行政立法后評估主體模式的發展趨勢范文
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1我國行政立法后評估制度的發展現狀
我國自1982年憲法制定實施以后，立法工作逐漸步入正軌，截止到2010年底，我國已制定現行有效法律236件、行政法規690多件、地方性法規8600多件，并全面完成了對現行法律和行政法規、地方性法規的集中清理工作。［2］我國有關行政立法后評估制度規定的文件最早溯及到2004年國務院的《全面推進依法行政實施綱要》。在該綱要的第17條規定:“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執法成本和社會成本”。在此基礎上，2008年3月，新修訂的《國務院工作規則》將行政法規后評估工作納入其中。該規則明確要求:“行政法規實施后要進行后評估，發現問題，及時完善。”與此同時，北京、上海、安徽、福建、云南、寧波等地還先后進行了行政立法后評估的嘗試，這些都為我國行政立法后評估制度的建立提供了必要的前提條件。然而，由于我國對立法后評估理論的研究時間不長、深度不夠，還遠不能適應立法后評估實踐的發展需要，一些正在進行的立法后評估的嘗試也只是處于探索階段，尚未建立完整的立法后評估制度，與西方立法后評估制度的發展相比還存在著較大的差距。因此，構建我國行政立法后評估制度，還需進一步加強理論的研究和實踐的探索。
2行政立法后評估主體模式確立的重要性
行政立法后評估一般由評估定位、評估主體模式、評估對象、評估標準、評估方法和評估效力等諸多要素構成。其中，評估的主體模式作為立法后評估體系的一個關鍵環節，在評估中一直處于中心地位，起著核心的作用，并最終決定著評估結果的科學性、公正性和客觀性，能夠真實地反映行政立法的效果。為此，加強對行政立法后評估主體模式的研究，有助于我國行政立法后評估制度的建立和發展。行政立法后評估的主體是指在行政立法后評估的過程中，由誰來組織和承擔行政立法后評估的工作。一般地說，從評估主體在行政立法中的地位來看，行政立法后評估主體模式可以劃分為內部評估形式和外部評估形式。所謂內部評估形式，是指國家機關及其內部組成機構自己實施的評估。該評估中評估主體僅限于行政立法的制定機關和實施機關，這種評估主體相對來說比較單一。外部評估形式是相對于內部評估形式而言的，其評估主體主要包括一些社會組織、獨立的評估機構以及社會公眾等。相對于內部評估形式主體的單一性，外部評估形式的評估主體具有多元化的特點。
二、行政立法后評估主體模式的發展趨勢
在行政立法后評估制度的建立過程中，評估主體模式隨著評估制度的發展不斷完善，并在不同的發展階段呈現出不同的主體特征，從而確保行政立法后評估能夠達到預期目標，真正實現評估價值。
1行政立法后評估制度的創立階段
就行政立法后評估制度的發展來看，內部評估形式在立法后評估制度建立之初，起到了非常重要的作用。美國是建立立法后評估制度較早的國家，美國的法律績效評估主體經歷了一個演變過程，早期只是政府部門自身，實行的是內部評估。［3］各國在立法后評估制度建立初期采用內部評估的形式，究其原因不外乎以下幾個方面:一是行政立法后評估制度建設剛剛起步時，理論研究還比較粗淺，缺少實踐經驗，社會對其認知程度不高，因而，建立專門的評估機構或民眾積極參與組織的條件尚不成熟，評估只能依靠制定機關或者實施機關來實施;二是從行政立法后評估制度的構成特征來看，行政立法的制定機關和實施機關與行政立法具有密切的聯系，對行政立法的熟知程度高，比較容易獲得行政立法在制定和執行過程中的第一手資料，便于行政立法后評估的進行;三是行政立法后評估的最終目的是根據立法后評估的結果對行政立法進行立、改、廢，而行政立法的制定機關和實施機關作為評估主體具有較高的權威性，其評估結果也容易得到相關部門的回應。盡管立法后評估主體的內部評估形式在立法后評估制度建立初期起到了非常重要的作用，但隨著立法后評估制度的發展，內部評估形式中主體單一化的弊端逐漸暴露出來，其評估結果的公正性和客觀性不斷受到質疑。首先，制定機關和實施機關由于其本身在立法理念、立法水平、立法技術等方面存在著固有的缺陷，必然會導致評估的質量很難達到評估的要求，最終會影響到評估的準確性;其次，根據權責相一致的原則，在行政立法的制定、實施過程中出現問題，應由制定機關和實施機構自己來承擔，這樣，為了避免自身的責任，制定機關和實施機關在評估中遇到對自己不利的評估情況時，必然會采取淡化的措施，從而會導致評估結果的公正性受到質疑;最后，制定機關和實施機關本身就是行政立法的制定者和實施者，在評估過程中難以避免對評估結果出現先入為主的情況，從而使評估的客觀性受到質疑。
2行政立法后評估制度的發展階段
隨著行政立法后評估制度的發展，主體多元化的外部評估形式逐漸受到重視。外部評估形式的評估主體主要指一些社會組織和社會公眾等。這些相對多元化的評估主體，能夠更加有效地體現出行政立法后評估的客觀性、公正性和科學性。在行政立法后評估中，作為行政立法后評估主體的社會組織一般指相關研究機構或專業評估組織，這些機構由于獨立于國家機關之外，不受國家機關的約束，在評估的過程中具有相對的獨立性，因而，其評估的結果相對來說具有客觀公正性。另外，這些社會組織主要是一些相關研究機構或專業評估組織，其評估的專業水平比其他一般的組織要高得多，這種技術優勢會使得評估的結果更具科學性。社會公眾作為行政立法后評估的主體則回歸到了立法本質。行政立法的制定，其適用的對象主要是社會公眾，因而，社會公眾對行政立法實施情況的反饋則更具準確性、有效性。社會公眾作為行政立法后評估主體，一方面體現了立法思想中的人民主權原則。盧梭曾指出:“立法權力是屬于人民的，而且只能是屬于人民的。”［4］另一方面，社會公眾作為評估主體積極參與行政立法后評估，可以有效彌補行政立法程序中公眾參與的不足，這不僅能體現行政立法后評估的代表性，同時更能夠促進行政立法的民主化，推動民主政治建設。因為，“所謂民主政治就是當行使國家權力時，要盡量使多數人民的意見參與統治過程的制度。”［5］然而，外部評估形式作為立法后評估制度中主要的評估主體模式，其不足之處也顯而易見。首先，由于外部評估形式的評估主體不隸屬于任何立法機關或執法機關，其在立法后評估的過程中，在資料的收集、經費的支持和評估結果的回應等方面將受到一定的限制，這必然會影響到行政立法后評估的效果;其次，在外部評估形式中，評估主體的構成是一些社會組織和社會公眾，這些社會組織和社會公眾相對比較分散，組織性較差，難以組織協調，其結果會導致評估的時間長、效率低。
3行政立法后評估制度的成熟階段
隨著行政立法后評估制度的進一步完善，獨立的評估機構作為行政立法后評估主體模式的重要性將會日益顯現出來，并最終發展成為行政立法后評估主體模式的主流。獨立的評估機構是指依法成立的機構，其主要職責是進行行政立法后評估，該機構不隸屬于任何國家行政機關或其他社會組織，具有充分的獨立性。獨立的評估機構作為行政立法后評估主體模式應具備以下的條件。一是依法成立。獨立的評估機構作為行政立法后評估主體應當按照法律規定成立，政府在政策上應給予大力支持，應當滿足該機構在人員組成、經費來源以及資源共享等方面的需求。二是機構的獨立性。為了避免在行政立法后評估中受到人為的干擾，獨立的評估機構應不隸屬于任何國家行政機關或其他社會組織，能夠依法獨立行使自己的特權。三是該機構的組成人員應當具備專業性。獨立的評估機構的組成人員應當具有從事評估工作較高的專業水平。四是要建立起一套完整的立法后評估運行機制。包括評估原則的確定、評估程序的設計和評估責任的劃分等。獨立的評估機構作為行政立法后評估主體模式，在行政立法后評估過程中，其優勢主要體現在以下幾個方面。第一，獨立的評估機構作為行政立法后評估主體，可以避免行政立法的制定機關和實施機關作為立法后評估主體易導致評估公正性不足的問題，同樣還可解決其他社會組織和社會民眾作為評估主體所帶來的操作難度大、效率低的問題。第二，獨立的評估機構由于專業性較強，其評估結果的準確率高，可為行政立法后評估結果的回應提供科學的依據。第三，獨立的評估機構作為行政立法后評估主體的模式，可以促進行政立法后評估工作的常態化。這樣，可以一改評估制度建立初期被動地進行評估的狀況，變被動評估為主動評估，把評估制度納入到行政立法的體系之中，作為行政立法體系的一個重要環節，從而提高行政立法質量。第四，獨立的評估機構作為行政立法后評估主體的模式，可以為其他評估制度提供有效的經驗和借鑒。
三、我國行政立法后評估主體模式的建構
我國行政法發展的時間不長，從我國法律整體發展來看，行政法作為一個獨立的法律部門，直到20世紀80年代，才開始建立和發展。［6］相應地，我國對行政立法后評估制度的研究和實踐則更遲，目前還只處在起步階段。因此，我國行政立法后評估制度的建設，應充分考慮我國行政立法的發展現狀，根據我國社會發展的需要，有選擇地借鑒西方發達國家有關立法后評估制度的規定，并結合立法后評估主體模式的發展規律，有步驟、分階段地建構我國行政立法后評估的主體模式。
1我國行政立法后評估制度的建立初期
我國行政立法后評估制度剛剛建立時，由于對該制度缺乏理論研究和實踐，再加上社會與公眾對其知之甚少，故此，該時期的行政立法后評估的主體模式應以內部評估形式為主。盡管內部評估形式存在著一定的弊端，容易出現評估主體在評估時為了自身利益有意淡化問題，從而導致評估的結果不準確，造成評估的目的難以實現。但是，在評估制度尚不成熟，評估的具體規則還不完備的前提下，由行政立法的制定機關和實施機關作為評估主體。一方面，可以充分發揮這些機關對行政立法的宗旨和原則較為清楚，對立法的具體內容較為熟悉等優勢;另一方面，由于行政立法的制定機關和實施機關具有立法者和執法者的身份優勢，這樣，可以使其能夠在評估中充分利用公共資源。內部評估形式的這些有利條件，在行政立法后評估的實踐中，更易實現評估的目標。我國2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》規定:“規章、規范性文件實施后，制定機關、實施機關應當定期對其實施情況進行評估。”這種把評估主體只局限于制定機關和實施機關的行政立法后評估形式正是這種內部評估形式的體現。當然，在該階段，為了避免內部評估形式自身存在的不利因素的影響，應適當引入社會監督機制，可以建立一些以社會團體和相關研究機構為主導的監督組織，由這些組織對內部評估的程序、合法性等進行有效監督;同時，對內部評估形式的評估結果的回應上，內部評估的評估結果應僅作為對行政立法進行立、改、廢的參考，而不能作為主要依據。
2我國行政立法后評估制度的發展完善階段
隨著我國行政立法后評估制度的不斷探索，實踐中逐漸積累了大量的評估經驗，在評估主體模式的建構上，在完善內部評估形式的同時，應進一步加強外部評估形式的建設，促使評估主體模式由一元化向多元化的方向逐步過渡。但這種過渡相對來說較為復雜，因為，就行政立法后評估的發展來看，評估主體的多元化并非只是評估主體數量的簡單增加，在評估的實際操作中，哪些可以作為評估的主體，不同評估主體在評估中所處的地位，以及評估的效力等應有所不同。這就要求在確定我國行政立法后評估主體的模式時，一定要考慮我國行政立法的發展現狀，并依據行政立法后評估的發展需要，對不同評估主體的作用進行科學定位，力求使行政立法后評估更加科學化、合理化。在我國行政立法后評估的實踐中，針對多元化的評估主體模式，應根據實際情況，靈活適用不同的評估主體，從而確保評估的有效性、準確性和客觀性，真正實現行政立法后評估的目標。首先，在評估的對象上，對不同的評估對象，要根據評估對象的具體特點、重要程度等，相應地采用不同的評估主體模式，這樣，可以達到不同的評估要求，實現不同的評估目標;其次，在評估的效力上，對不同評估主體的評估效力也應有所區別，要進一步強化外部評估形式中評估結果的效力，對獨立的評估機構所作出的評估結果應作為行政立法進行立、改、廢的重要依據，而對于由其他評估主體所作出的評估結果則只能作為一般的參考依據。（本文作者：王能引單位：合肥學院思想政治理論課教學部）
