行政審批制度改革政策困境范文

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［摘要］

伴隨我國行政審批制度改革進入深水區，審批制度改革的政策困境逐漸顯現，其根本原因在于“紅頂中介”現象普遍存在，不論是對市場秩序、政府形象，還是對中介本身都造成了嚴重的負面影響。基于資源依賴理論分析“紅頂中介”現象背后行業協會對政府的依賴、政府對行業協會的依賴以及組織的權力來源等組織間關系，指出審批制度改革在很大程度上降低了市場經濟效率、削弱了政府公信力、約束了社會組織的發展。為了打破審批制度改革政策困境，提出要實現社會組織與主管部門脫鉤、規范中介市場、壓縮尋租空間等治理對策。

［關鍵詞］

行政審批制度改革;紅頂中介;資源依賴;行業協會

一、政策困境的提出

改革開放后，為了適應市場經濟發展，我國開始推行行政審批制度改革。進入21世紀后，國務院分六批取消和調整了行政審批事項，讓權于社會，大大提高了法治政府、服務政府、透明政府的建設水平。然而隨著行政審批制度改革進入攻堅期，關于行政審批制度改革的政策困境也逐漸顯現出來:一些地區，中介機構截留了“改革紅利”，企業主反而背上了更加沉重的負擔，政策預期效果不增反減。“紅頂中介”們利用各式各樣的關卡、資質、認證等手段不斷侵蝕著行政審批制度改革的利益①。國家行政學院許正中教授將“紅頂中介”分為三類:一類是指過去是政府部門，后來由政府轉型為具有審批權的協會;一類是主管部門將部分職能隱藏或直接進行委派的、捆綁在政府主管部門下的協會;還有一類是指政府主管部門領導退休后將會在其內部任職的機構。這些“紅頂中介”利用與政府、企業打交道的機會，逐漸演變為個別政府部門權力尋租的工具。從應然層面看，這些受到政府和企業共同影響的中介機構和行業協會，既是聯接政府和企業的紐帶，又是政府的參謀和助手，發揮著服務、協調與監督的作用”②。根據定義，可以歸納出這些行業協會、中介機構具有非政府性、非營利性、自治性、共益性等一系列的特征。十八屆三中全會指出，要不斷完善政府提供公共服務的方式，進一步明確行業協會在社會管理與服務中的責任與義務，為包括行業協會在內的社會組織加強管理社會事務的力度提供了政策依據③。然而，在實然層面，很多社會組織卻逐漸淪落為“紅頂中介”，不僅喪失了其存在的價值和意義，更是加深了社會矛盾、擾亂了社會經濟秩序。那么，這種現象何以出現，又會帶來怎樣的后果呢?本文將從資源依賴理論的角度，就上述問題進行研究與分析。

二、資源依賴下的組織間關系

“紅頂中介”現象反映了政府和中介組織之間的關系。根據資源依賴理論，中介組織需要通過獲取外部環境中的資源來維持生存與發展，幾乎沒有組織是可以通過生產而實現自給的，都要與外部環境進行交換所需的全部資源。為了獲得這些資源，組織通常采用的一種策略是“共同抉擇”，也叫“增選”。由此，組織對其外部環境形成了資源依賴需求。資源的稀缺程度與必需程度作為衡量組織對環境依賴的重要因素，進而使權力成為衡量組織與環境關系的直觀表象。資源依賴理論根源于社會交換理論，假設控制資源的能力將會使一個組織獲得權力，而當一個組織獲得了操控另一個組織的權力時，必然會積極運用權力為本組織謀取利益。我國行政審批制度改革中出現的“紅頂中介”現象，體現了政府和行業協會之間的相互依賴關系。對于上述現象產生的緣由，本文認為一方面是行業協會依靠政府對其提供資源與法律上的幫助，另一方面也說明行業協會可以作為承接公共事務管理的治理工具，抑或是變相租借政府權力的渠道。

(一)行業協會對政府的依賴無論何種形式的行業協會，都有可能受關鍵資源和政策支持的利誘，尋求主動吸納政府官員任職或者掛靠在政府主管部門之下的方式來實現自身的生存與發展①。目前在我國，公民社會還不夠成熟，第三部門發展尚處于起步階段，雖然政府正在加大舉措改革與市場關系，一再強調放權于社會，但是現階段行業協會一類的社會組織仍然存在著經費不足的現象，難以通過經營性活動獲取收入以完成收支平衡，進而從中謀取利益。在這種情況下，為了在活動支出以及工作場所方面獲得政府特別是業務主管部門的支持，這些行業協會就會利用增選的方式，吸納政府官員在組織內任職，通過官員的職務與身份之便從政府資源中為行業協會獲取一定的物質支持。部分行業協會聘請離退休的政府人員任職，一方面是考慮到其本身具有一定的管理經驗和協調能力以及可以助推企業快速發展的人力資本和社會資本，另一方面是想要獲取政府部門相關政策的行政支持。在當前的雙重管理體制下，業務主管單位的許可是行業協會登記注冊和獲得項目的前提;其次，借助政府的行政資源和行政權力也可以提升自身的合法性基礎，有助于與抑制行業協會發展的行政力量進行博弈②。這些行業協會一方面想得到政府的行政支持，另一方面又不希望政府過于干涉組織的內部管理和內部運營，所以會邀請一些政府官員出任諸如名譽會長或顧問等不具實權的職位。

(二)政府對行業協會的依賴在政府轉變職能的過程中，行業協會在實現安置政府官員這一功能的同時，也能夠實現對行業進行管理與控制的目標。在行政審批制度改革伊始，政府逐漸退出對市場的直接干預，取消部分審批項目，將部分職能權限讓渡給行業協會。特別是2001年后，我國已經走過了6次行政審批制度改革，在這個過程中，作為政府順利推進機構改革和職能轉變的工具，由政府行政手段推動的行業協會誕生。這些協會一方面要承接政府機構轉移出來的部分職能，一方面要吸納舊體制分流出來的冗員，一定程度上變成了政府機構改革中的“蓄水池”。對于某些行業而言，政府在將資質認證、質量檢查以及行業統計等職能委任給行業協會后，行業協會的業務主管部門會委派官員兼職或者兼全職擔任相關職務。這些在行業協會任職的官員可以直接掌握行業動態，對行業協會日常事務和重大決策的進行產生重要影響。政府之所以沒有將這些協會納入行政管理范疇，而是通過掛靠到主管部門下并通過委任官員的方式加以控制，主要原因有以下兩點:第一，“合法性”機制起了作用，加入WTO后，社會主義市場經濟體制確立，政府必須遵循通過行業協會進行行業治理的要求。第二，行業協會在本行業的治理上比政府更是有著得天獨厚的效率優勢，作為由眾多企業自主搭建的溝通平臺，協會對企業和市場也有更深的理解與共鳴。

(三)組織的權力來源資源依賴理論認為，組織間關系中的權力與兩組織間一方對另一方的依賴程度呈現負相關。盡管塞爾茲尼克將增選看作一種本質上自愿的策略，但是認真考慮資源依賴理論，我們就能發現利益集團對重要資源的控制使得它們有權力控制并操縱組織。如果一個組織控制著重要甚至是關鍵的資源，那么這個組織就潛在地形成了操縱其它組織的權力，我們很難保證這些組織不會利用這種權力去要求有依賴性的組織做出滿足其期望的行為。歷史經驗證明，權力強大的組織會對那些依賴它的組織慢慢滲透，而不是在危難時刻選擇與這些依賴它的組織共同進退①。考慮一下“紅頂中介”，行業協會依賴政府資本并且增選一個官員進入協會。這正是說明，政府官員已經意識到行業協會對他們的依賴，于是以在行業協會中安置政府官員為代價來交換資源，主動正式地進入行業協會的決策結構中，并且使組織受到這些政府官員的影響。在獲得權力后，這些滲入行業協會的政府部門怎樣運用權力呢?政府官員是經濟理性人，必然會有自利行為，在掌控組織權力的同時借助公權力，指揮中介機構壟斷市場、有償服務，把中介機構和社會團體當作單位“撈外快”的自留地，由此產生了“紅頂中介”。

三、“紅頂中介”困境的危害

“紅頂中介”現象的大量存在，不管是對市場秩序，對政府形象，還是對中介本身，都造成了嚴重的負面影響。蠶食改革紅利，削減市場經濟效率。行政審批制度改革本來是以提高審批效率、還權于市場、形成競爭態勢、發展市場經濟為目標而開始的。而“紅頂中介”截取審批特權，強制服務并收取高價的行為，無疑增加了企業的包袱，不僅違背了政府為企業減負添力的初衷，更是擾亂市場秩序，削減甚至毀滅了市場經濟的效率。尋租腐敗，削弱政府公信力。政府部門通過“紅頂中介”來實現與企業之間的互動交流，一方面會使企業對公平競爭失去信心，影響市場經濟秩序;另一方面，政府部門利用中介組織合法承接過來的公共管理職能，變相設置審批門檻，在年檢或者其他審批事項中搭車收費，極易導致領導干部權力濫用。本該服務于企業的中介組織卻淪為了強行收費的權力部門，既損害企業的利益，又極大地傷害了政府的公信力。越位捆綁，制約社會組織發展。如前文所述，“紅頂中介”的產生一方面是由于行業協會類的社會組織依賴政府所擁有的資源，一方面是政府利用社會組織對其的依賴而利用權力控制組織。政府官員兼任社會組織的領導，導致政會不分，社會組織行政化，削弱了社會組織的獨立性。另外，業務主管單位對其管理的社會組織過度控制，也將進一步阻礙社會組織的健康發展。由于政府部門對這些社會組織的滲透過強，一定程度還將導致社會對這些組織的認同度降低，嚴重影響組織的民間性、自治性和社會合法性。

四、打破行政審批制度改革困境的治理對策

如今行政審批制度改革進入深水區，伴隨改革而衍生的問題也越來越明顯。總理指出，要避免以“紅頂中介”替代行政收費的現象發生。普遍性降費是讓惠民政策落到實處的關鍵，尤其是讓小微企業獲得應有的幫助。①按照資源依賴理論，一個組織對另一個組織的依賴程度取決于資源對于組織生產的重要性、組織內部或外部特定群體獲得或自主決定資源使用的程度、替代性資源來源的存在程度三個決定性因素。②圍繞“紅頂中介”，其實存在3類組織:行業協會、政府和企業。行業協會與政府的互動，行業協會與企業的互動，理想的模式應該如資源依賴理論前期假設的那樣，是平等的相互依賴關系，這樣才能各自發揮功能優勢。目前“紅頂中介”的出現，說明這些組織間是非平衡的依賴關系，要改變這種現狀，組織需要采用各種措施來使自己進行轉型，并擇優選出適于自身發展的環境。社會組織與主管部門脫鉤。政府對行業協會、中介組織的權力主要來源于政府掌握行業協會所需的資金、登記注冊、活動許可、政策法規等資源。協會、中介等社會組織應該進行行業自律，不應該偷換對象，使本該屬于注冊會員的利益被主管部門瓜分。近來政府為推動政府社會管理職能轉變，相關部門已經開始對國家公職人員在行業協會商會類社會組織兼職(任職)進行了清理整頓，以斬斷灰色的利益輸送鏈條。其次要將稅費減免、購買服務等方式綜合運用，使其可以引導中介機構向專業化、規范化方向發展。只有各種舉措同時進行，減少社會組織對政府的資源依賴，才能真正使社會組織與過去所在的部門或者部委脫鉤。

規范中介市場，壓縮尋租空間。“紅頂中介”之所以讓企業深惡痛絕，是因為這些中介機構壟斷了行政審批權限，以此尋租收費，增加了企業的運營成本。解決“紅頂中介”問題，應保證政府行政審批制度改革的政策落實到位，取消一部分行業的市場準入審批的同時，運用大數據的思維和信息技術等手段，加強對中介的監管，公開必要的審批程序和服務流程。一個組織對另一個組織的依賴程度除取決于資源的重要性外，還取決于可替代資源來源的存在程度。如果政府投資項目在行政審批環節中需要中介機構，一律采用引入市場競爭的方式選擇中介機構，避免政府指定一個中介的弊端③。各企業在“中介超市”可自行選擇中介服務機構，減少政府干預，運用市場力量提高服務效率。資源依賴理論的貢獻在于揭示并突出了組織自身的選擇能力，組織可以通過尋找替代性的依賴資源，從而降低“唯一性依賴”，采取各類策略改變自己、選擇環境和適應環境。但是卻忽視了組織的目標問題，無論社會組織還是政府，都是為提高公共服務的質量的公益性組織。在行政審批制度改革中，政府未來的選擇應該是尊重社會組織的獨立性，主動為社會組織承接公共事務治理職能提供資金、政策支持，消除“紅頂中介”對改革紅利的蠶食，構建一個政府與社會組織合作雙贏的框架，從而使政府與社會組織更加高效地運轉。

作者：李永亮 單位：山東大學 政治學與公共管理學院