司法學視角下的行政訴訟論文范文
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一、法院功能論
《行政訴訟法》第1條規定了“解決行政爭議”的立法目的。這一規定對于司法制度的重要意義在于以下方面。一是豐富了法院審理行政案件的價值取向。也就是說，法院審理行政案件在追求公正、及時、維權、監督的同時，還要關注解決行政爭議的目的。雖然說通過正確適用法律實現了上述目的之后，解決行政爭議的目的基本也能實現，但在此過程中如有對解決行政爭議的特別需求，解決爭議也可以成為一項優先實現的目的。二是增加了法院審理行政案件、解決行政爭議的方式方法。新行政訴訟法在第60條中規定了對行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解，這在一定程度上調整了原法規定的行政訴訟不適用調解的思維方式。同時，為了有效解決行政爭議，最高人民法院曾專門的司法解釋，通過協調撤訴的方式化解行政爭議。〔1〕在實踐中，地方法院在行政訴訟中力促行政案件的“協調撤訴”工作，取得一定的效果。〔2〕雖然“協調撤訴”的工作方法是法院在行政訴訟環境不佳的情況下的無奈之舉，但也在某種程度上刺激了法院解決行政爭議功能的發展。三是可以帶動對行政爭議的非訴訟解決機制發展。當在行政訴訟過程中確立了“解決行政爭議”的目的之后，其影響絕非僅限于訴訟過程，而是會擴大到非訴訟領域。目前，我國的行政復議、行政裁決、行政調解、行政協商、行政和解等多種糾紛解決機制都已成為化解行政爭議的重要手段。最高人民法院啟動的多元化糾紛解決機制改革也為行政爭議的解決提供了平臺。1990年，美國國會通過了《行政爭議解決法》（AdministrativeDisputeRes-olutionAct），旨在授權和鼓勵聯邦行政機關適用調解、協商、仲裁或其他非正式程序，迅速處理行政糾紛。該法要求各個聯邦行政機構推廣ADR的自愿使用，“提供及時、專業和廉價的爭議解決方式”。美國國會稱“廣泛領域的爭議解決程序，不斷加深對這種程序有效使用的理解將改善政府運作和服務”。〔3〕就我國的新行政訴訟法來說，確立解決行政爭議的立法目的同樣將會帶動行政機關化解糾紛的積極性，最終由各種非訴訟糾紛解決機制與法院的訴訟渠道共同形成系統化的行政糾紛解決體系。
二、接近正義（尋求司法救濟）原則的應用
接近正義（accesstojustice，又譯尋求司法救濟）是二十世紀七十年代以來世界范圍內興起的一項司法改革運動，目前已經成為一項成熟的司法原則，成為建設現代司法制度的一項重要標準。雖然接近正義運動最初以幫助窮人獲得司法救濟為主要目的，后來發展到對兒童、婦女、老人、少數民族、殘障人士和其他弱勢群體的特別司法保護，以及再后來發展到開辟司法渠道之外的替代性糾紛解決機制，但其根本精神是在降低訴訟門檻、擴大司法救濟的同時，為糾紛當事人提供最合適的糾紛解決機制。〔4〕而反觀我國的行政訴訟制度，近年來社會反映強烈的“立案難”問題與接近正義原則無疑是背道而馳的。根據立法機關的說明，行政訴訟法修改的目的之一是解決“三難”，即立案難、審理難、執行難。這“三難”都是尋求司法救濟道路上的重大障礙，其中立案難最為突出。原因主要有兩個：一是客觀原因造成的立案難，如路途遙遠、當事人無力聘請律師等；二是主觀原因造成的立案難，如法院受現行司法體制弊端的影響而不愿或不敢受理行政案件，或者受理之后采取消極的方法規避對行政行為合法性的判斷等。然而，新行政訴訟法在很大程度上提高了對行政相對人尋求司法救濟的方便度，掃除了接近正義的一些重大障礙。一是擴大了受案范圍。雖然我國還在建設法治國家的初級階段，擴大行政訴訟受案范圍不可能做到一步到位，但這次修改仍然在第12條中擴大了受案范圍，并保留了原來的“除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”的規定，為以后的立法繼續擴大受案范圍留下空間。〔5〕二是擴大了當事人范圍。對于原告資格，新行政訴訟法改變以往的主觀標準為客觀標準，即與行政行為有利害關系的人可以提起行政訴訟，從而避免了法院適用主觀標準確定行政訴訟原告資格時的不準確和人為設立門檻，從本質上解決立案難問題。同時，新行政訴訟法第26條還擴大了被告的資格，規定在復議機關維護原行政行為的，復議機關和作出原行政行為的機關是共同被告。復議機關在法定期限內未作出復議決定的，原行政機關和復議機關都可以成為被告。三是實行了立案登記制度。為實現“接近正義”原則，新行政訴訟法改原來的立案審查制為立案登記制。對于不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定并闡明不予立案的理由。該法第51條第3款還規定，“起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”第52條還規定，對于法院不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書面憑證等行為的，當事人可以提出投訴，上級法院應當作出相應處理。新行政訴訟法規定的立案登記制一方面可以解決法院系統因體制性障礙而難以發揮作用的問題，另一方面也可以促使所有法律糾紛納入訴訟程序由法院依法作出裁判，使之變成“體內循環”，從而避免通過信訪、申訴甚至其他非正常手段的“變通處理”。因此也可以說，立案登記制改革也是在為法治鋪路。當然，在目前的司法體制和法治環境下，將所有行政爭議都納入訴訟渠道無疑會給法院在案件數量、辦案能力等方面帶來很大壓力，但在司法機關可以承受的前提下，拓寬行政訴訟范圍、擴大司法監督范圍、維護相對人訴權是當前的主要任務。之后，再通過改革審理方式、推進多元化糾紛解決機制改革、提高審判效率等方式，保證辦案效率。
三、司法管轄區制度的法律定位
作為司法制度中的一個基礎性概念，司法管轄區通常是指法院行使所有案件管轄權的地域范圍，有時也專指某些類型案件的地域范圍。世界各國并不嚴格地將司法管轄區與行政區劃對應起來，經常會將若干個行政區劃放在一個司法管轄區之內，這樣可以方便當事人尋求司法救濟，也便于事務管理。但是，司法管轄區與行政區劃的重合也有可能因為區劃大小不一、案件數量有多有少而造成司法資源配置失衡，管轄不便等。因此，各國更重視司法管轄區設置的靈活性。我國的司法管轄區設置情況與其他國家又有根本區別，基本上保持著按照行政區劃設置司法管轄區的模式，因為現行體制仍是同級人大產生同級法院。但在近年的司法改革實踐中，司法管轄區與行政區劃在特殊情況下有所分別，主要體現在兩個方面：一是通過國家行政措施設立的與行政區劃不重合的區域范圍，如開發區、保稅區等；二是按照案件類型合并或調整法院的管轄區，如知識產權案件集中管轄、少年案件集中管轄、行政案件異地管轄等。黨的十八屆三中全會要求建立司法行政事務“省級統管”的新型模式，目前也已經在七個省市開展試點。根據《關于司法體制改革試點工作的框架意見》，基層法院和中級法院將不再由同級政府負責管理，而是收歸省級統管。〔6〕2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，準備率先在北京、上海試點設立跨行政區劃的中級法院。〔7〕這樣一來，法院的司法管轄區與行政區劃完全重合的現象便可能從體制上發生松動，至少沒有必要嚴格與行政區劃相重合。換句話說，在新的司法管理體制下，一個省行政區劃內各個法院的司法管轄區沒有必要受行政區劃的嚴格限制。省級政權（或法院）可以在尊重歷史的前提下適當調整，為各個法院確定與其框架、力量、案件等相適應的司法管轄區。在當前只有改革政策而沒有法律依據的情況下，新行政訴訟法第18條第2款作了開拓性的規定：“經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區域管轄行政案件。”這一規定體現了十八屆三中全會和四中全會的精神，為司法體制改革留下了空間。〔8〕根據這一解讀，設立跨行政區劃的普通法院管轄行政案件和其他特別類型的案件，可以在一定程度上防止地方保護和行政干預。如果不能設立跨行政區劃的法院管轄行政案件，則可以按照新行政訴訟法的規定，由最高人民法院批準確定一些人民法院跨行政區域管轄行政案件。在行政訴訟法作此規定之前，各地法院試點探索的集中管轄、異地管轄等，都是試圖在現行司法體制框架下在一定程度上改變司法管轄區的范圍，使法院的司法管轄區與行政區劃在一定程度上進行分離。但當時終因法律依據不足，難以獲得普遍認可。新行政訴訟法為我國改革司法管轄區制度提供了寶貴的法律依據。
四、法院的裁判依據
我國法院的司法學行政工作雖然在很大程度上依賴地方人大、地方政府提供人事任免、機構安排、經費支持等，但根據憲法第123條的規定，中華人民共和國人民法院是“國家的審判機關”而不是地方的審判機關。根據憲法第126條的規定，人民法院“依照法律”獨立行使審判權而不是依照法律之外的規范行使審判權。按照這一標準來看新行政訴訟法的相關規定，我們可以發現我國在法院對行政案件的裁判依據方面仍然存在一些實質性的問題。新行政訴訟法第63條規定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。地方性法規適用于本行政區域內發生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例單行條例為依據。人民審理行政案件，參照規章。”進而在第64條中規定，“人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議。”再看第53條的規定，“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。前款規定的規范性文件不含規章。”該條主要是對“規范性文件”的概念以及審查作了規定。根據該條規定，人民法院可以附帶審查的規范性文件包括國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件，但不包括規章在內。雖然這次修改擴大了法院對規范性文件的合法性審查，但仍然采用了原行政訴訟法對憲法第126條中的“法律”的擴大解釋，將由國家權力機關經過民主程序制定的法律與國務院經過行政程序制定的“行政法規”以及地方國家權力機關制定的“地方性法規”都當作法院審查行政行為合法性的依據。筆者認為，這種只看規范級別、不顧制定機關、忽視制定程序的做法給司法理論造成了混亂。在以往的觀念中，由于國務院是由全國人大產生的最高行政機關，所以通常將行政法規與全國人大及其委員會制定的法律相提并論，有時也將地方性法規與法律相提并論，將其一并作為“依照法律獨立行使審判權”的法院的審理依據。實際上，法律是由民主的代議機關通過民主決策程序制定的，是人民意志的反映。由人大產生的法院所適用的法律規范，只能是這些經過民主程序由立法機關制定的法律。至于行政機關的行政規范（如行政法規、行政規章），則是為了行政管理的目的，通過行政程序制定的規則，并不直接反映人民意志。因此，通過民主程序制定的法律與依行政程序制定的行政法規在性質上存在根本區別。絕不能因為都屬于“規則”，便“打包”成為法院審理行政案件的依據。從法院與行政機關的關系方面來分析，法院審理行政案件以行政法規為依據或參照行政規章，也存在重大問題。按照憲法規定，法院審理各類案件（包括民事案件、刑事案件、行政案件）都應當依照法律獨立進行。如果法院審理檢察機關提起公訴的刑事案件時依照最高人民檢察院制定的司法解釋進行，則會被批評為有違司法公正。如果法院審理行政機關或國有企業作為一方當事人的民事案件時依照國務院制定的行政法規進行，同樣會違反司法的中立地位，也違反當事人平等原則。那么，當人民法院審理行政機關作為被告的行政案件時依據是國務院的行政法規進行，則同樣會受到質疑，有違反法治原則之嫌。因此，按照我國憲法的規定，與行政機關制定的其他規范性文件一樣，行政法規實際上也應當是“附帶審查”的對象。按照國家權力之間的尊重與讓渡的原則，對于國務院的行政法規以及其他行政機關制定的關于行政管理的規范，法院通常會采取尊重的態度，但這并不能改變行政法規的性質和地位，更不能因此就當然成為法院審理行政案件的依據。
五、法院與行政機關相互尊重的原則
在各國的政府權力配置中固然強調分權制衡，但同時又通過相應的機制將不同的權力“粘合”在一起，形成政權的合力。即使在因為政黨政治而看似政府分支之間沖突不斷的國家，最終仍能找到解決問題的出路。這已經成為政治學中的一般理論，也體現在各個政府分支之間的法律關系上。我國也不例外。例如，我國憲法第三條明確規定了國家行政機關、審判機關、檢察機關與人民代表大會的關系，也規定了中央和地方的國家機構在職權劃分方面的原則。憲法第135條還特別規定，“人民法院、人民檢察院和公安機關辦理刑事案件，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”在憲法行政法理論中，不同國家機關之間不只是權力和職責的分立，還存在一定程度的相互尊重、共同協作的關系。在多黨制國家，雖然這種關系會受到黨派之爭的影響，相互之間的尊重也屬迫不得已。對不受黨派之爭影響的司法部門來說，這種尊重更多源自司法機關對憲法和其他法律精神的理解。當法院行使對立法機關制定的法律的違憲審查權時，仍應保持一定分寸，盡量尊重經過民主程序制定的法律。在對法律沒有審查權的國家，法院在解釋法律時會盡量適用“有效解釋”的方法。對于行政機關的行政行為或規范，法院同樣會保持一定尊重和謙抑，對于行政機關對事實的認定以及合法限度之內的行政行為予以認可。〔9〕在新行政訴訟法中，雖然法院審理的行政行為的范圍有所擴大，對于行政行為的事實依據也要進行司法審查，但在其他方面仍然體現著法院對于行政行為的尊重和謙抑。一是人民法院審理行政行為的標準依然是“合法性”標準而非“合理性”標準。也就是說，對于行政行為是否合理，例如在自由裁量權幅度之內的行為，法院原則上不會干涉。但是，當行政機關因濫用自由裁量權而導致行政行為明顯不當的，則作為違法行為處理。曾有學者主張將“合理性”標準與合法性標準并列，但這種審查標準不僅存在失之過嚴的問題，而且會影響行政權的功能發揮。二是對參加訴訟的行政機關及其主要負責人的處置方式亦把握分寸。例如，行政訴訟法第66條第2款規定，“人民法院對實行經傳票傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監察機關或者被告的上一級行政機關提出依法給予其主要負責人或者直接責任人員處分的司法建議。”三是根據第96條司法學的規定，行政機關拒不履行法院判決、裁定、調解書的，人民法院對行政機關的負責人采取罰款，或者將其拒絕履行的情況予以公告，或向監察機關或該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。只有造成惡劣社會影響的，才可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。但是，鑒于目前我國行政機關執法水平尚不能適應法治國家的要求，因此我國并沒有象其他多數國家一樣對于行政行為中認定的事實問題不加審查，而是堅持“以事實為根據，以法律為準繩”的原則，“要查清被訴的行政行為是否真實存在，該行政行為的法律依據和實施程序，以及該行政行為與原告的權益損害之間是否存在因果關系等事實問題。”〔10〕由此可見，我國司法機關與行政機關之間的互相尊重關系具有中國特色，但必將隨著法治水平的提高而有所發展。
六、其他具體問題
除了上述重要問題外，新行政訴訟法在其他一些方面也體現出它對我國司法制度的塑造，但仍有尚未解決的問題。一是行政訴訟證明標準。在法院對行政案件的事實進行審查的國家，證明標準與民事訴訟、刑事訴訟有所區別。對于刑事訴訟來說，超越合理懷疑標準、確實充分標準等建立了最為嚴格的證明標準；在民事訴訟中，優勢證據標準、高度蓋然性標準等建立了相對較低的證明標準；在行政訴訟中，占主流地位的是具有說服力的標準（con-vincing），其嚴格程度介于刑事證明標準和民事證明標準之間。〔11〕但是，新行政訴訟法對原法關于行政行為事實基礎的標準并沒有變化，仍然使用“行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序”的標準。但是，漢語里的“證據確鑿”是指事實鑿鑿有據，確實無疑，甚至比刑事訴訟中的“確實充分”或超越合理懷疑的標準還要高出一檔。由此可見，行政訴訟的證明標準在新行政訴訟法中的表述并不能反映行政訴訟的本質屬性。近年來，關于改革行政訴訟證明標準的討論越來越多，改革的呼聲也越來越高。這必將有利于行政訴訟制度的科學化。二是行政案件再審標準。新行政訴訟法將行政訴訟的“申訴制度”改造為“申請再審制度”后，對申請再審的條件也做了細化規定。該法第90條規定的八項條件中，有兩項涉及事實問題，即：有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；原判決、裁定認定事實的主要證據不足、未經質證或者系偽造的。再審程序存在于我國三大訴訟領域，每個領域中都涉及到事實錯誤方面的理由。而從司法實踐來看，因為事實證據方面的原因而再審的案件在我國仍占多數。這一方面展現了我國法院“有錯必糾”的決心，但也反映了一直困擾我國再審程序改革的一個重要問題，即法院在二審之后的審判監督程序中是否既要進行法律審，又要進行事實審。可以說，新行政訴訟法對再審標準問題并沒有新的發展。三是檢察機關的準“監察專員”定位。“監察專員”（Ombudsman）最早產生于瑞典。1908年，瑞典議會監察專員作為立法機關和行政機關之間權力制衡的一個機構而建立起來，此后Ombudsman逐漸成為一個專有詞匯并為許多國家所借鑒。“監察專員”專指由立法機關選舉或任命，獨立地調查或處理公眾對政府部門或公共機構的違法或者不當行政行為申訴案件的官員。他既可以基于公民個人的申訴也可以基于自己的職權主動對相關機構或部門展開調查，但調查處理建議不具有強制約束力，只有依靠被申訴機構自覺執行或依靠社會輿論和議會的壓力迫使其接受。監察專員依照憲法或相關法律的規定獨立行使監督權并為申訴人提供救濟，不受任何黨派、團體或機構的干預。〔12〕在我國曾有不少學者建議采納這一制度，國家也嘗試在財政領域設立財政監察專員制度，積累了一些經驗。在行政訴訟法修改過程中，為加強對行政行為的監督，有一種觀點認為應當發揮檢察機關的作用，使其充當“監察專員”的角色，改進行政機關的工作。雖然立法機關最終沒有采納這一意見，但對于這一制度的改革和研究并沒有停止。2014年10月30日的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）明確提出，“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為，應該督促其糾正。探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”雖然這一《決定》先于新的行政訴訟法，但黨的改革政策與國家的法律之間在這一問題上的默契是十分明顯的。盡管目前尚無法律依據，但通過今后的司法改革，檢察機關通過試點積累經驗，加大對行政機關違法或不當行使行政權力的行為監督力度，這必將引起檢察機關與行政機關的關系的重大變化。這種與瑞典的“監察專員”制度十分相似的機制，特別是檢察機關對行政機關違法行使或不行使職權行為的“督促糾正”權，或許能推進中國式的“監察專員”制度的建立。如果檢察機關對于行政機關的違法行為提起公益訴訟的改革嘗試獲得成功并得以納入立法，更能使檢察機關對行政機關的監督“如虎添翼”，最終加快依法行政和依法治國的進程。以上是從司法學視角對新行政訴訟法中若干問題的簡要評論。實際上，每一個問題都關涉司法制度的根本問題，也關系到當前正在進行的司法體制改革。雖然訴訟法的實施并不直接涉及司法管理，但司法管理體制和機制的改革能夠在很大程度上促進訴訟法目的的實現。同時，訴訟法的嚴格實施也會在一定程度上推動司法管理體制和機制的改革。新的行政訴訟法在一些方面對司法制度有所發展，但也留下了一些需要深入研究、逐步解決的問題。隨著法治環境的改善和法治水平的提高，特別是行政訴訟與司法改革的相互作用，待下一次修改行政訴訟法時必將有更大的進步。
作者：蔣惠嶺單位：國家法官學院兼職教授
