司法學(xué)視角下的行政訴訟論文范文

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一、法院功能論

《行政訴訟法》第1條規(guī)定了“解決行政爭(zhēng)議”的立法目的。這一規(guī)定對(duì)于司法制度的重要意義在于以下方面。一是豐富了法院審理行政案件的價(jià)值取向。也就是說(shuō)，法院審理行政案件在追求公正、及時(shí)、維權(quán)、監(jiān)督的同時(shí)，還要關(guān)注解決行政爭(zhēng)議的目的。雖然說(shuō)通過(guò)正確適用法律實(shí)現(xiàn)了上述目的之后，解決行政爭(zhēng)議的目的基本也能實(shí)現(xiàn)，但在此過(guò)程中如有對(duì)解決行政爭(zhēng)議的特別需求，解決爭(zhēng)議也可以成為一項(xiàng)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)的目的。二是增加了法院審理行政案件、解決行政爭(zhēng)議的方式方法。新行政訴訟法在第60條中規(guī)定了對(duì)行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解，這在一定程度上調(diào)整了原法規(guī)定的行政訴訟不適用調(diào)解的思維方式。同時(shí)，為了有效解決行政爭(zhēng)議，最高人民法院曾專門(mén)的司法解釋，通過(guò)協(xié)調(diào)撤訴的方式化解行政爭(zhēng)議。〔1〕在實(shí)踐中，地方法院在行政訴訟中力促行政案件的“協(xié)調(diào)撤訴”工作，取得一定的效果。〔2〕雖然“協(xié)調(diào)撤訴”的工作方法是法院在行政訴訟環(huán)境不佳的情況下的無(wú)奈之舉，但也在某種程度上刺激了法院解決行政爭(zhēng)議功能的發(fā)展。三是可以帶動(dòng)對(duì)行政爭(zhēng)議的非訴訟解決機(jī)制發(fā)展。當(dāng)在行政訴訟過(guò)程中確立了“解決行政爭(zhēng)議”的目的之后，其影響絕非僅限于訴訟過(guò)程，而是會(huì)擴(kuò)大到非訴訟領(lǐng)域。目前，我國(guó)的行政復(fù)議、行政裁決、行政調(diào)解、行政協(xié)商、行政和解等多種糾紛解決機(jī)制都已成為化解行政爭(zhēng)議的重要手段。最高人民法院?jiǎn)?dòng)的多元化糾紛解決機(jī)制改革也為行政爭(zhēng)議的解決提供了平臺(tái)。1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《行政爭(zhēng)議解決法》（AdministrativeDisputeRes-olutionAct），旨在授權(quán)和鼓勵(lì)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)適用調(diào)解、協(xié)商、仲裁或其他非正式程序，迅速處理行政糾紛。該法要求各個(gè)聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)推廣ADR的自愿使用，“提供及時(shí)、專業(yè)和廉價(jià)的爭(zhēng)議解決方式”。美國(guó)國(guó)會(huì)稱“廣泛領(lǐng)域的爭(zhēng)議解決程序，不斷加深對(duì)這種程序有效使用的理解將改善政府運(yùn)作和服務(wù)”。〔3〕就我國(guó)的新行政訴訟法來(lái)說(shuō)，確立解決行政爭(zhēng)議的立法目的同樣將會(huì)帶動(dòng)行政機(jī)關(guān)化解糾紛的積極性，最終由各種非訴訟糾紛解決機(jī)制與法院的訴訟渠道共同形成系統(tǒng)化的行政糾紛解決體系。

二、接近正義（尋求司法救濟(jì)）原則的應(yīng)用

接近正義（accesstojustice，又譯尋求司法救濟(jì)）是二十世紀(jì)七十年代以來(lái)世界范圍內(nèi)興起的一項(xiàng)司法改革運(yùn)動(dòng)，目前已經(jīng)成為一項(xiàng)成熟的司法原則，成為建設(shè)現(xiàn)代司法制度的一項(xiàng)重要標(biāo)準(zhǔn)。雖然接近正義運(yùn)動(dòng)最初以幫助窮人獲得司法救濟(jì)為主要目的，后來(lái)發(fā)展到對(duì)兒童、婦女、老人、少數(shù)民族、殘障人士和其他弱勢(shì)群體的特別司法保護(hù)，以及再后來(lái)發(fā)展到開(kāi)辟司法渠道之外的替代性糾紛解決機(jī)制，但其根本精神是在降低訴訟門(mén)檻、擴(kuò)大司法救濟(jì)的同時(shí)，為糾紛當(dāng)事人提供最合適的糾紛解決機(jī)制。〔4〕而反觀我國(guó)的行政訴訟制度，近年來(lái)社會(huì)反映強(qiáng)烈的“立案難”問(wèn)題與接近正義原則無(wú)疑是背道而馳的。根據(jù)立法機(jī)關(guān)的說(shuō)明，行政訴訟法修改的目的之一是解決“三難”，即立案難、審理難、執(zhí)行難。這“三難”都是尋求司法救濟(jì)道路上的重大障礙，其中立案難最為突出。原因主要有兩個(gè)：一是客觀原因造成的立案難，如路途遙遠(yuǎn)、當(dāng)事人無(wú)力聘請(qǐng)律師等；二是主觀原因造成的立案難，如法院受現(xiàn)行司法體制弊端的影響而不愿或不敢受理行政案件，或者受理之后采取消極的方法規(guī)避對(duì)行政行為合法性的判斷等。然而，新行政訴訟法在很大程度上提高了對(duì)行政相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的方便度，掃除了接近正義的一些重大障礙。一是擴(kuò)大了受案范圍。雖然我國(guó)還在建設(shè)法治國(guó)家的初級(jí)階段，擴(kuò)大行政訴訟受案范圍不可能做到一步到位，但這次修改仍然在第12條中擴(kuò)大了受案范圍，并保留了原來(lái)的“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件”的規(guī)定，為以后的立法繼續(xù)擴(kuò)大受案范圍留下空間。〔5〕二是擴(kuò)大了當(dāng)事人范圍。對(duì)于原告資格，新行政訴訟法改變以往的主觀標(biāo)準(zhǔn)為客觀標(biāo)準(zhǔn)，即與行政行為有利害關(guān)系的人可以提起行政訴訟，從而避免了法院適用主觀標(biāo)準(zhǔn)確定行政訴訟原告資格時(shí)的不準(zhǔn)確和人為設(shè)立門(mén)檻，從本質(zhì)上解決立案難問(wèn)題。同時(shí)，新行政訴訟法第26條還擴(kuò)大了被告的資格，規(guī)定在復(fù)議機(jī)關(guān)維護(hù)原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)和作出原行政行為的機(jī)關(guān)是共同被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定的，原行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)都可以成為被告。三是實(shí)行了立案登記制度。為實(shí)現(xiàn)“接近正義”原則，新行政訴訟法改原來(lái)的立案審查制為立案登記制。對(duì)于不符合起訴條件的，作出不予立案的裁定并闡明不予立案的理由。該法第51條第3款還規(guī)定，“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。”第52條還規(guī)定，對(duì)于法院不接收起訴狀、接收起訴狀后不出具書(shū)面憑證等行為的，當(dāng)事人可以提出投訴，上級(jí)法院應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)處理。新行政訴訟法規(guī)定的立案登記制一方面可以解決法院系統(tǒng)因體制性障礙而難以發(fā)揮作用的問(wèn)題，另一方面也可以促使所有法律糾紛納入訴訟程序由法院依法作出裁判，使之變成“體內(nèi)循環(huán)”，從而避免通過(guò)信訪、申訴甚至其他非正常手段的“變通處理”。因此也可以說(shuō)，立案登記制改革也是在為法治鋪路。當(dāng)然，在目前的司法體制和法治環(huán)境下，將所有行政爭(zhēng)議都納入訴訟渠道無(wú)疑會(huì)給法院在案件數(shù)量、辦案能力等方面帶來(lái)很大壓力，但在司法機(jī)關(guān)可以承受的前提下，拓寬行政訴訟范圍、擴(kuò)大司法監(jiān)督范圍、維護(hù)相對(duì)人訴權(quán)是當(dāng)前的主要任務(wù)。之后，再通過(guò)改革審理方式、推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制改革、提高審判效率等方式，保證辦案效率。

三、司法管轄區(qū)制度的法律定位

作為司法制度中的一個(gè)基礎(chǔ)性概念，司法管轄區(qū)通常是指法院行使所有案件管轄權(quán)的地域范圍，有時(shí)也專指某些類型案件的地域范圍。世界各國(guó)并不嚴(yán)格地將司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃對(duì)應(yīng)起來(lái)，經(jīng)常會(huì)將若干個(gè)行政區(qū)劃放在一個(gè)司法管轄區(qū)之內(nèi)，這樣可以方便當(dāng)事人尋求司法救濟(jì)，也便于事務(wù)管理。但是，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的重合也有可能因?yàn)閰^(qū)劃大小不一、案件數(shù)量有多有少而造成司法資源配置失衡，管轄不便等。因此，各國(guó)更重視司法管轄區(qū)設(shè)置的靈活性。我國(guó)的司法管轄區(qū)設(shè)置情況與其他國(guó)家又有根本區(qū)別，基本上保持著按照行政區(qū)劃設(shè)置司法管轄區(qū)的模式，因?yàn)楝F(xiàn)行體制仍是同級(jí)人大產(chǎn)生同級(jí)法院。但在近年的司法改革實(shí)踐中，司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃在特殊情況下有所分別，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過(guò)國(guó)家行政措施設(shè)立的與行政區(qū)劃不重合的區(qū)域范圍，如開(kāi)發(fā)區(qū)、保稅區(qū)等；二是按照案件類型合并或調(diào)整法院的管轄區(qū)，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件集中管轄、少年案件集中管轄、行政案件異地管轄等。黨的十八屆三中全會(huì)要求建立司法行政事務(wù)“省級(jí)統(tǒng)管”的新型模式，目前也已經(jīng)在七個(gè)省市開(kāi)展試點(diǎn)。根據(jù)《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)工作的框架意見(jiàn)》，基層法院和中級(jí)法院將不再由同級(jí)政府負(fù)責(zé)管理，而是收歸省級(jí)統(tǒng)管。〔6〕2014年12月2日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議通過(guò)了《設(shè)立跨行政區(qū)劃人民法院、人民檢察院試點(diǎn)方案》，準(zhǔn)備率先在北京、上海試點(diǎn)設(shè)立跨行政區(qū)劃的中級(jí)法院。〔7〕這樣一來(lái)，法院的司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃完全重合的現(xiàn)象便可能從體制上發(fā)生松動(dòng)，至少?zèng)]有必要嚴(yán)格與行政區(qū)劃相重合。換句話說(shuō)，在新的司法管理體制下，一個(gè)省行政區(qū)劃內(nèi)各個(gè)法院的司法管轄區(qū)沒(méi)有必要受行政區(qū)劃的嚴(yán)格限制。省級(jí)政權(quán)（或法院）可以在尊重歷史的前提下適當(dāng)調(diào)整，為各個(gè)法院確定與其框架、力量、案件等相適應(yīng)的司法管轄區(qū)。在當(dāng)前只有改革政策而沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，新行政訴訟法第18條第2款作了開(kāi)拓性的規(guī)定：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”這一規(guī)定體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)的精神，為司法體制改革留下了空間。〔8〕根據(jù)這一解讀，設(shè)立跨行政區(qū)劃的普通法院管轄行政案件和其他特別類型的案件，可以在一定程度上防止地方保護(hù)和行政干預(yù)。如果不能設(shè)立跨行政區(qū)劃的法院管轄行政案件，則可以按照新行政訴訟法的規(guī)定，由最高人民法院批準(zhǔn)確定一些人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。在行政訴訟法作此規(guī)定之前，各地法院試點(diǎn)探索的集中管轄、異地管轄等，都是試圖在現(xiàn)行司法體制框架下在一定程度上改變司法管轄區(qū)的范圍，使法院的司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃在一定程度上進(jìn)行分離。但當(dāng)時(shí)終因法律依據(jù)不足，難以獲得普遍認(rèn)可。新行政訴訟法為我國(guó)改革司法管轄區(qū)制度提供了寶貴的法律依據(jù)。

四、法院的裁判依據(jù)

我國(guó)法院的司法學(xué)行政工作雖然在很大程度上依賴地方人大、地方政府提供人事任免、機(jī)構(gòu)安排、經(jīng)費(fèi)支持等，但根據(jù)憲法第123條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)人民法院是“國(guó)家的審判機(jī)關(guān)”而不是地方的審判機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法第126條的規(guī)定，人民法院“依照法律”獨(dú)立行使審判權(quán)而不是依照法律之外的規(guī)范行使審判權(quán)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看新行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)在法院對(duì)行政案件的裁判依據(jù)方面仍然存在一些實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。新行政訴訟法第63條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例單行條例為依據(jù)。人民審理行政案件，參照規(guī)章。”進(jìn)而在第64條中規(guī)定，“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。”再看第53條的規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”該條主要是對(duì)“規(guī)范性文件”的概念以及審查作了規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定，人民法院可以附帶審查的規(guī)范性文件包括國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方人民政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件，但不包括規(guī)章在內(nèi)。雖然這次修改擴(kuò)大了法院對(duì)規(guī)范性文件的合法性審查，但仍然采用了原行政訴訟法對(duì)憲法第126條中的“法律”的擴(kuò)大解釋，將由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)民主程序制定的法律與國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)行政程序制定的“行政法規(guī)”以及地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的“地方性法規(guī)”都當(dāng)作法院審查行政行為合法性的依據(jù)。筆者認(rèn)為，這種只看規(guī)范級(jí)別、不顧制定機(jī)關(guān)、忽視制定程序的做法給司法理論造成了混亂。在以往的觀念中，由于國(guó)務(wù)院是由全國(guó)人大產(chǎn)生的最高行政機(jī)關(guān)，所以通常將行政法規(guī)與全國(guó)人大及其委員會(huì)制定的法律相提并論，有時(shí)也將地方性法規(guī)與法律相提并論，將其一并作為“依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)”的法院的審理依據(jù)。實(shí)際上，法律是由民主的代議機(jī)關(guān)通過(guò)民主決策程序制定的，是人民意志的反映。由人大產(chǎn)生的法院所適用的法律規(guī)范，只能是這些經(jīng)過(guò)民主程序由立法機(jī)關(guān)制定的法律。至于行政機(jī)關(guān)的行政規(guī)范（如行政法規(guī)、行政規(guī)章），則是為了行政管理的目的，通過(guò)行政程序制定的規(guī)則，并不直接反映人民意志。因此，通過(guò)民主程序制定的法律與依行政程序制定的行政法規(guī)在性質(zhì)上存在根本區(qū)別。絕不能因?yàn)槎紝儆凇耙?guī)則”，便“打包”成為法院審理行政案件的依據(jù)。從法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系方面來(lái)分析，法院審理行政案件以行政法規(guī)為依據(jù)或參照行政規(guī)章，也存在重大問(wèn)題。按照憲法規(guī)定，法院審理各類案件（包括民事案件、刑事案件、行政案件）都應(yīng)當(dāng)依照法律獨(dú)立進(jìn)行。如果法院審理檢察機(jī)關(guān)提起公訴的刑事案件時(shí)依照最高人民檢察院制定的司法解釋進(jìn)行，則會(huì)被批評(píng)為有違司法公正。如果法院審理行政機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)作為一方當(dāng)事人的民事案件時(shí)依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)進(jìn)行，同樣會(huì)違反司法的中立地位，也違反當(dāng)事人平等原則。那么，當(dāng)人民法院審理行政機(jī)關(guān)作為被告的行政案件時(shí)依據(jù)是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)進(jìn)行，則同樣會(huì)受到質(zhì)疑，有違反法治原則之嫌。因此，按照我國(guó)憲法的規(guī)定，與行政機(jī)關(guān)制定的其他規(guī)范性文件一樣，行政法規(guī)實(shí)際上也應(yīng)當(dāng)是“附帶審查”的對(duì)象。按照國(guó)家權(quán)力之間的尊重與讓渡的原則，對(duì)于國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)以及其他行政機(jī)關(guān)制定的關(guān)于行政管理的規(guī)范，法院通常會(huì)采取尊重的態(tài)度，但這并不能改變行政法規(guī)的性質(zhì)和地位，更不能因此就當(dāng)然成為法院審理行政案件的依據(jù)。

五、法院與行政機(jī)關(guān)相互尊重的原則

在各國(guó)的政府權(quán)力配置中固然強(qiáng)調(diào)分權(quán)制衡，但同時(shí)又通過(guò)相應(yīng)的機(jī)制將不同的權(quán)力“粘合”在一起，形成政權(quán)的合力。即使在因?yàn)檎h政治而看似政府分支之間沖突不斷的國(guó)家，最終仍能找到解決問(wèn)題的出路。這已經(jīng)成為政治學(xué)中的一般理論，也體現(xiàn)在各個(gè)政府分支之間的法律關(guān)系上。我國(guó)也不例外。例如，我國(guó)憲法第三條明確規(guī)定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與人民代表大會(huì)的關(guān)系，也規(guī)定了中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)在職權(quán)劃分方面的原則。憲法第135條還特別規(guī)定，“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。”在憲法行政法理論中，不同國(guó)家機(jī)關(guān)之間不只是權(quán)力和職責(zé)的分立，還存在一定程度的相互尊重、共同協(xié)作的關(guān)系。在多黨制國(guó)家，雖然這種關(guān)系會(huì)受到黨派之爭(zhēng)的影響，相互之間的尊重也屬迫不得已。對(duì)不受黨派之爭(zhēng)影響的司法部門(mén)來(lái)說(shuō)，這種尊重更多源自司法機(jī)關(guān)對(duì)憲法和其他法律精神的理解。當(dāng)法院行使對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律的違憲審查權(quán)時(shí)，仍應(yīng)保持一定分寸，盡量尊重經(jīng)過(guò)民主程序制定的法律。在對(duì)法律沒(méi)有審查權(quán)的國(guó)家，法院在解釋法律時(shí)會(huì)盡量適用“有效解釋”的方法。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的行政行為或規(guī)范，法院同樣會(huì)保持一定尊重和謙抑，對(duì)于行政機(jī)關(guān)對(duì)事實(shí)的認(rèn)定以及合法限度之內(nèi)的行政行為予以認(rèn)可。〔9〕在新行政訴訟法中，雖然法院審理的行政行為的范圍有所擴(kuò)大，對(duì)于行政行為的事實(shí)依據(jù)也要進(jìn)行司法審查，但在其他方面仍然體現(xiàn)著法院對(duì)于行政行為的尊重和謙抑。一是人民法院審理行政行為的標(biāo)準(zhǔn)依然是“合法性”標(biāo)準(zhǔn)而非“合理性”標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，對(duì)于行政行為是否合理，例如在自由裁量權(quán)幅度之內(nèi)的行為，法院原則上不會(huì)干涉。但是，當(dāng)行政機(jī)關(guān)因?yàn)E用自由裁量權(quán)而導(dǎo)致行政行為明顯不當(dāng)?shù)模瑒t作為違法行為處理。曾有學(xué)者主張將“合理性”標(biāo)準(zhǔn)與合法性標(biāo)準(zhǔn)并列，但這種審查標(biāo)準(zhǔn)不僅存在失之過(guò)嚴(yán)的問(wèn)題，而且會(huì)影響行政權(quán)的功能發(fā)揮。二是對(duì)參加訴訟的行政機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人的處置方式亦把握分寸。例如，行政訴訟法第66條第2款規(guī)定，“人民法院對(duì)實(shí)行經(jīng)傳票傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。”三是根據(jù)第96條司法學(xué)的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒不履行法院判決、裁定、調(diào)解書(shū)的，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人采取罰款，或者將其拒絕履行的情況予以公告，或向監(jiān)察機(jī)關(guān)或該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出司法建議。只有造成惡劣社會(huì)影響的，才可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留。但是，鑒于目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法水平尚不能適應(yīng)法治國(guó)家的要求，因此我國(guó)并沒(méi)有象其他多數(shù)國(guó)家一樣對(duì)于行政行為中認(rèn)定的事實(shí)問(wèn)題不加審查，而是堅(jiān)持“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的原則，“要查清被訴的行政行為是否真實(shí)存在，該行政行為的法律依據(jù)和實(shí)施程序，以及該行政行為與原告的權(quán)益損害之間是否存在因果關(guān)系等事實(shí)問(wèn)題。”〔10〕由此可見(jiàn)，我國(guó)司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的互相尊重關(guān)系具有中國(guó)特色，但必將隨著法治水平的提高而有所發(fā)展。

六、其他具體問(wèn)題

除了上述重要問(wèn)題外，新行政訴訟法在其他一些方面也體現(xiàn)出它對(duì)我國(guó)司法制度的塑造，但仍有尚未解決的問(wèn)題。一是行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)。在法院對(duì)行政案件的事實(shí)進(jìn)行審查的國(guó)家，證明標(biāo)準(zhǔn)與民事訴訟、刑事訴訟有所區(qū)別。對(duì)于刑事訴訟來(lái)說(shuō)，超越合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)、確實(shí)充分標(biāo)準(zhǔn)等建立了最為嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)；在民事訴訟中，優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)等建立了相對(duì)較低的證明標(biāo)準(zhǔn)；在行政訴訟中，占主流地位的是具有說(shuō)服力的標(biāo)準(zhǔn)（con-vincing），其嚴(yán)格程度介于刑事證明標(biāo)準(zhǔn)和民事證明標(biāo)準(zhǔn)之間。〔11〕但是，新行政訴訟法對(duì)原法關(guān)于行政行為事實(shí)基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)并沒(méi)有變化，仍然使用“行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序”的標(biāo)準(zhǔn)。但是，漢語(yǔ)里的“證據(jù)確鑿”是指事實(shí)鑿鑿有據(jù)，確實(shí)無(wú)疑，甚至比刑事訴訟中的“確實(shí)充分”或超越合理懷疑的標(biāo)準(zhǔn)還要高出一檔。由此可見(jiàn)，行政訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)在新行政訴訟法中的表述并不能反映行政訴訟的本質(zhì)屬性。近年來(lái)，關(guān)于改革行政訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)的討論越來(lái)越多，改革的呼聲也越來(lái)越高。這必將有利于行政訴訟制度的科學(xué)化。二是行政案件再審標(biāo)準(zhǔn)。新行政訴訟法將行政訴訟的“申訴制度”改造為“申請(qǐng)?jiān)賹徶贫取焙螅瑢?duì)申請(qǐng)?jiān)賹彽臈l件也做了細(xì)化規(guī)定。該法第90條規(guī)定的八項(xiàng)條件中，有兩項(xiàng)涉及事實(shí)問(wèn)題，即：有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的；原判決、裁定認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足、未經(jīng)質(zhì)證或者系偽造的。再審程序存在于我國(guó)三大訴訟領(lǐng)域，每個(gè)領(lǐng)域中都涉及到事實(shí)錯(cuò)誤方面的理由。而從司法實(shí)踐來(lái)看，因?yàn)槭聦?shí)證據(jù)方面的原因而再審的案件在我國(guó)仍占多數(shù)。這一方面展現(xiàn)了我國(guó)法院“有錯(cuò)必糾”的決心，但也反映了一直困擾我國(guó)再審程序改革的一個(gè)重要問(wèn)題，即法院在二審之后的審判監(jiān)督程序中是否既要進(jìn)行法律審，又要進(jìn)行事實(shí)審。可以說(shuō)，新行政訴訟法對(duì)再審標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題并沒(méi)有新的發(fā)展。三是檢察機(jī)關(guān)的準(zhǔn)“監(jiān)察專員”定位。“監(jiān)察專員”（Ombudsman）最早產(chǎn)生于瑞典。1908年，瑞典議會(huì)監(jiān)察專員作為立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間權(quán)力制衡的一個(gè)機(jī)構(gòu)而建立起來(lái)，此后Ombudsman逐漸成為一個(gè)專有詞匯并為許多國(guó)家所借鑒。“監(jiān)察專員”專指由立法機(jī)關(guān)選舉或任命，獨(dú)立地調(diào)查或處理公眾對(duì)政府部門(mén)或公共機(jī)構(gòu)的違法或者不當(dāng)行政行為申訴案件的官員。他既可以基于公民個(gè)人的申訴也可以基于自己的職權(quán)主動(dòng)對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門(mén)展開(kāi)調(diào)查，但調(diào)查處理建議不具有強(qiáng)制約束力，只有依靠被申訴機(jī)構(gòu)自覺(jué)執(zhí)行或依靠社會(huì)輿論和議會(huì)的壓力迫使其接受。監(jiān)察專員依照憲法或相關(guān)法律的規(guī)定獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)并為申訴人提供救濟(jì)，不受任何黨派、團(tuán)體或機(jī)構(gòu)的干預(yù)。〔12〕在我國(guó)曾有不少學(xué)者建議采納這一制度，國(guó)家也嘗試在財(cái)政領(lǐng)域設(shè)立財(cái)政監(jiān)察專員制度，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。在行政訴訟法修改過(guò)程中，為加強(qiáng)對(duì)行政行為的監(jiān)督，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用，使其充當(dāng)“監(jiān)察專員”的角色，改進(jìn)行政機(jī)關(guān)的工作。雖然立法機(jī)關(guān)最終沒(méi)有采納這一意見(jiàn)，但對(duì)于這一制度的改革和研究并沒(méi)有停止。2014年10月30日的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）明確提出，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。”雖然這一《決定》先于新的行政訴訟法，但黨的改革政策與國(guó)家的法律之間在這一問(wèn)題上的默契是十分明顯的。盡管目前尚無(wú)法律依據(jù)，但通過(guò)今后的司法改革，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)行使行政權(quán)力的行為監(jiān)督力度，這必將引起檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系的重大變化。這種與瑞典的“監(jiān)察專員”制度十分相似的機(jī)制，特別是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使或不行使職權(quán)行為的“督促糾正”權(quán)，或許能推進(jìn)中國(guó)式的“監(jiān)察專員”制度的建立。如果檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的違法行為提起公益訴訟的改革嘗試獲得成功并得以納入立法，更能使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督“如虎添翼”，最終加快依法行政和依法治國(guó)的進(jìn)程。以上是從司法學(xué)視角對(duì)新行政訴訟法中若干問(wèn)題的簡(jiǎn)要評(píng)論。實(shí)際上，每一個(gè)問(wèn)題都關(guān)涉司法制度的根本問(wèn)題，也關(guān)系到當(dāng)前正在進(jìn)行的司法體制改革。雖然訴訟法的實(shí)施并不直接涉及司法管理，但司法管理體制和機(jī)制的改革能夠在很大程度上促進(jìn)訴訟法目的的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，訴訟法的嚴(yán)格實(shí)施也會(huì)在一定程度上推動(dòng)司法管理體制和機(jī)制的改革。新的行政訴訟法在一些方面對(duì)司法制度有所發(fā)展，但也留下了一些需要深入研究、逐步解決的問(wèn)題。隨著法治環(huán)境的改善和法治水平的提高，特別是行政訴訟與司法改革的相互作用，待下一次修改行政訴訟法時(shí)必將有更大的進(jìn)步。

作者：蔣惠嶺單位：國(guó)家法官學(xué)院兼職教授