行政管理理性化的追求與困境范文

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官僚制:現代社會的世界性命運

在韋伯的理論框架中，“官僚制”一詞完全是中性的、是法理社會的主要組織形式。官僚制，英文為Bu~clatInstitutions(或科層制St拍tlfieation)。在西方社會理性文化歷史進程中，官僚制體現了越以前所有文明的重大技術進步，是一切現代社會的特征，也是所有制度的一個重要組成部分。[3j西方社會組織的現代形態的發展都是和官僚制度的建立與持續發展相一致的。閉官僚制是西方國家最主要、最突出的部分。[s]面對官僚制的這一現實，韋伯曾預言，20世紀的人類將生活在官僚化鐵律的統治時代，官僚制作為一種普遍的組織機制將滲人一切社會組織，教會和國家是這樣，軍隊、政黨、經濟實體、利益集團、基金會、俱樂部等其他組織也是這樣。“在行政管理領域，要么采用官僚制度，要么外行作風，否則別無選擇。”困因而官僚制成了現代社會的世界性命運。

韋伯沒有對官僚制作過專門的界定，合乎韋伯原義的描述可以是:(l)官僚制是指適應現代工業文明社會合理化傾向需要的、具有專業化、綜合化的設層分職能的一種統治與管理體制;(2)在契約和產權制度化了的社會中，一切法人組織都只能選擇官僚制;(3)它是由現代社會許多組織形態的共同因素構成的一個抽象概念，是韋伯“理想類型”方法最成功的運用。

對現代官僚制不可遏止的擴張趨勢，韋伯在(經濟與社會》一書的關于合理性和統治形式的理論命題中作了仔細的因果分析與論證。首先，韋伯認為:(l)官僚制有助于把在工業組織中得到最大程度強化的效率擴展到整個社會;(2)官僚制是形式上最合理的控制形式，具有精確、穩固、嚴格和可靠的品質，且對于組織領導者和那些不得不與這一組織打交道的人來說是可預測的;(3)這種體制是在價值上是中立的、在技術上是可操作的;(4)這一體制是利用可確定的、可預測的、專門化的知識進行統治的。因而官僚制是西方理性文化在資本主義工業文明中具體化的頂峰，是技術理性在管理體制領域中結出的奇葩。其次，韋伯在兩個相互聯系的邏輯層面上對官僚制的擴張趨勢進行了深人的因果推論。第一個邏輯層面是從理性的質到追求利潤和強化勞動紀律的量的還原，即:(1)經驗和知識存在著一種數學化的傾向，這是一種從自然科學及其不尋常的成功開始，擴展到其他科學乃至生活行為本身的數字化歷程。(2)在科學和生活行為的組織中，對理性經驗和理性證據的必要性的執著。(3)在這種組織中存在著一種普遍的、經過技術訓練的官員組織的創始和鞏固，這種官員組織成為我們整個存在的絕對不可避免的條件。[8j由此而引伸出的第二個關鍵邏輯層面是在資本主義社會中凝結而成的合理化的生活形式。在韋伯看來，合理化是指:(l)西方社會和經濟生活的性質體現了職業化的日常生活的最高水平，展現了一種獨特的職業生涯以及一套特殊的權利和義務體系;(2)由這一體系構成的整個生活都從屬于一種共同的評估和測量形式，即對達到具體目的所采取的最有效的技術手段進行評估;(3)合理化生活的共同要求是一種以自身特征為基礎的管理體制，最恰當的體制就是官僚制。

歸納上述分析，韋伯對在現代西方國家根基部分生長、擴張著的官僚制的解釋實際上把工業化、合理化和資本主義統治之間復雜的關系揭示了出來。赫伯特·馬爾庫塞曾對這一聯系有過精彩表述:“西方特有的理性觀念在一個物質和精神的文化(經濟、技術、生活行為、科學、藝術)系統中實現自身，而這個文化系統在工業資本主義中得到了全面發展。這個系統旨在一種特殊的統治類型，這種統治已經成為現階段的命運:這就是總體官僚政治。”

值得一提的是，雖然現代官僚制是在揭開現代文明序幕的君主政治保護下發展起來的，但卻與古代官僚制有重大的區別。古埃及王朝、中華帝國、羅馬教廷及歐洲一些國家曾有過官僚制，但其多屬官宦制或家產官僚制的性質。古代的官宦并不是專業的官吏，而只是受過文學及人文主義訓練的紳士，其行為也是一部分受傳統所羈絆的家長式權威的延伸。古代中華帝國有嚴密的科舉官僚制，但其基本功能是專制主義的補充，而韋伯所說的官僚制則是民主政體的“奴役式外殼”，是最好地防范非理性的野蠻人復辟的手段，“朦朧時期的思想在世界上到處傳播的神話和神抵已滌蕩無存，人類社會在這個去盡魔力、沒有理智的世界上不斷朝著更為合理、更為官僚化的組織發展”。仁”虧另外，韋伯曾強調，任何理性的社會主義將不得不采取并且加強官僚制的管理，因為理性化的社會主義必須追求效率和維持勞動紀律，因此社會管理組織趨向官僚制亦是不可避免的。20世紀的世界確實像韋伯所斷言，隨著工業化、現代化的全球性進程，理性化的官僚制普遍成為發達國家和發展中國家行政管理的追求目標，成為強化管理體制，調配社會資源，促進國民經濟發展的選體制。韋伯的“官僚化鐵律”時代的預言非但沒有流產，而他的官僚政客化和政客官僚化的另一項預言從更高層次上指出了這個世紀命運中的發展與變異。

官僚制的體系結構

對一個現代化不斷遞進的社會而言，只有選擇以工具一目標合理性為取向、講究效率與功利的官僚體制，才能有秩序地配置社會資源為社會的全面運行提供最佳轉軸。正如一位日本學者所說:“日本整個現代化和工業化的過程，是在高級文官領導下出現的……日本在進行工作時已經很科層化了。只有研究日本的這一具有特色的官僚集團才能找出日本經濟飛躍的全面答案”。

官僚制在社會現代性變化中所呈現的這種強大有效的工具性功能，源于這一體制的結構品質，即準確、迅速、可依賴和可預測。這一品質可以從以下三個規范加以解說。1.機構規范。官僚制的規范指稱的是按照合理化生活準則和職業倫理所形成的一整套客觀化了的法規體系。在當代各政治共同體和其他理性的法人共同體中，官僚制的機構規范的形式千差萬別各有側重，但其最一般、最抽象的特征，卻與韋伯官僚制所設立的機械規范內容相一致。(l)權限預先確定。將官僚結構部門所有的事務，規定為職務上的義務。(2)職位的階層化。各種職位按等級原則組成，下級服從上級的控制和監督，而下級亦有權向上級陳情上述。(3)職務的履行。一切管理的活動、決議和規章均須用書面形式表述，即使是在口頭討論中也應如此。(4)職位。書面文件與行政功能的持續不斷的操作相結合構成“職位”一詞的內涵。(5)調節。一個職位的行為可以是技術性規則，也可是法規。(6)專業訓練。只有具備適當的技術訓練的人，才有資格充當行政管理人員。(7)工作例行化。官僚在執行職務時，有嚴格的、詳細的規則可依據。(8)限制。行政管理人員應該完全與生產或行政管理工具的所有權相分離。官員、雇員及工人只是在履行職責時使用這些工具，而不是擁有這些工具，官員有義務說明其對財物的使用情況，進而組織的財產與官員的私產相分離，辦公場所與生活場所相分離。

2.角色規范。官僚制結構的另一個主要方面是處于官僚制機構中各個職位上的官員，亦稱官僚角色。角色規范的原則被深受韋伯政治社會學影響的阿爾蒙德處理為選擇和誘導兩個標準化的分析概念，“選擇人員來擔當角色和使他們按所期望的角色方式發揮所需要的刺激。”〔‘5】在韋伯那里，這兩個標準化概念的具體內容是:“(1)官員雖有法律規定上的個人自由，但只能聽命于非人格的公務上的職責;(2)官員按明確規定的職位等級組織起來;(3)法律上明確規定了各自的職責權限;(4)職責依自由的協議而產生，原則上是一種自由的選擇;(5)職位的候選人是按其專業的熟練程度挑選的。在合理化情況下，專業資格是通過考試來測定或由專業訓練機構頒發的文憑來保證，或兩者兼而有之。官員經由任命而非選舉產生;(6)官員有固定的薪金報酬，絕大多數有權獲得養老金;(7)把自己的公務看作是唯一的或至少是主要的現職職業;(8)有一個‘晉升’的制度，或根據資歷，或根據成就，或兩者兼有，晉升取決于上級的裁斷;(9)官員的工作完全與行政管理手段的所有權相分離，不能利用職位挪用公物;(10)服從嚴格的制度化紀律并控制自己的管理行為。”

3.價值規范。韋伯認為，官僚制的終極追求在于通過理性的持續不斷的行政管理保證一個法人組織實現自己的宗旨，從而避免組織被社會固有的秩序排斥，因此，官僚制是緊緊圍繞一套價值規范構建的。其核心要素有:(1)效率。不僅是有效，而且追求最有效，而且行政事務的完成成本要最小。(2)功利。追求機構利益或官僚職業團體利益的不斷積累。(3)工具一目標取向的合理。手段和目標的確定必須是和平的，能體現責任倫理的，是理性的而不應是非理性的。(4)服從。整體上要求各職位的人在公務中祛除愛憎等等各種純粹的個人感情，全心致力于系統的目標。

理性化的追求與沖突:官僚體制的價值緊張

就其本質而言，馬克斯·韋伯的官僚制體現了一種對理性化的規范性統治與管理體制的選擇與追求。總的來看，官僚制已與合理化的現代工業文明社會達成多方面的一致，但這并不能排斥一致中的沖突與疏離。對此，韋伯不但敏銳洞見，甚至給予了極為悲觀的批評:“科層組織(與死的機器相結合)，致力于建立那種未來奴役的外殼。對于這種未來奴役，如果一種純粹的、技術上好的，即理性的科層管理及其維持是用來決定人們的事務在其中得到引導的方式的最后的和唯一的價值，那么人們也許有一天會由于軟弱而被迫服從，就像古代國家的農民曾經服從過的一樣。”

簡言之，韋伯對科層制的悲觀在于資產階級理性在其具體化過程中否定了自身。科層制悲劇所內含的價值緊張，集中表現在人的異化和反民主兩個方面。

在韋伯看來，資本主義這具怪胎的出世就暗含悖論。要么注重利潤，注重擴大再生產，以追求積累這一由“天職”教義而演變成的世俗功利關懷，進而采用官僚體制，但其結果是資產階級自由、人性等預期價值理念的喪失;要么放棄官僚制，讓和諧的精神秩序與宗教的柔情返回社會生活，但必須付出經濟萎縮的代價，忍受資本主義有可能消失這一令人恐懼的前景。但歷史最終按第一種假設范式生成，栽下了合理化的常青樹，也接受了由此開出的異化之“惡之花”。官僚制恰成了這一悖論的載體，成為異化的樣板。

韋伯對官僚制與異化關系的因果性解釋是:(l)官僚結構的規范體系是依據技術理性原則確定的，它有一種天生破壞人們自由的功能，是工業文明社會的“異在”。(2)人們要做出有意義的社會行動就必須加人一個官僚結構組織，從而慘遭異化。甚至從一般意義上說，為往上爬而出賣自己人格的個體觀念，都與官僚制對個人的影響有關。(3)官僚制的主要非人性化因素在于要求官僚絕對效忠于組織，而官僚制內部的忠誠是非人性的，滲入任何人的因素都會影響這一制度的功能。所以人的異化成了其忠誠的對等物。(4)作為一種社會機制，官僚制要求絕對的紀律與高度的可預見性，官僚制中的人要實現的是角色要求，而不是他個人的欲望。官僚制中的理性行為本身并非目的，確切地說，是社會互助結構的一個側面。個體在普遍性準則的基礎上去判斷他人，也與他人互相作用。官僚制要求高度專業化個體，成功取決于個體服從的能力。這種專業化和服從狹隘角色要求(即滿足“機器”的需要)意味著非人格化，意味著真正的人性選擇的異化。(6)官僚化的增長也具有把工作角色同其他活動區分開來的效果，并在社會上產生一系列連帶的負面效應。一個官僚制中的個體必須遵循效率規則、生產標準和其他非人性的目標，但這些東西在個體工作之余的生活中沒有意義，因為它們是官僚制的目標，而不是自己的目標;他在工作中遵循它們，但并沒有得到指示在其他活動中他該如何行事。由此韋伯堅信，生活中的非官僚制部分越來越沒有規范，而官僚制結構則越來越規范化。隨著社會制度變得越來越官僚制化，個體學習的是如何在官僚制內部行事，而不是在官僚制外行事。

歸納韋伯的分析與解釋，官僚制作為異化的根源而造成工業社會價值持續緊張的必然性理由在于:官僚制是現代社會的體制性動力，而官僚制中所固有的強制性規范迫使每一個角色完成自我疏離從而提高體制的能量。一句話，由韋伯為現代社會給定的一個命題是有官僚制就必然有異化，人生而自由但處處不自由。在語義上呈負性的異化恰是現實社會得以有效延綿的正題，反異化不但沒有必要而且是愚蠢的。因此，異化理論的價值僅限于為政治斗爭提供一種工具而已，它既不能真正解釋什么，也不能實現什么。韋伯還曾斷言，官僚制所固有的異化功能與財產制度無關，相反，社會主義意味著更多而不是更少的官僚制的異化，因為它包含了更大速度上的官僚化。比照而言，馬克思的異化論限定在階級沖突層面上，指稱的應該是一種階級的自我疏離行為，強調的是特殊性;而韋伯的官僚制動因的異化也許是在更一般層面上進行的概括，是“理念類型”式的異化，更多指稱的是本體的人在工業文明社會中與技術理性的生存手段之間的沖突，是現代人職業生涯中可信不可愛式的高級生存困境。正因為更一般的技術理性層面上的異化與現代文明俱在，且不產生積極的道德解決的方法，而官僚制的推波助瀾，更使現代社會精神趨于分裂。

所以韋伯判定官僚制只能是異在之物。而對真正可以使個體獲得自由自在的唯一社會—小生產者無官僚體制—迅速消失，韋伯對未來社會的意義性描述是:未來世界是沒有人性的世界。在官僚制所引發的價值緊張問題上，韋伯給定的另一個吊詭的命題是:官僚制既是西方社會合理化民主化過程的產物，但它的發展又產生和加強了反民主的趨勢，導致了民主的萎縮。韋伯認為，合理化的現代社會是一個利益多元的分權結構，民主權力的來源不是一個而是多個，現代社會的每個層面都是一個獨立的權力來源，比如經濟的層面(階層)、文化的層面(身份集團)與政治的層面。但是，現代分權的民主制不可避免地變成一種科層民主制度。一切法人組織無不建立在技術的效率取向和法律一合理的權威基礎上。這一合理化過程日益加劇官僚制的集權化以及少數對多數的統治，從而使市民社會這一獨立的、多元而有活力的結構名存實亡，以至于官僚制已成為現代世界主要的權力來源。盡管韋伯并不同情古典的民主理論，但他對祛除巫魅卻落人沒有靈魂和心肝的專家統治的前景深感失望，盡管他希望能有奇里斯馬式的領袖，靠他超凡的個人魅力來把廣大群眾引入現代社會以遏制科層化的不良發展，但他對人類的前景亦深感悲觀。在他看來，等待人類的并不是如啟蒙思想家所描繪的那樣是民主自由的樂園，而是“鐵的牢籠”。“沒有人知道將來會是誰在這鐵籠里生活，沒有人知道在這驚人的大發展的終點會不會有一個老觀念和舊理想的偉大再生;如果不會，那么會不會在某種驟發的妄自尊大情緒掩飾下產生一種機械的麻木與僵化呢?也沒有人知道。因為完全可以，而且是不無道理地這樣來評說這個文化發展的最后階段:科層制的專家沒有靈魂，反科層制的非理性的縱欲者沒有心肝，這個廢物幻想著它自己達到了前所未有的文明程度。”

在資本主義的疆域中，韋伯既站在事態性判斷一邊，以其睿智將資本主義的宏觀結構縮微到官僚制這一軸心上;又站在價值性選擇的另一邊，悲觀于技術理性體制化了的官僚制所帶來的精神荒蕪與民主的萎縮。資本主義發展過程中分裂性的現實內化為韋伯學術心靈的痛楚。也許正是因為如此，韋伯官僚制的命題深刻而又矛盾。官僚制作為西方理性文化具體化的頂峰，代表了資本主義正統文化秩序的根本精神與體制選擇。雖然官僚制的具體形態多樣，其職能結構上的革故鼎新不斷，雖然官僚制的精神已成為資本主義早期政治文化承諾的異在之物，但是官僚制的合理性內核卻不但不會從現代工業文明社會中衰微，相反，官僚制還將要伴隨人類走得很遠。