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我國行政管理學中，把行政監督定義為“黨、國家機關和人民群眾對行政機關及其工作人員的行政管理活動是否符合國家和人民的利益，是否符合社會主義的民主原則和法制原則所實施的監察和督導”。“行政監督”意即“監督行政”。本文將從“監督行政”這個角度來探討行政監督對行政效率的制約機制。
一、行政效率與行政權力的內在聯系及其行政權力制約的必要性
行政效率作為行政管理的核心問題，其本質內容是對行政權力的運行方向和運行時效的反映。因此，我們要研究行政監督對政效率的制約機制，必須先從考察行政效率與行政權力的內在聯系以及行政權力制約的必要性入手。
行政效率的內涵，首先是行政效果的問題，其次才是行政時效問題。在負效果的情況下，談論時效是毫無意義的。只有在正效果的情況下講究時效，才具有實質性意義。而行政管理的正負效果，正是行政權力的運行存在兩個相反方向的反映。對此，恩格斯有過透徹的論述。他在考察了國家權力（暴力）的產生和發展史后，對國家權力在歷史中的作用得出兩點結論：“第一，一切政治權力起先總是以某種經濟的、社會的職能為基礎的，隨著社會成員由于原始公社的瓦解而變為私人生產者，因而和社會公共職能的執行者更加疏遠，這種權力加強了。第二，在政治權力對社會獨立起來并且從公仆變為主人以后，它可以朝兩個方向起作用?；蛘甙凑蘸虾跻幝傻慕洕l展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經濟發展之間就沒有任何沖突，經濟發展就加速了。或者違反經濟發展而起作用，在這種情況下，除去少數例外，它照例總是在經濟發展的壓力下陷于崩潰?！毙姓嗔ψ鳛閲覚嗔Φ闹饕糠?，更為集中地反映了國家權力的兩重性作用。它通過制定和頒布行政管理法規、規定和采取行政措施，對國家內政、外交、財政、經濟、國防、文化、教育、衛生等方面的行政事務進行管理，體現權力的運行方向，或是朝著有利于國家和人民的利益、有利于維護統治秩序、有利于社會發展的軌道運行，或是朝著相反方向運行。前一個方向將使行政管理取得正效果，后一個方向會使行政管理出現負效果。不論朝哪一個方向運行，行政權力還具有加快或拖延其發展速度的威力，以加深行政管理效果的程度。可見，行政效率的高低與行政權力的運行情況有著密不可分的關系，行政權力是行政效率的驅動力，行政效率是行政權力運行的外在表現。
既然行政效率取決于行政權力的運行方向和運行時效，那么，提高行政效率，其前提是使行政權力沿著正確的方向運行。但是，行政權力作為國家權力的主要部分，隨時都存在逆向運行的可能，正如馬克思主義所認為的，凡國家都是自居于社會之上，并日益與社會相分離的力量，具有與人民大眾相分離的本質特征。由于強制他人服從是國家權力的永恒的特性，這種強制力不僅能夠左右社會生活的基本方向，控制和維持社會秩序，而且能夠使任何活動或行為獲得合理性乃至合法性，因而它在被運用的過程中，極易對行使權力的主體產生腐蝕作用，為主體隨心所欲、濫用權力、以權謀私提供實現的可能性。所以，要保證行政權力高效地沿著正向運行，以取得行政管理的正效果，很有必要從行政權力的內外部制約其運行，防止行政權力主體腐化變質，使行政權力逆向運行的可能性無法向現實性轉化。
權力的制約原理是客觀存在的普遍原理，自從國家產生以來，它就一直存在著并產生作用。早在古希臘時代，雅典的一些政治家，如梭倫、克利斯提尼、伯里克利等人，就已經認識到制約權力的必要性，在雅典的政治改革中主張實行分權制度和權力制約；在實踐中形成了古代雅典式的權力制約機制。但是，最先自覺主動地運用權力制約原理來解決國家權力的正常運行的是資產階級。在17、18世紀，約翰·李爾本、約翰·洛克、孟德斯鳩等資產階級思想家、政治家，就發現了任何權力都應受制約的普遍原理，并提出在國家制度中實行分權和制衡的理論，即“二權分立”和“三權分立”。這一原理和理論，在西方資產階級奪取了國家政權、建立資產階級專政國家之后，被反復運用和發展，最后在美國的政治實踐中獲得了完整的形式——立體分權，即議會兩院相互制約；立法、行政、司法三權分立相互制約；中央和地方實行分權相互制約。這個立體分權制度，被列入美國的《聯邦憲法》之中。誠然，由于階級本質所決定，這一立體分權制只能處理、調節資產階級內部各個利益集團之間以及資產階級整體利益和局部利益之間的矛盾，制約功能也只局限在資本主義國家政治權力內部，至于廣大人民所能起到制約作用是十分有限。但是，分權機制在資產階級的政治實踐中，對于行政權的膨脹和濫用，及時糾正行政決策錯誤，促使行政高效化，其作用又是非常明顯的。而且，資本主義國家權力制約形式的局限性，并沒有否定權力制約原理，相反更加說明權力制約的必要性和普遍性。
在我國，國體是人民民主專政制，政體是全國人民代表大會制。這個政治制度的基本框架，規定我國行政權力的根源在人民。全體人民通過人民代表機關組織自己的政府，并通過制定憲法和法律，賦予政府各項職權。這樣，從權力性質上保證了行政權的人民性。那么，對我國具有人民性的行政權，是否也有必要制約呢？回答是十分肯定的。因為根源于人民的行政權力，同樣存在著背離人民利益而運行的可能，并在獲得權力后很容易使這種可能變為現實。關于這一點，無論是理論，還是我國的政治實踐，都有充分的證明。恩格斯說：“社會起初用簡單分工辦法為自己建立了一些特殊的機關來保護自己共同的利益。但是，后來，這些機關，而其中主要的是國家政權，為了追求自己的利益，從社會的公仆變成了社會的主人。這種情形不但在例如世襲的君主國內可以看到，而且在民主的共和國內也可以看到?！本褪钦f，社會公仆變成社會主人的情況，在任何形態的國家都可能出現。為什么呢？原因就在于，社會公仆作為“社會公共職能的執行者”，他們所執行的共同職能是社會所不能缺少的，而一旦“被指定去執行這種職能的人，……就獲得了和授權給他們的人相對立的特殊利益，他們在對這些人的關系上成為獨立的人”。當他們為了追求自己的特殊利益時，他們就不能不、也具有條件變成脫離人民利益的主人，成為利用社會共同職能謀取私利的腐敗分子。我國的政治實踐充分證明這種情形的存在。如果說，“十年動亂”是整個國家權力逆向運行的表現，那么，改革開放以來出現的腐敗現象和官僚主義，則是個別社會公仆成為社會主人，部分行政權成為謀取私利的工具的表現。前一種情形，效率成為毫無意義的命題，期間一些不正常的行政事務的“時效”是很高的，如“貫徹‘最高指示’不過夜”，但由于整個權力逆向運行，高“時效”只能加速其破壞性。后一種情形，則是對行政權威的直接褻瀆和破壞，它從局部拖延了國家權力正常運行的速度。
可見，在我國社會主義政治制度下，也很有必要對行政權力實行制約。如果沒有有效的行政權力制約，提高行政效率就是一句空話。
二、行政監督制約行政效率的發生機制
行政監督是行政權力制約的具體化。那么，行政監督是如何通過制約行政權力來影響行政效率的呢？其制約作用發生在行政管理的哪些環節？下面從兩大環節即行政權力的授權環節和行政權力的運行環節進行分析。
（一）通過監督行政授權環節制約行政效率
行政授權環節包括行政首長的產生、機構設置、人員編制等，這些涉及到行政效率的投入成本和投入質量。行政效率是指在單位時間消耗了一定成本之后取得的正效果。用數學公式表示，單位時間和成本是分母，正效果是分子。花的時間越少，消耗的成本越低，取得的正效果越大，這個比值表明行政效率越高。反之，行政效率就越低。
在時間、成本、正效果的諸要素中，成本消耗包括了國家為某項行政管理所實際投入的人力、物力和財力。因此，在行政首長的產生、機構設置、人員編制等方面實施監督，有利于提高行政投入質量，降低行政成本消耗。
行政首長的產生，是行政授權的關鍵。對于實行行政首長負責制的國家來說，更是關鍵之關鍵。如果行政首長政治素質和品德素質不高，或是把握不了政治大局和社會發展趨勢，或是視行政權力為己有，只追求個人的特殊利益，那么，在失去監督或監督不力的情況下，他很容易使行政權力逆向運行，以致效率無從談起。即使行政首長政治素質和品德素質較高，但政研能力和行政能力不高，在行政權力的運行過程中也難有高效率。所以，監督行政首長的產生是十分重要的，它是制約行政效率的初始機制。這里的行政監督主要有兩個內容，即合法性監督和民主性監督。合法性監督，是監督國家最高權力機關（我國是全國人民代表大會）依法選舉產生行政首長。民主性監督，是在選舉產生行政首長時，監督其選舉做到公開化和廣泛化。通過這樣的監督，有利于使行政權力真正授予具有較高政治素質、道德素質和行政能力素質的入手中，把素質低下的人排除在權力主體之外。
機構設置是使行政權力得以運行的組織保怔，也是綜合地影響到行政效率的成本、時間、效果等要素的重要一環。機構設置不合理，部門林立，機構臃腫，層次繁多，不僅造成不必要的人力、物力、財力的投入，增加成本消耗和浪費，而且在以后的行政權力運行中容易引起行政信息溝通緩慢、受阻或失真，還會造成互相扯皮、人浮于事現象，以致拖延辦事時間、降低行政效果質量。因此，對機構設置實施監督，既是合理授權的環節，又是節約行政管理成本和時間、提高行政效果質量的首要前提，它從靜態方面直接制約行政效率。機構設置監督，包括合法性監督和合理性監督。合法性監督主要保證依法設置機構，具體作用是以憲法、國務院組織法和地方各級人民政府組織法為依據，監督政府工作部門的設立、合并或者撤銷，防止“計劃外生育”，避免額外投入。合理性監督的作用在于消除或減少不必要的機構，具體體現在監督各級政府，在設置機構時要貫徹充分必要原則和最小耗費原則。充分必要原則是指機構的設置，應該是必要的，而且具有充分存在的理由。所謂必要，就是如果缺少這種機構，管理系統的總體功能將缺乏完整性。所謂充分，就是說設置了某一機構，不僅不會影響原有管理系統功能的正常發揮，而且還會放大其功能。最小耗費原則是指機構設置要有利于節約政府開支，避免政府開支的浪費。雖然，機構設置環節的監督主要是制約行政效率的投入部分，但在行政管理的動態過程中，投入的合理性必然有利于提高產出，從而提高兩者的比率。所以，這個環節可視為是以靜制動的制約機制。
行政人員是行政管理的權力主體和運作者，是行政效率的力量源泉，所以，通過監督把好人員編制這一關，也是必不可少的。這里主要是合法性監督和需求性監督。合法性監督是保證依法定編。編制包括人員配置和定員人數。我國憲法規定：“國務院審定行政機構的編制”。編制一經審定，就具有法律效力。通過編制監督，杜絕人員配置和定員人數的隨意性。人員編制和人員素質是密不可分的。一般地說，編制和行政任務成正比關系，但與人員素質成反比關系：任務重，編制可定多；人員素質高，編制可定少。所以，除了合法性監督外，還要有需求性監督。定編要從實際需要出發，要考慮任務程度，也要考慮人員素質，盡量提高人員素質，以減少編制，節約人力投入和經費投入。這方面的監督對行政效率同樣起到以靜制動的制約作用。
（二）通過監督行政權力運行環節制約行政效率
這個環節的監督是通過兩個方面制約行政效率的，一是行政決策，二是行政執行。前一個方面的監督體現權力運行的嚴肅性，后一個方面的監督體現權力運行的權威性。兩者相互聯系、相互作用、相互制約，共同保證權力運行的有效性和高效性。
行政決策包括三個相互聯系的層次，即行政立法、行政領導決策和行政決定。行政立法是指國家行政機關依照憲法和有關法律授予的職權、程序或依國家立法機關的授權，制定和有關的行政法規、行政規章和措施。這里包括職能性行政立法和授權性行政立法，前者是依照憲法規定的權限而立法，后者是根據國家權力機關授權而立法。行政領導決策是指行政機關的領導集體，就國家的政治、經濟、科學、文化、軍事、外交及社會生活的各個方面的重大事務的目標和方案所作出的抉擇。行政決定是指行政機關對國家行政管理范圍內的具體事項、具體事件、具體問題，單方面作出處理意見的過程。行政決策的三個層次從宏觀和微觀、抽象和具體，為行政權力的運行規定方向、目標、方針和任務，是行政權力運行的啟動器。它們不僅影響和制約著行政執行的效率，而且本身就存在效率問題，需要監督機制保證它們的高效運行。
行政立法本身就是提高行政效率的一條途徑，但這條途徑的有效性首先取決于行政立法的合法性和合理性，這需要監督機制來保證。一是要嚴格行政立法的審查批準制度，保持行政立法的嚴肅性和科學性。二是要加強對實施行政法律文件的監督，糾正和防止對行政法律文件的不當實施和濫用，及時發現行政法律文件的缺陷以便修正和補充，排除各種干擾和不良影響，保證行政法律文件的順利施行。行政立法本身如果實施不當，或相互矛盾，或施行不力。那么，以后的行政執行將無所適從，效率無從談起。
行政領導決策的有效和高效，是以科學性和民主性為前提的。行政監督在這里的作用也是十分明顯的。一是通過科學的決策制度，嚴格決策程序，防止個人專斷和盲目決策。二是通過嚴格的決策責任制，包括決策報告制度、決策檢查制度等，及時發現和糾正行政決策中不科學、不合理和失誤的決策行為，促使行政領導既慎重又高效地決策。三是通過決策反饋制度，及時修正偏差、補充不足，防止官僚主義造成偏差和失誤。
行政決定具有特定性、具體性、單向性等特點，是連結行政決策和行政執行的中介。所以，保證這個層次的有效和高效特別重要。這種保證同樣要依靠行政監督機制對行政決定的監督主要有兩方面：一是合法監督。由于行政決定是一種行政執法行為它必須符合法定條件才能成立，所以有必要通過監督來保證行政決定主體的法律地位和權限，防止其以情代法，以權代法，避免國家和人民的利益被損害。二是責任監督。行政決定是行政領導決策的具體化、特定化。向上級負責，忠實于行政管理目標，認真實施上級行政機關的行政法規和指令，是行政決定主體的職責。因此，還必須有責任制度和行政紀律來約束行政決定主體，使其盡職盡責，防止偏離行政管理目標和法規現象的發生。新晨
上述三個層次是行政運行的初始階段，它們的合法性、科學性、高效性，為行政執行的高效化打下了基礎。但是，這三個層次最終還是要落實到行政執行上，否則，行政效率的實質意義無法體現出來。所謂行政執行，就是國家行政機關及其工作人員貫徹落實行政立法、行政領導決策和行政決定所制定的法規、目標、計劃和措施，使決策目標和行動方案變成現實，轉化成社會成果，產生符合國家、社會人民利益的正效應的全部活動的總和。所以，可以說，行政執行的高效化，是行政效率意義的最終實現。
行政執行是國家行政管理活動中的一種行政實務性活動，時效性和操作性是其最突出的特點。行政監督在這個環節對行政效率的制約作用，也主要發生在時效和操作規程上。一是時效監督，即對每一執行程序和執行階段作出明確的時間限定和質量規定，不允許任意拖延時間和降低質量。這就要求從制度上把時間標準、質量標準納入行政執行的控制標準。二是操作規程監督。包括：1．操作程序監督，以保證操作程序科學化，減少不必要的程序、手續和動作；2．操作過程的反饋，以便及時改變和撤銷“違法”和“不適當”的行政執行，避免越權行為的發生，維護國家和人民群眾的利益；3．操作結果的反饋，以便總結經驗，提高行政執行能力。
上述可見，行政監督對行政效率的制約是全面的，它貫穿于行政權力產生和運行的全過程，發生于全過程的每一個環節。任何一個環節監督不力，都可能影響整個行政管理的效率。當然，有了行政監督，并不是行政效率就必然高。如果行政監督的體制和結構不合理，那么，相互制約也會變成相互推委或相互牽扯，這樣的監督不僅無益于提高效率，相反會破壞效率。這就從另一個側面說明監督對效率的制約作用，但它已超出本文主題，宜作專論。