行政管理制度優化的理念綜述范文

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深化行政管理體制改革是構建和諧社會的必然要求

構建社會主義和諧社會一方面要求政府履行好發展經濟的職能，通過對市場施行有效的調節與監管，促進經濟健康發展，從而為和諧社會建設提供豐富的物質基礎。另一方面，還要求政府負擔起社會管理和公共服務的職能，通過不斷加強社會管理和建設，大力發展公共事業，不斷滿足各階層人民群眾對公共服務和公共產品的需要。新中國成立以來，政府在推進社會建設方面取得了不菲的成績，但同時我們還要看到，政府管理體制“重經濟、輕社會”，“重管理、輕服務”的特征在當前依然沒有根本改變。此問題如不能及時解決，公共服務均等化的目標就不能實現，人民群眾就難以共享改革發展成果，社會就會出現不和諧因素。要遏制并最終解決這些問題，對行政系統而言，必須以政府職能轉變為核心，不斷推進行政管理體制改革，促進政府管好該管的，放手不該管的。

深化行政管理體制改革是推進政治體制改革的必然要求

行政系統是國家政治系統的重要組成部分，“行政管理體制改革是政治體制改革的重要內容，是上層建筑適應經濟基礎客觀規律的必然要求，貫穿我國改革開放和社會主義現代化建設的全過程”。深化行政管理體制改革對推進政治體制改革，保障人民經濟、政治、文化、社會權益，發展社會主義民主政治具有重大意義。推進政治體制改革，通過發展社會主義民主，建設社會主義政治文明，創造一種團結、和諧、安定的政治局面，可以增強黨和國家的活力，調動人民參與國家建設和國家管理的積極性、主動性和創造性。相反，如果行政管理體制改革不能很好地開展，不僅會影響我國社會經濟又好又快的發展，還會影響經濟、文化、社會等領域所進行的正確改革，進而影響我國社會主義民主法制建設的效果?？傊?，深化行政管理體制改革是貫徹落實黨的執政目標的重要環節。黨的十七屆二中全會明確提出，必須通過深化行政管理體制改革，“進一步消除體制性障礙，切實解決經濟社會發展中的突出矛盾和問題，推進科學發展，促進社會和諧，更好地維護人民群眾的利益”。

深化行政管理體制改革要處理好幾個方面的關系

行政系統的地位決定了行政管理體制改革是一項牽涉面廣，涉及內容多的工作，往往牽一發而動全身。為此，應注意處理好幾個層面的關系。

(一)改革強度與社會可承受程度之間的關系

行政管理體制改革涉及對社會利益格局的重新調整，隨著改革進程的深入，必然會觸及社會深層次中的矛盾和問題，觸及各種錯綜復雜的利益關系。要使改革取得實效，存在的問題得以切實解決，必須要有改革的意志和決心，在政策制定特別是政策的執行方面要有強硬的一面，在環境適當的情況下要善于搶抓機遇、大膽推進。但是，改革的推進要以社會穩定為前提，因為，改革的目的也是為了促進社會穩定和發展。為此，在改革過程中，要適當照顧到各方訴求，對利益受損的群體要有相應的補償措施，對條件不成熟，容易激化矛盾的領域要把改革的步驟放慢一點。要把改革的力度、發展的速度與各方面的承受程度統一起來，處理好改革發展穩定的關系。在改革進度設計上，不要刻意追求整體的同步推進，可以讓條件成熟，方向明確的改革先行一步，特別在涉及機構精簡，人員分流等個人切身利益的時候，更要穩妥推進，以減少社會不和諧因素?？傊?，行政管理體制改革要體現積極穩妥、循序漸進的精神，既要讓改革取得扎實的成效，又要確保經濟社會運行正常。

(二)政府機構改革和行政管理體制改革的關系

行政管理體制改革是包括了對政府機構重新規劃設計等多項內容的工作，政府機構改革僅是其中一個方面。強調這一點，就是要求我們在思考行政管理體制改革的時候，要有系統的思維，不能把眼光僅僅放在機構的重新洗牌上，如果政府職能沒有明確定位，權責沒有明確規范，即使機構不斷變化，結果也常是新瓶裝舊酒。這一點在我國的歷次機構改革中已經得到證實。事實上，一段時期以來，部分官員對行政管理體制改革存在認識上的誤區，在他們看來，行政管理體制改革就是政府機構的改革，當中央政府要求進行行政管理體制改革時，他們總是習慣于撤并機構、精簡人員，對機構背后涉及的深層次問題少去研究。顯然，這種做法是片面的，是對行政管理體制改革不準確的理解，其結果常常是每屆政府都強調精簡機構，可政府部門不斷膨脹卻愈演愈烈。當前，在我們思考行政管理體制改革時，應樹立整體觀念，要把政府機構改革放在行政管理體制改革的全局去謀劃，通盤考慮政府職能、權責劃分、機構設置等多種因素。唯有如此，改革才有針對性、科學性。

(三)統一要求與分類指導的關系

就保持中央的權威來說，行政管理體制改革需要中央的統一部署和要求，需要中央制定出全國統一的行為規范，這樣，一方面能給地方造成中央非常重視，需要積極對待的壓力，另一方面，也能夠保持全國的集中統一。事實上，就改革的內容來說，各地改革存在著共性的一面，應該存在全國共同遵循的改革原則，以保證改革的一致性。與此同時，我國幅員遼闊，地區間發展存在很大的不平衡，不同地區面臨的情況差別很大。因此，在強調維護中央權威的同時，我們還要照顧不同地方的特殊性，既堅持統一部署，但又不搞“一刀切”，要實行分類指導，鼓勵各地在不違反中央所確定的原則的前提下因地制宜，積極探索，只有這樣，才能調動地方改革的積極性、主動性和創造性。

(四)立足我國實際與學習借鑒他國經驗的關系

現代行政學產生于歐美等西方國家，經過多年的發展，行政學在這些國家已經形成了成熟的理論體系。行政學研究在西方社會所取得的進步是人類政治文明發展的成果，各國都應積極對待。長期以來，受意識形態的影響，我們對這些成果持排斥的態度，這種做法顯然使中國喪失了學習先進、縮短時間、加快發展的機會，這是不對的。改革開放之后，我國行政學研究得到加強，向西方學習也更加受到重視:在學界，一大批學者走出國門，到國外學習政府管理理論，一大批國外研究成果被翻譯介紹到國內;在政界，從中央到地方，一大批行政官員被有計劃地送到國外接受培訓，學習國外行政管理經驗。

積極向西方學習先進的行政管理理論與實踐經驗，這個思路是對的，但同時我們也要明白，每個國家的行政學發展都有其特殊的行政生態系統，不能脫離國情，盲目套用。我們應該學習行政管理中的普遍規律，行政管理體制改革中的成熟理論，如管理理論所強調的決策、執行、監督機構適度分離和相互制約，寬職能、大部制，管理層次和幅度適中等理論，但絕不能盲目照抄照搬。馬克思主義在中國的發展已經向我們明示一個道理:理論只有聯系實際，在我國才能有生命力。因此，我們應該立足于中國的國情，根據建設有中國特色社會社會主義的統一部署，在堅持個人首創的前提下，通過對國外成熟的行政管理理論、方法有選擇地消化吸收，以促進我國行政管理體制進一步完善。

深化行政管理體制的舉措

2005年，在中央政治局學習時強調指出:“必須從全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的全局出發，從實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益出發，深刻認識推進行政管理體制改革的重大意義，加強研究，通盤規劃，突出重點，精心部署，堅定不移地把行政管理體制改革繼續推向前進?！?/p>

2008年2月，中共十七屆二中全會就我國行政管理體制改革問題進行了專門研究，會議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》對今后一段時期內我國的行政管理體制改革進行了整體安排。根據中央的精神，筆者認為深化我國行政管理體制改革，當前應著力解決好幾個問題。

(一)合理界定政府職能

政府職能表明“政府在國家、社會生活中所扮演的角色和發揮的作用，反映行政管理活動的內容、實質和方向，是行政組織設置和改革的依據及行政決策和行政執行的基礎”。在行政管理的實踐中，政府的施政行為是否恰當，準確定位政府職能是關鍵。對于行政管理體制來說，其有效運行的前提也是要合理界定出“政府應該管什么，不該管什么”。因此，合理界定政府職能是深化行政管理體制改革需要首先思考的問題，當前，界定政府職能應做到:一是準確設定政府的職能范圍。黨的十六大對我國政府的職能設定為四個方面，即經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務。這只是宏觀的指導性的規定，要使之落實，需要劃定具體范圍。事實上，前兩個方面，主要強調政府發展經濟的職能，要求政府善于應用多種方式，實行對經濟的有效調節，促進經濟又好又快的發展，要求政府切實推進經濟生產方式的轉變，要求政府嚴格市場監管，推動開放、有序、競爭的市場體系的形成。政府的社會管理職能，則強調政府在保持社會穩定，擴大就業，完善社會保障體系，特別是對收入分配的差距進行合理調節等方面應承擔的職責。政府的公共服務職能包括不斷完善適合我國國情的公共服務體系，最終實行公共服務均等化，科學配置各級政府的財力，不斷提高地方政府，特別是基層政府的公共服務能力;二是認真解決好“三位”問題。

合理界定政府管理職能范圍，必須解決好政府管理中出現的“越位”、“錯位”、“缺位”問題。關于“越位”問題，根據黨的十七大提出“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”的要求，政府應該從微觀經濟層面退出，著重加強宏觀的管理和服務，要弱化“看得見的手”，強化“看不見的手”，凡是企業、社會可以自為的，政府不要插手，政府要做到有所為、有所不為。如在政府行政審批方面，要進一步減小投資審批范圍，把審批限制在影響環境資源、關系經濟安全及一些涉及整體布局的重大項目上，對其他項目可以采取備案制，放權由投資主體自主決策。

關于“缺位”問題，對于應該由政府做的工作，政府應該積極擔當，特別是教育、醫療、住房及養老等關系到人民群眾切身利益的問題，政府要有實實在在規劃，要樹立民生無小事的理念，避免管理中出現“斷檔”、“真空”等情況。要積極回應民意，妥善使用民力。關于“錯位”問題，主要是理順政府內部各部門之間、中央和地方之間的職能關系，合理劃定不同部門的職能邊界，避免因分工不當出現政出多門、交叉錯位的現象。

(二)優化政府組織結構

一是整合政府機構。隨著社會經濟的發展，社會分工愈加精細，這對政府管理的專業性提出了要求，設置不同管理范圍的政府機構就是社會分工的產物，目的在于增強管理的有效性、針對性。與此同時，現代社會又是一個具有錯綜復雜關系的有機整體，任何一個領域管理目標的實現都可能需要政府多個部門共同協作，過于強調專業化，則不利于部門之間協調配合，也會增加管理成本，影響行政效率。

鑒于此，需要對政府機構進行有效整合，使其能在管理的專業化與綜合性方面實現平衡。當前政府管理中推行的“大部制”做法是平衡二者關系的有益嘗試。所謂大部制，就是把職能相似、業務相近的部門進行合并，集中成立一個大部門來統一行使管理職能?！按蟛恐啤币环矫婵蓽p少橫向協調方面的困難，另一方面可以縮減政府機構，減少部門之間的職能交叉和權限沖突，變“九龍治水”為“一龍管水”。但是，目前我國的政府機構依然過多，根據公開資料顯示，美國現行政府中有15個部門，英國和日本分別是17個和28個，而我國中央政府部委仍然有近30個。這些國家政府運作低成本、高效率的經驗告訴我們，我國政府機構整合依然有一定的運作空間。

事實上，我國在一些領域機構重疊現象還很嚴重，比如文化管理行業，當前我國涉及文化管理部的門有文化、廣播影視、新聞出版、旅游、文物等多個單位，完全可以將它們整合成立大文化部。另外，在交通領域，鐵道、公路、航空、水運、郵政、城市公交可以合并成立大運輸部，而現有的農業、水利、糧食、林業等部門也可整合成立大農業部。二是重新規劃政府機構隸屬關系。當前，由于地方保護主義思想作祟，一些地方政府沒有將財稅、投資、金融、工商、國土資源等領域的真實信息反映出來，而這些信息卻是中央政府決策的重要依據。為此，應將關系國家宏觀決策領域政府部門的隸屬關系進行調整，變原來地方政府領導，上級職能部門指導的體制為中央對地方的垂直管理體制。三是減少行政層級。政府管理層級過多不僅會降低行政運行效率，還會抑制地方政府積極性主動性的發揮。當前我國政府的層級存在過多的問題。我國目前從中央到地方的行政區劃體制是中央、省(自治區、直轄市)、地區(市)、縣(自治縣、市)、鄉(民族、鎮)五個層次，而我國憲法對行政層級設置的規定是中央、省(自治區、直轄市)、縣(自治縣、市)、鄉(民族鄉、鎮)四級，顯然，這種設置與我國憲法的要求不符。事實上，從國際來看，我國的行政層級也過多。“據對目前世界上191個國家和地區的初步統計，地方行政層次多為二、三級，約占67%，超過三級的只有21個國家，占11%”。從人口數量來說，印度與中國最為接近，但其地方行政層級只有邦—縣—區三級，美國國土面積與我國相近，但其在行政層級設置也只是中央—市二級制與中央—縣—鎮三級共存制。

借鑒國外行政層級設置的有益經驗，貫徹我國憲法的要求，我國應該減少行政層級，在進行省管縣試點的基礎上，逐步建立省、縣、鄉三級架構的地方行政管理體制。對現有的地級市，應將其管轄范圍限定在市區部分，探索建立省、市二級管理體制。

(三)建立健全政府責任體系

權責一致，是合理用權的重要保障，因此，建立權責一致的責任型政府應是行政管理體制改革的重要目標。所謂責任政府“是一種政治原則以及建立在這種政治原則基礎上的政府責任制度。政府責任制度包括憲法責任、政治責任、行政法律責任和行政道德責任，這四類責任相互區別、相互滲透、相互影響和相互轉化，從而構成一個具有內在聯系的政府責任體系?！?/p>

事實上，權責一致是現代民主政治的基本要求，也是政府施政的一個重要原則。黨的十六大以來，我國政府的責任體系建設進步明顯，問責制的建立就是例證。但是，我們也要看到，與我國社會經濟快速發展的要求相比，政府的責任體系建設仍然任重道遠。當前建立健全政府責任體系可在以下幾個方面入手:一是建立決策責任追究制。我們知道，決策權力在全部權力體系中處于核心地位，防止決策出現失誤，除了不斷提高決策的科學化、民主化水平外，還需要建立決策責任追究制度，對不當決策并造成后果的，相關負責人應受到處分。同時，追究機制要體現出跟蹤特色，對已經升遷或離任的決策者，相關懲罰依然不能減少，并且處分結果與職官員職務變化掛鉤。二是建立健全行政績效評估體系。首先，完善行政績效評估指標體系。長期以來，我國評價行政績效的主要指標是GDP，核心是GDP的增長情況。事實上，傳統的GDP核算方法不能反映出某一地區社會經濟發展的真實情況，如果用科學發展觀去衡量，有些GDP的增量不僅不是業績，甚至是一種破壞。

如一些地方在發展經濟過程中所造成的環境污染問題。為了改變這種情況，應完善行政績效評估指標體系，在指標內容的安排上，應包括社會經濟綜合發展情況、社會生態環境發展情況、教育科學技術與文化事業發展情況、公眾生活質量等項目，以改變政府以GDP量的增加為目標的施政模式，促進社會經濟全面發展。其次，構建多層次、多元化的政府績效評估主體。長期以來，我們對評估主體的認識不清晰，由于評估通常由上級單位組織實施，這就給人造成了評估主體是上級單位，是領導的錯覺。事實上，政府的性質決定了公眾是政府績效評估的實際主體。對政府而言，政府職能是否得到實現應以公眾的需求是否得到滿足為評價標準。為此，必須重視公眾在政府績效評估中的地位。

除此之外，還應推動人大、政協、黨、專業評估機構、大眾媒體以一定形式參與到政府績效的評估中來，以增加評估工作的公正性。最后，建立以績效評估為基礎的激勵約束機制。要把績效評估結果作為工資浮動、提拔任用的重要依據，發揮績效評估的用人導向功能，對績效考核優秀者要給予物質和精神獎勵，而較差的政府部門和個人要受到懲戒。

作者：張永剛單位：中共河南省委黨校黨建部