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一.由一句“名言”說(shuō)開(kāi)去
據(jù)說(shuō)，被判處死刑的原山東泰安市委書(shū)記胡建學(xué)有句“名言”：“官兒當(dāng)?shù)骄旨?jí)，就沒(méi)人能監(jiān)督了。”這話(huà)在多大程度上反映了客觀現(xiàn)實(shí)。我們難以斷定，但至少反映了一個(gè)官做到“地市級(jí)”的腐敗官員對(duì)外在監(jiān)督的真實(shí)感覺(jué)。例如，陳希同、王寶森在東窗事發(fā)之前，種種腐敗行為已持續(xù)多年，而且愈來(lái)愈明目張膽，可是我們的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)都監(jiān)督到哪里去了呢？還有權(quán)力機(jī)關(guān)，北京市人大為什么從未提起過(guò)罷免程序，甚至連質(zhì)詢(xún)這種起碼的監(jiān)督程序都沒(méi)有進(jìn)行過(guò)呢？
中華文明對(duì)于“治吏”具有重德治輕法治的傳統(tǒng)傾向，但各朝代貪官污吏的層出不窮也說(shuō)明，希望為官者通過(guò)自身的修養(yǎng)，通過(guò)自我約束、自我控制來(lái)保持清正廉潔只能是一種美好的愿望，雖然各朝代都出現(xiàn)過(guò)為國(guó)為民公而忘私正大光明兩袖清風(fēng)的父母官，但那實(shí)在是鳳毛麟角。人性都有其弱點(diǎn)，對(duì)權(quán)力、財(cái)富以及美色的向往是人類(lèi)的通病，抑制（并非醫(yī)治，因?yàn)檫@是無(wú)法根除的頑癥）這種通病的辦法不外乎兩方面，即內(nèi)在對(duì)榮譽(yù)的追求和外在的對(duì)懲罰的恐懼。如今，我國(guó)的榮譽(yù)機(jī)制并沒(méi)有很好地確立，而監(jiān)督和懲罰機(jī)制又是如此疏于職守，欲使官員們清正廉潔，談何容易？
在孟德斯鳩的《論法的精神》中有這樣一句話(huà)，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”，因?yàn)闄?quán)力本身具有擴(kuò)張性與易腐性，最容易與腐敗并存。又由于在官僚體制中，權(quán)力具有突出的層級(jí)性，因此只有同等的權(quán)力或無(wú)隸屬關(guān)系的權(quán)力才能真正相互獨(dú)立并相互監(jiān)督。
當(dāng)今世界各國(guó)，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家或地區(qū)沒(méi)有一套行政監(jiān)察系統(tǒng)，但它們所發(fā)揮的作用卻大相徑庭，在一些國(guó)家和地區(qū)，行政監(jiān)察系統(tǒng)成為政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的守護(hù)神，比如丹麥、瑞典、加拿大、新加坡和中國(guó)香港；而在另外一些國(guó)家和地區(qū)，行政監(jiān)察系統(tǒng)形同虛設(shè)，在那里，“卑鄙是卑鄙者的通行證，高尚是高尚者的墓志銘”，比如哥倫比亞、印度尼西亞、尼日利亞。
由此想起一條著名的定律：結(jié)構(gòu)決定功能。比如同是碳元素，只由于排列組合的方式不同，可變成金剛石，也可變成石墨，而金剛石較之石墨，無(wú)論在硬度上和用途上均有天壤之別。回過(guò)頭來(lái)看看我們國(guó)家，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)之所以一方面存在一個(gè)龐大的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)，另一方面卻是腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，其癥結(jié)就在于其本身領(lǐng)導(dǎo)的不合理嚴(yán)重束縛了其功能的發(fā)揮。
總書(shū)記1998年5月29日在中央黨校發(fā)表的重要講話(huà)中，強(qiáng)調(diào)“反腐敗是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)”，要求全黨“必須進(jìn)一步加大力度”，“標(biāo)本兼治”。應(yīng)該在哪些方面“加大力度”？怎樣才能“標(biāo)本兼治”？廉政機(jī)制的建設(shè)無(wú)疑是其中最重要的方面，因?yàn)楦刹苛疂嵟c否，是個(gè)影響廣泛的社會(huì)問(wèn)題，而任何社會(huì)問(wèn)題的解決，雖然要以對(duì)社會(huì)成員的思想教育為基礎(chǔ)，但又必須充分發(fā)揮社會(huì)機(jī)制的作用。
二、我國(guó)現(xiàn)行廉政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制問(wèn)題淺析
行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制，是指行政體制中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)為履行行政監(jiān)察職能所體現(xiàn)出來(lái)的縱向與橫向之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的核心問(wèn)題，就是如何處理行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與政府、行政監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)之間的關(guān)系問(wèn)題。
1997年5月9日八屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》第七務(wù)規(guī)定：“國(guó)務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)主管全國(guó)的監(jiān)察工作，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的監(jiān)察工作，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。”這一規(guī)定說(shuō)明：第一，我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)置于行政系統(tǒng)內(nèi)部；第二，我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。以此相適應(yīng)，在人事任免上，“縣級(jí)以上地方各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)正、副職領(lǐng)導(dǎo)人員的任命或者免職，在提請(qǐng)決定前，必須經(jīng)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)同意。”（第十一條）確定這樣的領(lǐng)導(dǎo)體制與人事任免方式，其初衷一方面是為了加強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，另一方面也是為了建立健全監(jiān)察人員履行職責(zé)的保障機(jī)制，從干部任免上保護(hù)監(jiān)察人員的合法權(quán)益，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人因堅(jiān)持原則而被隨意撤換的現(xiàn)象發(fā)生。
但是從這些年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由這種領(lǐng)導(dǎo)體制決定，我國(guó)的行政監(jiān)察存在以下幾個(gè)薄弱環(huán)節(jié)：
第
一、對(duì)各級(jí)人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)“管得著”但“看不著”，本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)“看得著”但“管不著”。目前對(duì)這部分監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督，主要依靠群眾的舉報(bào)揭發(fā)。然而這些人身居廟堂之高，一般群眾很難了解其違法違紀(jì)的事實(shí)祥情，由此便造成了一個(gè)監(jiān)察黑洞。其原因在于監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置于政府內(nèi)部，在政府首長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，從整個(gè)行政管理系統(tǒng)來(lái)看，處于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的地位，且沒(méi)有實(shí)際上的獨(dú)立性，所以對(duì)政府首長(zhǎng)的監(jiān)督顯得責(zé)大權(quán)小，位卑言輕，結(jié)果是同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)行政首長(zhǎng)的違法違紀(jì)行為無(wú)可奈何，有心監(jiān)督但力不從心，甚至唯首長(zhǎng)之命是以；而上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于下級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督，則是山高皇帝遠(yuǎn)。
第
二、對(duì)同級(jí)人民政府所屬各職能部門(mén)的監(jiān)督。前些年國(guó)務(wù)院監(jiān)察部的部分同志到地方搞調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)：從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有做好行政建設(shè)的若干規(guī)定，“七條”、“八條”的，可問(wèn)及這些具體內(nèi)容怎么落實(shí)以及如何監(jiān)督時(shí)，不是以“大家都管”、就是以“不知道”、“說(shuō)不清”、“沒(méi)法管”等回答加以搪塞。實(shí)際情況是，由于監(jiān)察部門(mén)和其他部門(mén)平起平坐，本身不具有、而且上級(jí)也未賦予其綜合管理的職權(quán)，在涉及財(cái)務(wù)開(kāi)支、計(jì)劃立項(xiàng)、物資分配、土地征管、房產(chǎn)管理等方面的不廉潔問(wèn)題時(shí)，各主管部門(mén)可以以任何“理由”對(duì)廉政建設(shè)某些制度行使“職權(quán)”，行政監(jiān)察部門(mén)因此常處于“規(guī)定一發(fā)，貫徹難抓；批示一轉(zhuǎn)，落實(shí)難管”的兩難境地。
第
三、如前所述，縣級(jí)以上地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，監(jiān)察業(yè)務(wù)上以上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。但何為“為主”？這本身是一種很含糊的界定，往往造成實(shí)際工作中的職責(zé)不清。不僅如此，相對(duì)于上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)說(shuō)，同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)更現(xiàn)實(shí)，更直接，比如監(jiān)察機(jī)關(guān)的人員編制、經(jīng)費(fèi)撥付、勞動(dòng)工資等問(wèn)題，均由本級(jí)人民政府統(tǒng)一支配和安排，這就為行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動(dòng)進(jìn)行干預(yù)打開(kāi)了方便之門(mén)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了局部利益，從本位主義和個(gè)人私利出發(fā)，為了“保選票、保烏紗、保榮譽(yù)、保獎(jiǎng)金”，對(duì)本單位發(fā)生的違法違紀(jì)案件睜一只眼，閉一只眼，或?qū)υ摿傅牟涣福撉宀榈牟磺宀椋撎幚淼牟惶幚恚换蛘咔Х桨儆?jì)阻撓監(jiān)察工作上情下達(dá)，使得違法違紀(jì)行為難以得到及時(shí)嚴(yán)肅的查處；對(duì)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的指示、意見(jiàn)陽(yáng)奉陰違，托詞抗命；有的甚至對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和工作人員施以種種壓力；還有的甚至進(jìn)行反調(diào)查，尤其是在一些大案要案的查處中，這個(gè)問(wèn)題就顯得尤為突出。
簡(jiǎn)言之，我國(guó)的行政監(jiān)察工作，一方面國(guó)家在人、財(cái)、物力上給予了相當(dāng)大投入，另一方面卻收效甚微，腐敗現(xiàn)象愈演愈烈，腐敗分子的“出生率”遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“死亡率”，根本原因即在于這種橫向監(jiān)察體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)與監(jiān)察對(duì)象為同級(jí)組織（有必要提醒注意的是，在我國(guó)目前條件下，相對(duì)財(cái)政、物資、工商行政管理、土管、房產(chǎn)等部門(mén)，監(jiān)察部門(mén)還是一個(gè)“矮人一頭”的“冷衙門(mén)”），缺乏必要的權(quán)力制約；監(jiān)察活動(dòng)的橫向負(fù)責(zé)制，使監(jiān)察活動(dòng)必然要受到橫向關(guān)系的干擾，使監(jiān)察處置權(quán)淡化；種種“人情關(guān)”和“關(guān)系網(wǎng)”使監(jiān)察人員舉步維艱，進(jìn)退唯谷；監(jiān)察人員的橫向組織結(jié)構(gòu)使得監(jiān)察人員與監(jiān)察對(duì)象存在種種直接或間接的非組織關(guān)系。這些都是現(xiàn)行橫向體制下監(jiān)察人員的苦衷，無(wú)須多議，盡人皆知。
三、縱向?qū)蛹?jí)領(lǐng)導(dǎo)行政監(jiān)察體制的理論與實(shí)踐借鑒
行政監(jiān)察系統(tǒng)實(shí)際上是國(guó)家機(jī)器的調(diào)控系統(tǒng)，而調(diào)控系統(tǒng)失靈勢(shì)必造成公共權(quán)力的流失以致政風(fēng)不正。同志曾經(jīng)指出，貪污腐敗是社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的阻礙因素，它破壞政治體制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)家政策的實(shí)施，擾亂了社會(huì)秩序和資源的合理配置，破壞了法制公平和正義原則，侵害了社會(huì)公德和人的精神世界。在1995年10月6日至10日于北京召開(kāi)的第七屆國(guó)際反貪大會(huì)上，斯里蘭卡反貪污賄賂偵察局局長(zhǎng)內(nèi)拉姆?加來(lái)廳認(rèn)為，貪污受賄是腐蝕公眾對(duì)現(xiàn)存組織機(jī)構(gòu)及制度信任的主要原因，它是對(duì)公眾行為標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重腐蝕，除非將它減小到最低限度，否則任何類(lèi)型的制度改革都將毫無(wú)意義。
但是，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員又總是在紛繁復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中，難免受到各種社會(huì)關(guān)系的非正常影響，如果缺乏有力的監(jiān)督約束，就不可避免地把種種非正常社會(huì)關(guān)系帶入權(quán)力關(guān)系中，導(dǎo)致公共權(quán)力的非公共運(yùn)作。從權(quán)力運(yùn)行來(lái)看，其基本特征在于任何公共權(quán)力都要受上級(jí)制約，但也難免帶有主觀色彩，如果缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)察機(jī)制的制約，勢(shì)必形成各種非正常的權(quán)力論文資料站，以致官商一氣，權(quán)錢(qián)相交。
另一方面，我國(guó)在制度和體制上還不完善，存在一定的漏洞和空擋。由于我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，處在體制制度還不完善的時(shí)期，特別是經(jīng)濟(jì)體制，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種體制并存和轉(zhuǎn)換過(guò)程中，既存在舊體制的弊端，也存在新體制的不完善和不成熟；既存在兩種體制之間的摩檫和沖突，也存在著兩種體制之間的空擋與漏洞。這就不可避免地給一些投機(jī)者和腐敗分子一中飽私囊的機(jī)會(huì)，從客觀上來(lái)說(shuō)，這為腐敗現(xiàn)象提供了滋生的土壤和條件。如在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始階段，生產(chǎn)資料與價(jià)格的“雙軌制”，為某些掌握權(quán)力的的部門(mén)在物質(zhì)財(cái)富的交換上提供了可能。有的人利用手中掌握的物資調(diào)配權(quán)，獲得“權(quán)力利潤(rùn)”，大發(fā)橫財(cái)，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。再如，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其產(chǎn)、供、銷(xiāo)完全受供求關(guān)系的支配。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了獲得原料打開(kāi)銷(xiāo)路，往往采取請(qǐng)客送禮的辦法，同掌握財(cái)權(quán)、物權(quán)的有關(guān)人員拉關(guān)系，結(jié)果一些黨員干部被腐蝕，走上犯罪道路。
所以，要使行政監(jiān)察這個(gè)宏觀調(diào)控系統(tǒng)能確保國(guó)家機(jī)器的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須建立健全獨(dú)立于行政系統(tǒng)外部的縱向?qū)蛹?jí)行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制。
所謂層級(jí)制，又稱(chēng)分級(jí)制或系統(tǒng)制，系指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)的工作性質(zhì)相同，但管理范圍隨著層級(jí)的降低而縮小的一種組織結(jié)構(gòu)方式。它所表現(xiàn)的是典型的層級(jí)節(jié)制制，在實(shí)踐上往往與首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相聯(lián)系，其優(yōu)點(diǎn)在于組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，事權(quán)集中，指揮靈活，行動(dòng)統(tǒng)一，組織紀(jì)律易于得到貫徹等。
獨(dú)立的縱向?qū)蛹?jí)行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
第
一、監(jiān)察權(quán)力的縱向獨(dú)立性。它不受來(lái)自于行政系統(tǒng)的橫向干擾，監(jiān)察人員直接對(duì)法律負(fù)責(zé)。
第
二、監(jiān)察權(quán)力的縱向負(fù)責(zé)制，可以避免職責(zé)不清，互相推委，容易制約監(jiān)察者，促使其秉公執(zhí)法。
第
三、監(jiān)察權(quán)力的縱向組織性，易于擺脫人事干擾，避免監(jiān)察者及親屬的陷入，使監(jiān)察者能夠高屋建瓴地進(jìn)行監(jiān)察。
需要指出的是，這種獨(dú)立的縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制古已有之，只是在具體組織形式和功能上有某些差異。在我國(guó)古代漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，不乏縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的光輝典范，但它們由于受封建階級(jí)的局限，逃脫不了特權(quán)思想、等級(jí)制度等的巢臼，所以最終仍避免不了走入官場(chǎng)上結(jié)黨營(yíng)私、互相傾扎、賣(mài)官易爵、賄賂成風(fēng)以致王朝敗完的死胡同。
在我國(guó)古代封建社會(huì)，盡管歷代都是行政與司法不分，在地方上，地方行政長(zhǎng)官兼任司法長(zhǎng)官，但在監(jiān)察系統(tǒng)的設(shè)置上，歷代統(tǒng)治者無(wú)不傾向于建立一個(gè)獨(dú)立于行政系統(tǒng)外部的監(jiān)察系統(tǒng)，在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部則實(shí)行層級(jí)節(jié)制，最高監(jiān)察長(zhǎng)官直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)（也有的朝代為強(qiáng)化對(duì)官吏的監(jiān)督，監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制采用內(nèi)部橫向分工制與外部層級(jí)制相結(jié)合）。比如漢代，它的行政監(jiān)察體系是縱向論文資料站結(jié)構(gòu)，其職能主要包括對(duì)中央百官的監(jiān)察和對(duì)地方的監(jiān)察。（一）對(duì)中央百官的監(jiān)察，一是丞相司直系統(tǒng)，丞相司直為丞相屬官，專(zhuān)察京官：二是司隸校尉系統(tǒng)，專(zhuān)察中央百官和京畿地區(qū)。它們的最高長(zhǎng)官均直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。（二）郡對(duì)屬縣，縣對(duì)屬鄉(xiāng)的監(jiān)察，在中央設(shè)御史臺(tái)系統(tǒng)，由御史大夫（其地位之高，權(quán)力之大僅次于當(dāng)朝丞相）負(fù)責(zé)，掌管監(jiān)察事務(wù)，外領(lǐng)十三州部剌史。剌史為中央派遣常駐監(jiān)察區(qū)的監(jiān)察官，專(zhuān)司監(jiān)察，既無(wú)行政權(quán)，也無(wú)立法權(quán)，只有檢舉彈劾權(quán)，與任何長(zhǎng)官?zèng)]有任何隸屬關(guān)系，直接隸屬于御史中丞，御史中丞直接對(duì)御史大夫負(fù)責(zé)，御史大夫直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。御史臺(tái)系統(tǒng)，丞相司直系統(tǒng)，司隸校尉系統(tǒng)互不隸屬，分工明確。可見(jiàn)，漢代行政監(jiān)察制度已基本上從行政系統(tǒng)中獨(dú)立出來(lái)，御史臺(tái)系統(tǒng)還具有事實(shí)上的獨(dú)立性，形成監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部層級(jí)節(jié)制，自成體系，對(duì)漢代社會(huì)發(fā)展和國(guó)家穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，出現(xiàn)了“文景之治”，它對(duì)后代監(jiān)察制度影響深遠(yuǎn)。隋唐以后基本沿襲漢制，歷代的監(jiān)察制度都具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是地位至尊，二是權(quán)力至重，三是機(jī)構(gòu)獨(dú)立，四是監(jiān)察權(quán)的行使受特殊保障，甚至允許“風(fēng)聞奏事”。
總之，中國(guó)古代監(jiān)察制度，作為一種統(tǒng)治方法，曾十分有效地發(fā)揮了它維護(hù)封建專(zhuān)制制度的作用。它之所以能發(fā)揮這種作用，與這套制度設(shè)置技術(shù)上的“高超”和“精巧”分不開(kāi)。隨著清朝的滅亡，中國(guó)古代的監(jiān)察制度也壽終正寢，但作為中國(guó)古代的一項(xiàng)政治文化，已被流傳下來(lái)。孫中山先生正是在總結(jié)這一歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)立“五權(quán)憲法”制度，把中國(guó)古代創(chuàng)立的監(jiān)察權(quán)同現(xiàn)代立法、行政、司法、考試權(quán)并列為五權(quán)。
就當(dāng)代的監(jiān)察機(jī)制而言，香港的廉政公署這種監(jiān)察模式對(duì)我們構(gòu)建新的監(jiān)察體制對(duì)我們也具有相當(dāng)?shù)膮⒖純r(jià)值。
香港的廉政公署是世人公認(rèn)最有效的行政監(jiān)察系統(tǒng)之一，其領(lǐng)導(dǎo)體制最大的特點(diǎn)在于它不屬于公務(wù)員架構(gòu)，廉政專(zhuān)員直接對(duì)港督（1997年7月1日后為香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官，下同）負(fù)責(zé)，除港督外，廉政專(zhuān)員不受其他任何人的指揮和管轄并且在任職期間不得接受香港政府轄下其他受薪職位。在人事作用上，廉政公署的全體職員自行招聘，其職員的薪金要高于政府其它部門(mén)同級(jí)公務(wù)人員，在此基礎(chǔ)上，有關(guān)法規(guī)條例規(guī)定了廉政公署及其工作人擁有查案辦案所須的廣泛職權(quán)，包括有權(quán)逮捕任何涉嫌貪污犯罪的人，有權(quán)將涉嫌人員扣留48小時(shí)以作進(jìn)一步調(diào)查。正是獨(dú)立的領(lǐng)導(dǎo)體制和廣泛的職權(quán)確保了廉政公署監(jiān)察權(quán)的有效行使。
通過(guò)以上比較分析，筆者認(rèn)為，只有獨(dú)立的縱向?qū)蛹?jí)領(lǐng)導(dǎo)的行政監(jiān)察制度，才能保障行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)的充分行使，保證政令暢通，維護(hù)行政紀(jì)律，促進(jìn)廉政建設(shè)，改善行政管理，提高行政效能，并且鞏固行政機(jī)構(gòu)改革的成果。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深方向發(fā)展，政府和社會(huì)組織、企事業(yè)單位之間、政府各部門(mén)之間，中央與地方、地方與地方之間，公務(wù)人員與非公務(wù)員之間的關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，必須盡快改變監(jiān)察體制目前的內(nèi)部橫向分工制，建立外部層級(jí)節(jié)制制，使行政監(jiān)察系統(tǒng)獨(dú)立化，形成縱向節(jié)制的權(quán)責(zé)體系。
那么，從我國(guó)實(shí)際出發(fā)，怎樣的監(jiān)察結(jié)構(gòu)模式是比較合理的呢？
四、建立獨(dú)立的層級(jí)行政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的
指導(dǎo)思想和關(guān)于行政監(jiān)察院的初步設(shè)想
設(shè)置行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的總的原則應(yīng)該是：從領(lǐng)導(dǎo)體制上保證監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員超脫于監(jiān)察對(duì)象的利益之外，保證監(jiān)察工作人員的正當(dāng)權(quán)利不受損害。
在第七屆國(guó)際反貪大會(huì)上，與會(huì)者普遍認(rèn)為，要反對(duì)貪污腐敗，必須建立和完善立法，加強(qiáng)各種權(quán)力之間的制約與平衡，加強(qiáng)對(duì)公共權(quán)力監(jiān)督，并賦予專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)以足夠的法律手段同各種貪污腐敗作斗爭(zhēng)。
從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一個(gè)完善的、成熟的廉政監(jiān)督機(jī)制起碼應(yīng)具有以下三個(gè)最基本的客觀要求：一是其監(jiān)控制約的對(duì)象必須是全方位的，即全部的公共權(quán)力及其運(yùn)作都必須置于廉政監(jiān)督機(jī)制約束之下。二是監(jiān)督制約的力度必須與公共職位的高低和權(quán)力的大小相適應(yīng)，對(duì)職位越高、權(quán)力越大的公職人員，監(jiān)督制約力度要越大，措施要越嚴(yán)，要求要越高。三是監(jiān)督約束過(guò)程具有獨(dú)立性和權(quán)威性，專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)作出的監(jiān)督?jīng)Q定，對(duì)全社會(huì)具有權(quán)威性，對(duì)監(jiān)督對(duì)象具有強(qiáng)制性，監(jiān)督機(jī)關(guān)以外的其他任何機(jī)關(guān)、組織和團(tuán)體都無(wú)權(quán)修改或推翻。
因此，在我國(guó)建立科學(xué)的縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)察系統(tǒng)（本文為便于闡述，不妨先將其定義為行政監(jiān)察院系統(tǒng)，與中央、省、市、縣四級(jí)相對(duì)應(yīng)的監(jiān)察機(jī)關(guān)分別為最高行政監(jiān)察院，高級(jí)行政監(jiān)察院，中級(jí)行政監(jiān)察院，基層行政監(jiān)察院），首先必須從法律上確定以下幾點(diǎn)：
第一，行政監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)分離，監(jiān)察系統(tǒng)在人事上具有獨(dú)立性。可能的話(huà)，行政監(jiān)察院系統(tǒng)不列入公務(wù)員架構(gòu)。
第二，各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，獨(dú)立行使職權(quán)，監(jiān)察工作人員直接對(duì)法律負(fù)責(zé)。
第三，最高行政監(jiān)察院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)的任免參照國(guó)務(wù)院總理、副總理任免的規(guī)定，所屬各職能部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的任免參照國(guó)務(wù)院各部委領(lǐng)導(dǎo)的任免。最高行政監(jiān)察院長(zhǎng)官對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，除全國(guó)人大主席團(tuán)或常委外，最高行政監(jiān)察院長(zhǎng)官不受其他任何人士的指揮和管轄，且在任職期間不得兼任政府轄下其他受薪職位：縣級(jí)以上地方各級(jí)行政監(jiān)察院長(zhǎng)官的任免參照同級(jí)行政首長(zhǎng)的任免規(guī)定。
第四，行政監(jiān)察院系統(tǒng)的其他工作人員，應(yīng)由監(jiān)察系統(tǒng)自行聘用，且其工資應(yīng)當(dāng)高于政府其他部門(mén)同級(jí)公務(wù)人員的20%――50%。
第五，行政監(jiān)察院根據(jù)工作需要可以在一定地區(qū)和單位設(shè)置派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)或監(jiān)察人員，但派出機(jī)構(gòu)的工作人員和派出人員的行政隸屬關(guān)系、黨團(tuán)關(guān)系、經(jīng)費(fèi)撥付、勞動(dòng)工資等仍由派出機(jī)關(guān)統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理。派出機(jī)構(gòu)或派出人員依法行使監(jiān)察權(quán)，并且直接對(duì)派出它的機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，不受駐地單位的管轄和指揮。
第六，為了確保行政監(jiān)察院職能真正得到實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)更廣泛的職權(quán)，特別是一定限度的司法行政權(quán)。
鄧小平同志早就指出，為了適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，為了適應(yīng)黨和國(guó)家政治民主化的需要，為了興利除弊，為了充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，加速現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，必須改革黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度以及其它制度，“黨和國(guó)家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會(huì)主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的迫切需要，我們就要嚴(yán)重地脫離廣大群眾”，“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面。即使象這樣偉大的人物，也受到一些不好制度的嚴(yán)重影響，以致對(duì)黨和國(guó)家對(duì)他個(gè)人都造成了很大的不幸。我們今天再不健全社會(huì)主義制度，人們就會(huì)說(shuō)，為什么資本主義制度所能解決的一些問(wèn)題，社會(huì)主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。斯大林嚴(yán)重破壞社會(huì)主義法制，同志就說(shuō)過(guò)，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國(guó)家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒(méi)有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問(wèn)題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘’的十年浩劫。這個(gè)教訓(xùn)是極其深刻的。不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這些制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”“如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過(guò)去出現(xiàn)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對(duì)這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟了而堅(jiān)決徹底的改革，人民才會(huì)信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會(huì)信任黨和社會(huì)主義，我們的事業(yè)才有無(wú)限希望。”（《鄧小平文選》第二卷327、333頁(yè)）鄧小平同志的這段論述是我們探索廉政監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)體制的重要指針，就像本文開(kāi)頭提到的那樣，即使要素相同，但結(jié)構(gòu)方式不同的組織、其性能也可能有巨大差異。從近年來(lái)中央紀(jì)委監(jiān)察部和各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的一批重大案件來(lái)看，如陳希同王寶森案、李效時(shí)案、歐陽(yáng)德案、閆健宏案、胡建學(xué)案、孟慶平案等，他們走上違法違紀(jì)之路，除了這些人的世界觀、人生觀、價(jià)值觀的蛻變外，很重要的一條就是對(duì)他們失去了有效的監(jiān)督以致權(quán)力失控。在不到兩年的時(shí)間里走完了從共產(chǎn)黨員到腐敗分子、從副廳級(jí)行長(zhǎng)到死囚的可悲而又可恥的歷程的中信實(shí)業(yè)銀行深圳分行原行長(zhǎng)高森祥在被捕后不久在鐵窗下說(shuō)了這樣一席話(huà)：“這一年多來(lái)，我變了。這固然有許多客觀原因，但根本的一條，就是自己的官作大了，沒(méi)有人監(jiān)督了。因而在日常的工作、生活中想錢(qián)多了，認(rèn)為現(xiàn)在有錢(qián)有勢(shì)，應(yīng)該好好享受一下了。就這樣，資產(chǎn)階級(jí)思想趁虛而入，無(wú)產(chǎn)階級(jí)和貧苦農(nóng)民的階級(jí)感情逐漸淡薄，最后被資產(chǎn)階級(jí)俘虜了。”（《90年代中國(guó)懲治腐敗大案要案紀(jì)實(shí)》第106頁(yè)）雖然從他蛻變的過(guò)程及墮落的程度來(lái)看，這段反省并不算深刻，但還是比較客觀。古人云：“前車(chē)之覆，后車(chē)之鑒。”它對(duì)于人們特別是領(lǐng)導(dǎo)干部以及我國(guó)的監(jiān)察制度，仍不失為一種警示。它告訴我們，要重塑我國(guó)的行政監(jiān)察機(jī)制，就勿必將現(xiàn)行監(jiān)察系統(tǒng)與行政系統(tǒng)重新優(yōu)化組合，特別是對(duì)監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制的改革更是勢(shì)在必行，有必要將監(jiān)察系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制由內(nèi)部橫向分工制改為外部縱向?qū)蛹?jí)制。通過(guò)對(duì)監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部和外部組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行合理調(diào)整，將我國(guó)的行政監(jiān)察系統(tǒng)變成一塊堅(jiān)硬無(wú)比的“金剛石”。
在獨(dú)立的層級(jí)監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制下，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的管轄范圍與目前有較大差別。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)不再隸屬于行政機(jī)關(guān)，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)不僅可以對(duì)同級(jí)人民政府各職能部門(mén)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)察，還有能力監(jiān)察同級(jí)人民政府，現(xiàn)分述如下：
第
一、最高行政監(jiān)察院的監(jiān)察對(duì)象包括國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部委、中央直屬企事業(yè)單位中國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命的領(lǐng)導(dǎo)干部。
第
二、基層以上地方各級(jí)行政監(jiān)察院的監(jiān)察對(duì)象，是同級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)、各職能部門(mén)及其工作人員和由本級(jí)人民政府或職能部門(mén)任命的企事業(yè)單位中的領(lǐng)導(dǎo)干部。
第
三、對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，由基層行政監(jiān)察院的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)察，以保證監(jiān)察的權(quán)威性。
第
四、最高行政監(jiān)察院根據(jù)實(shí)際情況，可以對(duì)地方各級(jí)行政監(jiān)察院管轄的案件行使管轄權(quán)。這樣做目的在于確立最高行政監(jiān)察院對(duì)全國(guó)行政監(jiān)察工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。
第
五、地方各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立行使職權(quán)，只對(duì)國(guó)家政策、法律、法規(guī)和政紀(jì)負(fù)責(zé)。
五、行政監(jiān)察院體制下對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督
在行政監(jiān)察院體制下，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員擁有廣泛的職權(quán)，獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外，又使其處于超然地位。那么，在這種情況下如何防止行政監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力濫用，又如何保證其工作人員清正廉潔、秉公執(zhí)法、忠于職守、保守秘密呢？因?yàn)楸O(jiān)察人員在同違法違紀(jì)行為作斗爭(zhēng)過(guò)程中不可避免地接觸一些消極陰暗的東西，如果立場(chǎng)不穩(wěn)、信念不牢、意志不堅(jiān)定，就很容易受到腐朽思想的影響甚至腐化墮落，所以單靠監(jiān)察人員的自我控制，自我約束是不夠的，還必須靠執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。具體地說(shuō)監(jiān)察人員應(yīng)受到以下幾個(gè)方面的監(jiān)察和制約：
第
一、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。最高行政監(jiān)察院由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
第
二、地方各級(jí)行政監(jiān)察院由地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)它們負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。
第
三、行政監(jiān)察院的內(nèi)部制約。其一是建立健全行政監(jiān)察院自我約束監(jiān)督機(jī)制，以嚴(yán)格的紀(jì)律規(guī)章和工作程序規(guī)范監(jiān)察活動(dòng)，建立一支政治素質(zhì)高、作風(fēng)硬的監(jiān)察隊(duì)伍，保證監(jiān)察人員盡職、守法、廉潔、高效。其二是在各級(jí)行政監(jiān)察院內(nèi)部設(shè)置一個(gè)秘密的內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察小組，其成員公開(kāi)身份可為普通工作人員。秘密小組專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)察行政監(jiān)察院工作人員的操守及有關(guān)他們的投訴或貪污指控。其三是規(guī)定下級(jí)對(duì)上級(jí)的彈劾權(quán)，即下級(jí)在履行職責(zé)過(guò)程中只對(duì)法律負(fù)責(zé)，對(duì)來(lái)自監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)可向領(lǐng)導(dǎo)的上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴，對(duì)申訴的處理不服的可以以個(gè)人名義提起行政訴訟。
第
四、設(shè)置“行政監(jiān)察事宜投訴委員會(huì)”。這一點(diǎn)可借鑒香港廉政公署投訴事宜委員會(huì)的做法，該委員會(huì)獨(dú)立于廉政公署，負(fù)責(zé)處理個(gè)人對(duì)廉政公署職員的投訴，指出廉政公署工作程序中的漏洞并向廉政專(zhuān)員或總督提出有關(guān)建議。其成員則包括行政局議員、立法局議員、社會(huì)賢達(dá)人士、律政司及行政事務(wù)申訴專(zhuān)員，委員會(huì)主席由一名非官方人士擔(dān)任。
第
五、設(shè)置各級(jí)“監(jiān)察咨詢(xún)委員會(huì)”。可由國(guó)家機(jī)關(guān)委任社會(huì)各界賢達(dá)，組成若干個(gè)獨(dú)立的專(zhuān)門(mén)咨詢(xún)委員會(huì)，負(fù)責(zé)審查行政監(jiān)察院各方面工作，并向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提供意見(jiàn)和建議。
第
六、其它方面的監(jiān)督。其一是人民法院，人民檢察院依法行使職權(quán)而進(jìn)行的監(jiān)督；其二是社會(huì)組織、社會(huì)輿論、人民群眾的監(jiān)督；其三是黨的監(jiān)督。這幾個(gè)方面已經(jīng)存在，但各種監(jiān)督形式還不能在爭(zhēng)議上協(xié)調(diào)互動(dòng)，形成合力；每一種監(jiān)督形式的監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象的地位、職責(zé)、權(quán)限和相互關(guān)系以及監(jiān)督活動(dòng)的范圍、方式和程序等，缺乏精細(xì)縝密的具體規(guī)范。為此，要明確賦予監(jiān)督主體以與其職能相適應(yīng)的監(jiān)督權(quán)限，解決目前監(jiān)督權(quán)限過(guò)小的問(wèn)題；要進(jìn)一步調(diào)整監(jiān)督體系，使其形成層層相依、環(huán)環(huán)相扣職權(quán)與責(zé)任的關(guān)系論文資料站；在監(jiān)督體系內(nèi)部，要有程序化和具體法律規(guī)定加以粘合，使監(jiān)督行為規(guī)范化、法制化。
六、修養(yǎng)與制度，孰重？
官員的腐敗是當(dāng)今我們面臨的相當(dāng)嚴(yán)重的問(wèn)題，反腐倡廉已成為全國(guó)人民關(guān)注的焦點(diǎn)。每當(dāng)某個(gè)官員的腐敗被揭露出來(lái)，總是引起公眾的極大義憤，必欲懲之以法而后快。
筆者常想，那些因?yàn)楦瘮『头缸镄袨閿÷抖晹∶训墓賳T們心境如何？他們是一種老子這一輩子也輝煌一時(shí)什么都享受過(guò)的坦然，還是一種比我更腐敗得多的家伙還逍遙法外算我倒霉的不平？如果監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)如影隨形，在他們第一次想以權(quán)謀私、索賄受賄，第一次軋姘便被揭發(fā)、被調(diào)查、被處分的話(huà),他們就不致走向犯罪了，或許根本不可能有腐敗的開(kāi)始。可是，長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察院、法院在對(duì)案件進(jìn)行總結(jié)分析時(shí)和做輿論宣傳時(shí)，卻往往這樣寫(xiě)到：“XXX之所以從高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部蛻變成為一個(gè)地地道道的腐敗分子，就因?yàn)樗谥饔^上放松了世界觀的改造，貪得無(wú)厭地追逐名位和物質(zhì)享受，被封建主義、資本主義的腐朽思想和生活方式打倒，最終跌入犯罪的深淵。所有黨員干部都應(yīng)以XXX為戒，在積極投身積極建設(shè)和改革開(kāi)放的同時(shí)，必須十分警惕拜金主義、享樂(lè)主義、和極端個(gè)人主義思想的侵蝕，嚴(yán)于律己，廉潔奉公，勤正為民，始終保持黨員干部作為人民公仆應(yīng)有的品德，……。”按照這個(gè)邏輯，豈不是說(shuō)丹麥、瑞典、加拿大等西方國(guó)家的官員能夠廉潔奉公、勤正為民是因?yàn)樗麄兊乃枷氲赖缕沸行摒B(yǎng)要比我國(guó)廣大黨員干部高尚得多（作為資產(chǎn)階級(jí)卻不腐朽）？這豈不是以子之矛攻子之盾？通過(guò)比較，筆者認(rèn)為，除了整個(gè)社會(huì)的發(fā)展水平較高以外，是因?yàn)橐惶仔兄行У男姓O(jiān)察系統(tǒng)的存在起到了防患機(jī)制的作用，是監(jiān)察制度的原因使然。