行政審批層級一體化改革范文

本站小編為你精心準備了行政審批層級一體化改革參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

一、問題的提出

從新制度經濟學的角度，有效的制度是推動經濟社會發展的重要因素。行政審批制度作為政府管理經濟社會的一種工具，其改革不僅有助于推動政府職能轉變，也是政府管理理念和行政管理體制變革的重要內容之一。西方學者對行政審批的研究一般是從政府規制的角度進行的。卡恩（kahn）以概念的形式理論性地提出政府行政審批應當遵循的一些框架，強調政府要通過實施法律和規章制度來約束和規范經濟主體的行為，提出要維護良好的經濟績效，政府必須要加強對行政審批的權力，擴大行政審批的范圍[1]。詹姆斯（James）則強調由于政府過多的行政審批帶來了管制抑制經濟績效，管制產生延誤與繁文縟節、腐敗、缺乏管制績效標準的一系列問題。布雷耶爾（StephenGBreyer）先肯定了政府干涉市場的正當性，然后通過對管制的探討，最后對政府管制方法進行評估。20世紀70年代末80年代初以來，受管理主義變革理念的影響，英美等國掀起了一場以放松規制、引入競爭和提高效益等為主要內容的行政改革潮流，其示范性影響成為越來越多的國家開展行政審批制度改革的動力。隨著發達國家政府管理改革的推進，傳統官僚制理論和模式開始改變，特別是歐美國家進一步實現了以政府為中心的行政管制模式向以公民為中心的公共服務模式的轉變。

我國的行政審批制度產生于高度集中的計劃經濟體制，具體表現在“全能政府”對經濟與社會事務事無巨細的管制。行政審批行為以行政控制為導向，以職能為依據，其本身是政府部門行使權力的重要手段，隨著權力的膨脹及有效監督的缺失，反而成為體制改革的障礙和腐敗的高發環節，傳統行政審批制度的現實困境在將行政審批制度改革提上議事日程中起到了決定性作用。為適應經濟全球化、市場化的要求，實現建設服務型政府的行政改革目標，政府的行政導向逐漸由管制轉向服務，政府部門的職能和權限及其與各方關系逐步厘清，各級政府積極利用電子政務、網絡平臺推進政務流程再造，政府管理的深刻變化為新時期行政審批制度改革提供了觀念基礎和有利的制度環境。尤其黨的十八大以來，我國持續推進行政審批制度改革，十八屆三中全會更是明確提出：“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。”

由此，地方政府基于各自地區地域性的經濟社會環境特點與公共服務要求，針對我國傳統行政審批制度在管理與實踐過程中的現實問題，積極主動地開展了一系列改革探索與實踐。市場經濟較為發達的浙江省近年來十分重視推進行政審批制度改革。2012年8月，浙江省開始籌備新一輪行政審批制度改革，目標就是把浙江省打造成為“審批項目最少、辦事效率最高、投資環境最優”的省份之一，讓改革的紅利惠及廣大人民群眾，推動經濟社會持續健康發展①。浙江省政府以建成“三張清單一張網”②為抓手，致力于厘清政府權力的邊界，打造“透明的籠子”。浙江省在全國率先試點負面清單制度、推行權力清單制度，將政府的權力關進制度的籠子，用政府權力的“減法”換取市場與民間活力的“加法”。在如何提高政府保留權力的運作效率問題上，嘉興市先行先試，在浙江省內率先探索推進全市行政審批層級一體化改革工作。行政審批層級一體化改革通過創新行政審批服務模式，提高行政效率和優化經濟發展環境，為行政管理體制改革向更深層次發展奠定了基礎。

二、行政審批層級一體化改革的實踐

嘉興市行政審批層級一體化改革自2013上半年開始籌備，同年10月出臺了行政審批層級一體化改革方案并確定了改革任務。其目標是“市縣一體，全面放權；轉變職能，加強監督；優化流程，高效審批”。因此，行政審批層級一體化改革按照“權責一致、重心下移、減少層級”的原則，堅持“行政許可事項能放則放、非行政許可審批事項全部下放”的要求，對市級政府審批權限進行全面梳理，努力把嘉興市打造成為“審批事項和層級最少、審批集中度和效率最高、審批流程和服務最優”的地區。行政審批層級一體化改革是服務型政府構建中的制度改革，在整體改革態勢上堅持一個主體方向，即實現從管制到服務的轉型，建立服務型的行政審批模式；在改革路徑上，著力于政府管理權能責的結構性優化；在改革方法上，實行縣（市）、區分類改革和統籌推進；在改革的策略上，堅持系統性、整體性和協同性。按照“權責一致、重心下移、減少層級”的原則，通過全面放權、上下聯動、上下協同監管和權責一致，對市級政府審批權限進行了全面梳理。通過行政審批層級一體化改革，既能實現政府職能的轉變，重新界定和調整政府與市場、社會以及政府與政府之間關系，同時將現代化的管理理念、原則、機制和方式應用在此次改革中，進一步推進依法行政，激發市場活力，全面提升審批效率和群眾滿意度。行政審批層級一體化以打造服務型政府為目標，以職能轉變為中心，以現代信息技術為支撐，以相關法律法規為制度化保障，通過全面下放行政審批權，減少審批層級，最大限度地縮短審批鏈，建立扁平聯動、協同監管、權責一致的市縣兩級一體化的新型審批制度，是我國新一輪行政審批制度改革中的創新之舉。其做法主要包括以下幾個方面：第一，以相關政策辦法為行政審批層級一體化提供制度化保障。嘉興市政府針對行政審批層級一體化改革的關鍵環節和重點任務，建立相關的配套措施保障體系，提高一體化改革的科學化、制度化和法制化水平。嘉興市政府為審批改革的配套措施落實，先后頒布了《嘉興市行政審批事項下放運行實施辦法（試行）》《嘉興市行政審批過錯責任追究辦法（試行）》《嘉興市行政審批中介服務機構管理辦法（試行）》，以及《嘉興市推進行政審批制度改革后政府職能轉變的意見（試行）》等相關文件，確保行政審批層級一體化改革放得開、接得住、管得好。在改革過程中，嘉興市制定了《行政審批層級一體化改革工作流程圖》，明確了三項改革任務：一是市縣一體，全面放權；二是轉變職能，加強監管；三是優化流程，高效審批。

這一系列規范性文件的出臺為改革的持續推進提供了制度保障。第二，以現代信息技術為支撐，創新運行機制提高審批效率。政策創新是政府應公共管理使命之需求與政策環境變化，以新的理念為指導，完善與優化公共政策，以實現社會資源的優化配置和有效解決社會公共問題的一項重要政策行為。公共政策創新是政策主體的一種自主性的政策優化行為，是以較好的政策取代已被證實不合時宜應予摒棄的政策，從而更好地實現政策目標的過程[7]。在公共管理領域，政策創新中技術工具的使用帶來了政策價值與政策知識交流的空前拓展與深化，利用大數據與互聯網平臺等探索多元化的政策工具已然成為政府推進行政審批制度改革的必然選擇。嘉興市行政審批層級一體化改革利用現代信息技術的這一功能，同時抓住行政審批與監察的共時性特點，積極探索三級聯動網上審批服務和監察，借助互聯網所具備的強大信息存儲和資源整合特性，通過開發加載相應功能模塊，逐步實現網絡化審批、六階段聯審、市鎮村三級聯合和同層級橫向多部門互通互動和資源共享以及對審批中介機構的監管等，創新行政審批服務運行機制，切實提升審批效率，構建方便群眾辦事的服務體系。第三，以職能轉變為中心，規范審批權的橫向整合與縱向配置。作為政府實施行政管理的重要手段，行政審批制度改革的關鍵在于政府職能的轉變。嘉興市在行政審批制度層級一體化改革過程中，強調市場取向和公民本位，減少政府對市場經濟和公民生活的過度干預。對市場機制能夠有效發揮作用或者公民團體能夠自主解決的事項予以取消，對于采用行政審批以外的方式可以解決的事項便改變管理方式。嘉興市實行審批事項的清理、權力的下放、行為的規范和流程的再造，重點突出了縣（市、區）行政審批扁平化運行，規范審批權的橫向整合與縱向配置。

具體做法：一是深化“兩集中、兩到位”的改革。市、縣兩級上下聯動、同步推進，切實做到各級行政審批機關的行政審批職能向一個處室（行政審批科）集中，機關行政審批部門向當地行政服務中心集中；各級行政審批機關行政審批事項進駐行政服務中心要落實到位，各級行政審批機關對窗口工作人員要授權到位。二是加快審批流程再造。對審批環節較多、流程繁瑣的工業投資項目進行了包含政府審批、中介服務、法律公示在內的全流程優化。嘉興政府還部署開展三聯動審批，創新聯合測量、聯合竣工驗收和證照聯合辦理制度，探索對工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證等從“多證聯辦”提升到“多證合辦”，改變政府的審批結構。第四，通過構建多層次的監管體系，完善對審批權力的制約監督。在政治文明發展史上，權力制約監督體制的不斷完善具有重要意義，大量的事實表明，健全的權力制約監督體制與市場形態轉型、政治文明發展、社會組織建設與倫理道德進步具有緊密的正相關性[8]。嘉興在行政審批層級一體化改革過程中，努力探索構建多層次的監管體系。一是加強對縣（市、區）行政審批權行為監管。要求各縣（市、區）及時將審批環節、審批流程、審批部門和人員以及審批件辦理進度在網上公開，并加強電子監察和全程監督。二是對下放的審批事項開展評估和監督管理試點。通過聽取匯報、走訪業主、案卷評查等方式，深入分析和評價一體化改革的績效和存在的問題，強化監管，確保下放事項運行過程中的合法性、時效性、嚴肅性和規范性。三是探索加強事中事后監管的新路徑。2014年年初開始，嘉興市政府組織相關單位探索創新加強事中事后監管工作的體制機制，先后組織相關職能部門赴廣東惠州、深圳和上海自貿區考察學習加強事中事后監管的創新工作，制定出臺了《嘉興市關于進一步加強行政審批層級一體化改革事中事后監管的實施辦法》。同時，為進一步提高監管效率，嘉興市全面開展綜合執法試點工作。以整合執法主體、相對集中執法權、推動執法重心下移為重點，清理并整合行政執法隊伍，推進跨部門、跨行業綜合執法，著力建立權責統一、權威高效的行政執法體制。

三、行政審批層級一體化改革的成效與面臨的挑戰

（一）行政審批層級一體化改革的成效分析嘉興市行政審批層級一體化改革方向明確，契合十八屆三中全會“簡政放權”“深化行政審批制度改革”與“對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率”的精神；以打造服務型政府為目標，全面下放行政審批權，建立扁平聯動、協同監管、權責一致的市縣兩級一體化的新型行政審批制度，將審批事項辦理以部門職能為主的模式轉變為以事項辦理為中心的多部門聯辦模式，實現了模式創新；在推進市級行政審批縱向一體化發展之時，積極推進同一行政層級平面上跨部門的并聯審批改革，勇于探索機制體制變革，改革力度大；從實踐情況來看，嘉興市行政審批層級一體化改革在提高審批效率、優化投資環境、激發市場活力方面取得了顯著成效，有助于地方政府職能轉變，加快建設服務型政府，推進簡政放權。其成效具體表現為：第一，行政審批效率得以提升。

行政審批層級一體化改革減少了審批層級，清理了審批事項并減少了審批部門，通過簡化審批環節，來優化審批流程。包括“串聯到并聯”的審批流程變化、模擬審批、政府提前介入等各項措施，大幅度縮短了審批時間，審批效率提升顯著。第二，政務環境得到優化。嘉興行政審批層級一體化改革過程中，清理、規范行政審批職權、厘清職權職責，依托網站與服務大廳等政務公開載體，實行行政審批職權的公開透明操作，提高審批程序規范性與審批透明度，完善審批管理監督，扎實開展監督檢查工作，及時改進審批工作人員服務態度；市縣兩級審批人力資源的集約化促進了行政成本的降低；相關科室的撤銷、合并與新增，促進了內部機構改革和優化整合。第三，投資環境改善進一步激發了市場活力。嘉興市行政審批層級一體化改革通過簡政放權，促進了市場資源配置作用的發揮，通過適度強化劣汰機制，有效并及時促成轉型升級，為要素市場化配置創造了前提條件。通過審批流程的優化，企業投資者享受到了更好的服務，審批成本的降低減少了其項目投資成本，推動企業投資環境的改善。嘉興市率先試行的工商登記改革，取消前置審批，降低企業準入門檻。市場主體數量增加，也帶來了更多創業和就業機會。

（二）行政審批層級一體化改革面臨的挑戰嘉興行政審批層級一體化在審批效率的提升、政務環境與投資環境的改善等方面成效明顯，但隨著經濟社會的發展和政治行政體制改革的深入，嘉興市行政審批層級一體化改革也面臨著現實的或潛在的問題和挑戰，需要予以重視并加以解決。主要包括以下幾個方面：

第一，政府職能需進一步轉變，事權劃分需進一步理順。在市場經濟條件下，市場機制是實現資源有效配置的最基本方式；同樣，在公共部門引入市場和競爭機制，有助于降低成本、提升效率。因此，充分利用市場機制的優勢，降低公共管理和公共服務的成本，提高政府部門的工作效率和服務意識，已經成為當代各國政府理論和實踐的主流。行政審批制度改革說到底是一場觸動利益和靈魂的政府自我革命，這場革命必須在全面深化改革的大背景下，清晰地界定政府、社會、市場關系，政府對于管不了、管不好、不能管的事情要堅決退出，充分發揮市場機制的作用。嘉興市行政審批改革過程中出現了相應的問題，政府職能轉變不到位，事權劃分不夠清晰。實地調研過程中發現，多部門強調改革調整的審批事項涉及頂層設計問題，審批改革中遇到的很多問題在某種程度上是不能僅僅依靠市縣兩級政府就能解決的，部分被調查者認為目前仍然存在“審批事項太多，難清理’的問題。全面深化行政審批制度改革，推動簡政放權和政府職能轉變仍然任重而道遠。另外，市場和社會主體的作用依然沒有得到充分發揮，社會組織的公共治理與參與能力也有待進一步加強。

第二，審批系統條塊整合不夠全面，一體化平臺建設亟待強化。嘉興市行政審批層級一體化改革進行以來，通過審批流程再造和并聯審批等措施，取得了優化審批流程、縮短審批時間、減少審批層級與部門的效果。但是一些審批項目只是實現了相對意義上的并聯，這種依托于政務大廳和政府部門之間協調的并聯辦理，只是彌補了原有條塊分割體制不足的短期性應對措施。不同部門之間的系統整合仍存在進一步完善的空間，如審批服務大廳與聯合審批系統及部門系統之間仍存在差異，不同部門之間的基礎信息共享沒有及時跟進，導致在部門環節審批完成后沒有相互告知，產生審批滯后現象。部分下放事項缺乏協同性和匹配性，如工商外資企業審批權限下放的同時，質監局的組織機構代碼、預賦碼等權限也應同步下放。在管理機構、行政審批辦公室和政府部門之間，尚缺乏經常性的互動協調，科學的跨部門流程再造也還存在很大的完善空間，審批流程仍以部門為依據而不是以公民為中心，制約了審批效率和效能的提升。因而，在條線結構制約下的行政審批系統一體化平臺的構建仍面臨障礙，改革的系統性、整體性和協同性還有待完善。

第三，區、縣級審批部門工作量增加，承接能力有待提升。隨著審批改革的推進，嘉興市政府把大量審批事項下放，區、縣級一些審批部門工作量隨之大幅上升，范圍進一步擴大，特別是相應的監督、服務和管理任務急劇增加，工作人員的壓力也隨之增大。各審批部門的人員編制和物力財力需要增加配備，工作人員的業務能力也有待提高。審批業務及窗口人手不足，人員編制和財力、物力、裝備配備不夠，這些都制約了下級部門審批與監管服務的承接能力。另外，嘉興市為了提高行政審批效率，在實際整體審批流程以及各個環節的審批時間都被要求盡可能壓縮，由此給審批工作人員增添壓力的同時，也為如何保證審批服務質量帶來了很大挑戰。第四，部分審批中介服務還存在壟斷現象，整體服務水平有待進一步改善。

通過實地調研分析，行政審批層級一體化改革存在部分審批中介機構管理不規范、中介服務存在壟斷現象等問題。嘉興市的中介機構涉及發改、工商、環保、司法等各個方面，基本滲透到社會經濟生活各個領域。其中壟斷情況嚴重的幾項包括消防審核、環評報告、施工圖審查、防雷審計審核。較高的壟斷性造成了中介收費偏高、效率低下、服務態度不好等問題。實地調研結果分析顯示，壟斷性與行政審批辦事效率呈負相關，即壟斷性越高，往往辦理耗時越長、效率越低。如消防審核、環評報告、施工圖審查是壟斷性最高的三個審批事項，同時也是審批過程辦理耗時最長、效率最低的中介機構。這也為政府行政流程中的不當干預提供了一定的空間。在缺乏制度化約束的條件下，尋租（rent-seeking）便成為了發生概率較高的行政現象。此外，值得關注的是，由于中介機構在環境評估、能源評估等方面為企業投資項目審批提供了很多技術參考，過于壓縮審批時間、過于強調時間性可能會引起環評、能評等中介服務的質量問題。強調審批“效率”的同時，如何更好地保證環評能評等中介服務的社會效益，這也是行政審批層級一體化改革繼續推進需要把握的方向。

四、推進行政審批層級一體化改革的未來思考

從長遠發展來看,行政審批層級一體化改革的落腳點在簡政放權。而這既是我國行政審批制度改革的基本目標，也是適應“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”的必然要求。因此必須堅定地推進政府職能轉變，逐步厘清政府、市場、社會三者之間的關系，進一步推進行政審批層級一體化改革的全面深化。第一，強化改革的頂層設計，夯實合法性基礎。

合法性問題包含兩個方面的維度：

一是指行政審批的流程與操作規范合乎既定的法律法規，以及前置事項的相關經驗；二是指行政審批的操作流程與效果符合政策客體的預期以及合理的政治價值判斷，并能夠在過程中提升對政府和其中涉及的政治信任的水平。行政審批層級一體化改革符合國家全面深化改革、推進簡政放權的戰略方向。然而，就我國現有的法律體系來看，該項行政審批改革的有些做法仍然存在一些現行法治和體制方面的困境，比如垂直型政府體制以及條塊分割帶來的基層政府職責方面的“委托-”困境，如果省級部門把權力下放到市級，那么除非是市本級的權力，否則就不能再下放，由此導致的問題是，不能在涉及特定公共事物的處理中進行權責與職能的二次委托、二次授權。諸如此類的問題都涉及到行政審批的法治以及基本的體制問題，而要解決這樣的問題，顯然必須強化頂層設計，從國家或省級層面進一步細化操作細則，完善相應的法律法規，提升全面深化行政審批改革的合法性基礎。

第二，進一步完善審批鏈條，增強改革的系統性、整體性和協同性。行政審批層級一體化改革涉及管理模式和權力結構等的調整，涉及政府機構的整合與精簡及行政觀念的改變，也涉及到整個審批鏈條的完善。因此，行政審批制度改革同其他任何改革一樣,不可能孤軍深入，也不可能一蹴而就，它需要多方面系統協同。行政審批層級一體化改革過程中，部門聯動審批存在“壁壘”，下放事項的協同性和匹配性有待進一步加強。因此，行政審批制度改革還應強化審批鏈條建設，實現一條鏈條聯接到邊、多個部門互動辦理，實現審批事項的協同下放，提升改革的系統性、整體性和協同性。只有這樣，才能在簡政放權和服務重心下移“縱向到底”改革的基礎上，最終實現突破審批壁壘的“橫向到邊”的綜合性改革。同時，還應強化政府內部機構整合，不斷創新政府管理模式，推進各項改革的系統性、整體性和協同性，在全面深化改革的進程中始終保持靈活的機制體制并再創市場化競爭的機制體制新優勢，提升政府管理績效，打造效能政府。

第三，做好審批對接工作，提升下級政府承接能力。行政審批層級一體化改革實行審批權限下放，其結果必然會導致縣市區一些部門和工作人員工作量的增加，甚至有些工作人員難以負荷。為了提高審批的辦事效率并減輕政府窗口工作人員的工作壓力，可以根據工作量大小，對所有工作人員進行重新分工調整，明確責任。各縣（市）、區應按照上級政府要求，加快建立改革工作領導小組，政府主要領導親自抓行政審批層級一體化改革工作。要抽調專門人員，配強改革力量，給予一定的工作經費保障，加快推進行政審批層級一體化改革。加強集中審批一線人員力量，強化配套改革人員的業務培訓，采取多種形式提升下級政府承接能力，提高審批改革效能和服務水平。

第四，實現中介市場充分競爭，加強中介機構監督考核。要面向全社會公開招納中介機構，實行向全社會公開招納，打破行業壟斷和區域壟斷。只要符合資質要求的中介機構，經審核備案后都可隨時入駐各縣（市）、區，從而提高中介市場開放水平。同時建立中介機構信息庫，將收費標準、承諾時限、辦事流程、工作人員、資質證書等進行公開，定期中介機構服務質量等相關信息供業主選擇參考。也可根據中介機構業務特點實行分行分類入駐。選擇一批資質等級高、業務范圍廣、技術能力強、服務信譽好、收費標準合理的中介機構入駐縣中介機構管理服務中心。另外，為了保證中介服務機構質量，各行業主管部門要建立健全中介機構誠信檔案。中介機構信用情況可以作為項目業主選擇中介服務對象的參考依據。對中介機構及執業人員在提供中介服務過程中違反相關法律法規的，按照法律法規追究相關單位和責任人責任。此外，對入駐縣中介機構管理服務中心的中介機構根據入駐方式，分別開展月評、季度考評等，考評結果在縣行政服務中心網站公示，也可作為獎懲依據。

第五，完善配套改革各項措施，推進一體化平臺建設。在現有的壓力型體制下，行政審批層級一體化改革必然涉及到縱向橫向不同層級和職能部門之間的壁壘和整合問題，嘉興行政審批系統的一體化平臺構建主要面臨三個障礙：跨系統資源整合難、跨渠道信息共享難、跨部門業務協作難。因此，要繼續推進行政審批層級一體化改革，還必須不斷完善配套改革措施，促進一體化平臺建設，必須以構建條塊審批系統資源充分共享為目標，實現“異構集成、互聯互通”。只有真正搭建起一體化的審批平臺，才能整合不同政務資源，真正實現審批鏈的縮短和審批效率的提高，大力推進服務型政府建設。同時配套創新行政審批事中事后監管方式，加大在一體化平臺基礎上的監管部門并聯力度。借鑒并聯審批的創新之處，也可創新并聯監督方式，提升監管的整合力度和效率。

五、結語

行政審批是政府以對社會資源的權威性分配為基礎進行社會事務管理和服務而達到社會公共秩序穩定狀態的行為和手段，行政審批制度改革涉及政府職能轉變和利益格局分配與調整。在當前構建區域協調發展，實現經濟結構轉型升級的背景下，浙江省嘉興市通過率先推行行政審批層級一體化改革，創新行政審批服務模式，在提高行政效率和優化經濟發展環境方面取得了顯著成效，為行政管理體制改革向更深層次發展奠定了基礎。但是由于思想觀念、利益格局、體制職能以及法律障礙等因素，行政審批層級一體化改革還存在政府職能轉變不到位、審批系統條塊整合不夠完善、下級部門承接能力不足、部分審批中介服務存在壟斷等方面的問題，針對挑戰，重點提出了行政審批層級一體化改革進一步完善的幾點思考。行政學家里格斯曾指出：“當我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，不能只是從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環境的相互關系。”[10]行政審批制度改革不是獨立的改革系統，需要其他各方面改革的配合。另外在行政審批制度改革的實現路徑方面，尚有待進一步的理論探討和實踐摸索。

作者：翁列恩 劉凱月 單位：中國計量學院 浙江大學