行政爭(zhēng)議而很少尋求司法救濟(jì)？這恐怕與行政訴訟普通程序的冗長(zhǎng)、繁瑣和拖沓不無(wú)關(guān)系。例如，《行政訴訟法》（89版）第6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，依法實(shí)行合議、回避、公開(kāi)審判和兩審終審制度?！钡?6條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員、陪審員組成合議庭。合議庭的成員，應(yīng)當(dāng)是三人以上的單數(shù)?！睆囊陨戏蓷l文不難看出，現(xiàn)行行政訴訟法排斥簡(jiǎn)易程序。殊不知，就弱勢(shì)群體的公法救濟(jì)而言，行政訴訟需要兼顧訴訟公正和訴訟效率。一起行政訴訟對(duì)弱者個(gè)人來(lái)說(shuō)意義重大，不僅影響著訴訟階段的切身利益，還有可能決定著未來(lái)的人生境遇；而對(duì)于行政訴訟被告而言，訴訟并不會(huì)干擾行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)作。此外，雖然行政訴訟法對(duì)各階段的訴訟時(shí)限做了明確規(guī)定，但對(duì)法院違反審判期限的行為卻缺少相應(yīng)的監(jiān)督和懲罰措施，導(dǎo)致實(shí)踐中個(gè)別法官打著“正當(dāng)理由”和“客觀需要”的幌子無(wú)故延長(zhǎng)審理期限，加重了弱勢(shì)群體的訴訟負(fù)擔(dān)。［16］為此，我們有必要將簡(jiǎn)易程序引入行政訴訟案件的審理。新法第82條在最高人民法院《關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》的基礎(chǔ)上提出了具體的制度設(shè)計(jì)。雖然理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)該程序的設(shè)計(jì)和出臺(tái)都抱有比較一致的認(rèn)同感，認(rèn)為此舉對(duì)提高訴訟效率，保障弱勢(shì)群體訴權(quán)意義非凡。但需要注意的是，行政訴訟不僅關(guān)系著當(dāng)事人的私人利益，同樣關(guān)涉公共利益，所以一旦訴訟當(dāng)事人濫用簡(jiǎn)易程序選擇權(quán)，可能會(huì)間接損害另一部分弱勢(shì)群體的公共利益，為此，將簡(jiǎn)易程序的控制權(quán)交由法官掌握較為妥當(dāng)。一方面，在當(dāng)事人濫用程序選擇權(quán)、案件涉及人數(shù)眾多且影響巨大、當(dāng)事人主體地位特殊等情形下，法官應(yīng)當(dāng)按照新法第84條之規(guī)定，將案件轉(zhuǎn)入普通程序?qū)徖?，以保證訴訟正常進(jìn)行；另一方面，由于弱勢(shì)群體普遍存在的訴訟能力薄弱和法律知識(shí)闕如，法官應(yīng)當(dāng)主動(dòng)及時(shí)地針對(duì)程序問(wèn)題向當(dāng)事人進(jìn)行解釋和闡明，幫助弱勢(shì)群體更好地行使訴訟權(quán)利。

（三）判決執(zhí)行階段：加強(qiáng)問(wèn)責(zé)監(jiān)督弱勢(shì)群體訴訟的“執(zhí)行難”問(wèn)題同樣十分棘手。《行政訴訟法》（89版）第65條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)拒絕履行的應(yīng)對(duì)措施，授權(quán)法院采取的執(zhí)行手段主要包括：劃撥罰款和賠償金；按日處以罰款；提出司法建議和追究刑事責(zé)任四種。時(shí)至今日，該問(wèn)題依然沒(méi)有得到有效解決，諸如法院判決行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，而行政機(jī)關(guān)遲遲不作出，或以“新瓶裝舊酒”，作出基本相同的行政決定以應(yīng)付原告；判決返還被行政機(jī)關(guān)違法扣押或沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)，而行政機(jī)關(guān)以種種理由不予返還；判決行政機(jī)關(guān)予以賠償而拖延履行的。凡此種種，讓弱勢(shì)群體手中的勝訴狀成為一張白紙，嚴(yán)重?fù)p害了司法權(quán)威。對(duì)此，新法第96條又增加了兩種舉措：一是將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告；二是拒不履行判決、裁定、調(diào)解書(shū)，社會(huì)影響惡劣的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。學(xué)者普遍認(rèn)為，在如今自媒體發(fā)達(dá)、網(wǎng)絡(luò)便捷的信息社會(huì)中，“公告方式”在無(wú)形中可以聚集社會(huì)輿論的壓力，督促各方主體及時(shí)履行司法裁判的內(nèi)容，但“拘留”條款可能受制于現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)地位和體制自信，容易淪為宣示性的表面文章，無(wú)法得到貫徹落實(shí)。

筆者認(rèn)為，作為一種不可替代的公法救濟(jì)渠道，行政訴訟應(yīng)當(dāng)設(shè)立政治性的處罰措施，利用行政問(wèn)責(zé)來(lái)約束和督促被訴機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及其直接責(zé)任人，此舉的實(shí)際威懾力可能要遠(yuǎn)好于拘留、罰款等手段。同時(shí)，針對(duì)應(yīng)當(dāng)支付賠償款、補(bǔ)償款不予支付且機(jī)關(guān)賬戶內(nèi)無(wú)款項(xiàng)可劃撥的情況，筆者贊同行政訴訟法修改建議中北大意見(jiàn)稿所提出的方法，查封、扣押不影響其執(zhí)行公務(wù)的財(cái)產(chǎn)，并予以拍賣。

作者：馬迅 楊海坤 單位：山東大學(xué)法學(xué)院