行政管理支出理論與實踐探討范文
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我國的行政管理支出,是政府公共支出中用于國家各級權力機關、行政管理機關、司法檢察機關、外事機構履行其職能所需要的費用,包括人大、政府機關、政協、共產黨機關、派機關、社會團體等單位的行政管理經費。行政管理支出按照內容可分解為:公檢法經費、外交外事支出、行政費用和武裝警察部隊經費四大類。從口徑看,不包括各級政府用于教育、文化、衛生等事業單位的經費支出。改革開放以來,我國行政管理支出規模不論是從絕對數還是從相對數來看,都以驚人的速度增長,近年來增長趨勢未減,呈現總量成倍增長、其占財政支出和GDP的比重不斷攀升、年均增長速度大幅超過同期財政支出和GDP增長速度的現狀。
二、我國行政管理支出規模是否合理的理論分析
從1994—2005年,我國行政管理支出規模不論是從絕對數還是從相對數來看,均呈迅速增長的趨勢,其規模不斷膨脹,年均增長速度高于同期財政支出年均增長速度3.5個百分點和高于同期GDP年均增長速度12個百分點。行政管理支出的規模是否合理,值得探討。
(一)基于瓦格納法則的判斷。
19世紀80年代,德國經濟學家阿道夫·瓦格納(AdolfWagner)在考察了英國工業革命以及當時的美、法、德、日等國的工業化狀況之后,認為一國工業化經濟的發展與本國財政之間存在著一種函數關系,即隨著現代工業社會的發展。“對社會進步的政治壓力”增大以及在工業經營方面因“社會考慮”而要求增加政府支出。后人稱之為“瓦格納法則”(Wagner’slaw)。瓦格納法則也可表述為:隨著人均收入的提高,政府支出占GDP的比重也相應隨之提高。
瓦格納將影響政府支出增長的因素歸為政治因素和經濟因素。所謂政治因素的影響,是指隨著工業化進程的加快,導致各種摩擦或社會沖突增加,要求政府提供制定法律和建立司法體系等以維持秩序和治安,這就需要把更多的資源投入其中,而這些是私人部門不能或不愿提供的,因此政府支出必然增加。所謂經濟因素的影響,是指工業的發展推動了工業化的進程,人口的居住將密集化,由此將產生擁擠等外部性問題,這樣也就需要政府進行管理與調節。此外,瓦格納把教育、娛樂、文化、保健與福利服務等公共支出的增長歸因于需求的收入彈性,即隨著人均收入的提高,人們對文化、教育、衛生、公共福利的政府公共服務需求增加,政府就自然而然增加投入,進行活動的擴張,這些項目的公共支出增長將會快于GDP的增長。
我國的人均純收入近年來呈迅速增長的勢頭。從2002年到2006年我國城鎮居民的年人均純收入從7703元增長到11759元,增長了52.65%;農村居民的年人均純收入從2476元增長到3587元,增長了44.87%。基于瓦格納法則判斷,可以得出隨著我國工業化進程的進一步推進,經濟的發展和人均純收入的增長,一方面市場關系復雜化,需要國家建立司法組織來規范市場秩序,另一方面,城市化進程加快,人口居住密集,需要政府進行管理。此外,人們期望政府提供更好的教育、娛樂、文化、保健、福利條件,因此政府的職能擴張,財政支出占GDP的比重將隨之增加。
但是不能得出行政管理支出占財政支出的比重、行政管理支出占GDP的比重必定快速增長,行政管理支出的增長速度必定快于財政支出和GDP增長速度的結論。因為只有政治因素影響的政治支出增長主要表現為行政管支出的增長,而經濟因素的影響及人們對期望政府提供更好的教育、娛樂、文化、保健、福利等條件,則屬于政府的投資和政府對科教文衛等事業費的支出。因此從1994—2005年,我國行政管理支出規模,不論是從絕對數還是從相對數來看,均呈迅速增長的趨勢,規模不斷膨脹,有其合理的一面,但是年均增長速度高于同期財政支出年均增長速度3.5個百分點和高于同期GDP年均增長速度12個百分點,則從財政支出結構上看明顯是不合理的。
(二)基于經濟發展階段論的觀點分析。
美國經濟學家馬斯格雷夫和羅斯托則用經濟發展階段論來解釋政府公共支出的增長,認為政府公共支出增長變化隨著經濟發展階段的不同而不同。在經濟發展的早期階段,政府投資在總投資中占很大份額,因為政府要為經濟發展提供基礎設施,諸如鐵路、港口、通信、水利設施、環境衛生、法律與秩序等產品,而這些產品具有高正外部經濟性,私人部門往往不能或不愿提供,必須由政府公共部門提供。到了經濟發展的中期階段,政府投資支出雖然還會增加,但私人部門投資已占主導地位,政府只是提供互補性投資。進入經濟發展的成熟階段,政府支出結構將由基礎設施轉向以教育、保健和社會福利為主的結構,轉移性支出相對上升。
我國正處于社會主義經濟發展的初級階段,其特征是生產力落后,經濟不發達,這個階段也就是經濟發展階段理論中經濟發展的早期階段,因此政府在經濟發展過程中扮演的是主要投資者的角色,政府財政支出主要用于提供基礎設施,諸如鐵路、港口、通信、水利設施、環境衛生、法律與秩序等產品。不可否認經濟的發展也要求國家司法組織不斷完善,同時對外開放和交往深入,政府的職能多樣化,必然導致機構和人員的增加,從而行政管理支出增加,行政管理支出的不斷增長有其合理的因素。但是我國正處于社會主義經濟發展的初級階段,財政支出中增速最快的應該是用于基礎設施方面的投資支出,而非行政管理支出,更非行政管理支出年均增長速度高于同期財政支出年均增長速度和高于同期GDP年均增長速度。因此基于經濟發展階段論的觀點,我國目前行政管理支出的規模不能說是合理的。
(三)基于尼斯卡南的官僚經濟理論分析。
官僚應是指在各級政府機關中被任用的官員,但在公共選擇理論中的官僚是被人格化了的官僚機構,是指負責執行通過政治制度做出的集體選擇的人集團,或更明確地說是指負責提供公共服務的政府部門。美國經濟學家尼斯卡南將官僚的目標理解為各種P的函數,包括權力(pow-er)、聲望(prestige)、報酬(pay)、提拔(pro-motion)、特權(perquisites)等。在尼斯卡南看來,這些因素都是官僚部門預算的正的單調函數,因此官僚的目標便是追求預算規模的最大化。
尼斯卡南模型可用幾何圖形表示,橫軸表示官僚產出(即公共品產出)的數量(G),縱軸表示預算規模的貨幣數量,AB表示官僚產出(公共品產出)的生產成本,CD表示預算規模;圖2⑤中,橫軸同樣表示公共產品,縱軸表示預算規模的貨幣數量,AB′表示邊際成本,CD′表示邊際效益。根據邊際成本=邊際效益,在G*社會效益達到最大化(即G*為最優社會公共品水平),在圖2中反映為AB′和CD′相交于e點。但是官僚的目標是預算規模最大化,假定官僚知道政治家會接受任何一個總效率會超過總成本的項目,所以他將在CD不超過AB的前提下盡可能地擴大預算規模,直到AB與CD相交于O點。但從圖2來看,C′產出為一個無效產出,因為邊際成本要遠遠高于邊際效益。這樣,官僚在追求預算規模最大化的同時也帶出了一個龐大的低效率的官僚機構。
借助尼斯卡南模型,我們完全有理由判斷,改革開放以來,我國行政管理支出規模以驚人的速度增長,其占財政支出、GDP的比重不斷攀升、年均增長速度大幅超過同期財政支出和GDP的增長速度的現狀,至少存在著不合理的因素。由于市場經濟條件下,官員的工作具有壟斷性質,在政治領域,官員是追求自身利益最大化的“經濟人”,而不是完全大公無私的“政治人”,可以推論我國機構人員的膨脹、行政管理費的迅速增長是和各級官員爭取更多經費預算、資源配置權有關的,因為這正符合了官員所追求的目標函數。
(四)基于委托理論分析。
委托理論產生于20世紀60年代,是契約理論的一部分,其產生的原因是隨著社會大生產的擴大,使得專業分工細化,企業所有者可能無法勝任所有的工作,與此同時,大量具備專業能力的人產生,于是便導致所有權與經營權的分離,產生委托關系。在這種委托關系中,企業所有者是委托人,人是所有者委托的經營者。但在實際中,由于委托人與人在追求目標上存在差異,必然使二者存在利益沖突,可能導致人偏離委托人的目標而損害委托人的利益,即產生問題。
委托理論同樣適用于政府與公民,政府的權力來源于公民的讓渡,代表公眾利益行使權力,可以說公眾與政府的關系是權力擁有者與權力行使者的關系,即可看成是所有者與經營者的關系。既然政府與公民之間是一種委托關系,那么就自然會產生問題。公民若要求政府履行好其所賦予的任務,就必須賦予政府足夠的權能,但當政府擁有充分的權能,而缺乏有效的制度制約的情況下,就可能出現政府脫離委托人公民而自行發展的情況,損害公眾利益,使行為產生偏差。
按照委托理論,可以推論在我國尚缺乏有效的制度約束的情況下,我國行政管理支出規模以驚人的速度增長,其占財政支出、GDP的比重不斷攀升、年均增長速度大幅超過同期財政支出和GDP的增長速度的現狀,在很大程度上與扮演人的政府的行為有關。因為作為人的政府在履行任務時,可利用信息不對稱和成本難考核的特點,總是傾向于擴大他的職能,職能越多,人員越多,機構越龐大,這樣能夠分配的權力也越大,資源也越多。但這樣卻導致人員經費和公用經費規模膨脹、行政管理支出過度增長,造成對公眾資源的侵占和浪費。從委托理論的觀點來看,我國目前行政管理支出規模膨脹確確實實存在不合理的因素。
從實踐來看,我國行政管理支出規模過度膨脹,主要是由以下多種不合理的因素共同作用造成的。
(一)政府層級結構不合理、機構臃腫。我國政府層級過多,這是有目共睹的。我國政府在憲法上是五級政府架構,即由中央政府,省級(含自治區、直轄市)政府,地區、地級市政府,縣、縣級市政府和鄉(鎮)政府構成。但經過半個多世紀的實際運行,尤其是改革開放政策之后,政府層級越來越多,除鄉鎮級政府外,從中央政府至縣級政府之間,又增設了三層準行政層級,即幾乎每一級都多了一層“副級”。如中央政府下,增設了副省級城市和計劃單列市,省級政府下增設了副地級縣、市,地、地級市下派生出了副縣級鎮。如此之多的政府層級,要維持其機構的運轉,所花經費自然提升了財政支出中行政管理支出的總量及其占GDP的比重,促進了行政管理支出的快速增長。
我國政府不僅層級結構不合理,并且存在機構臃腫的現象,也助推了我國行政管理支出規模的膨脹。“雖然改革開放后,我國經過5次政府機構改革,機構和人員膨脹的勢頭依然沒有消除,由于機構設置的上下對口,中央每設一個機構,全國縣以上就要設3000多個機構,還有龐大的鄉鎮一級政府,在削減政府機構的同時,各種仍然和政府機構尚未完全脫鉤的事業單位、學會、協會和基金會等卻有增無減。”機構的存在,財政當然逃脫不了對其所有開支買單的厄運。
(二)亞腐敗和腐敗現象嚴重。
腐敗是一個眾所周知的名詞,中國的腐敗程度在世界上是名列前茅的,研究腐敗問題的權威非政府國際組織透明國際2006年公布的《2005全球腐敗排行榜》中,中國的清廉指數在參評的158個國家中居第78位,腐敗程度不言而喻。亞腐敗是一個比較新的名詞,是指政府官員利用手中的權力或公共資源謀取個人或小集團的利益,但是這種行為尚未達到觸犯刑法的地步,或者法律沒有明文規定其為犯罪行為。亞腐敗的危害不低于腐敗,同樣是勞民傷財的,不同的是腐敗行為可以通過法律途徑予以制止,但亞腐敗在法律上卻很難找到懲治的依據。
我國目前經濟正以較快的速度發展,政府職能擴大,行政管理支出的增長有合理的一面,不能說所有的增長都是亞腐敗,但政府部門依然是追求個人利益最大化的“經濟人”,他們總是希望不斷地擴大規模,擁有更多可支配的權力和資源。目前我國行政管理費增速過快,行政管理機關高于其正常管理所需支出的費用,主要是由公車使用費用、接待費用、政績工程、形象工程費用等造成。公款吃喝、公車私用、公費旅游、超標準住房、公款安裝私宅電話等亞腐敗現象在各級政府中極為普遍,一些縣鄉政府年年財政赤字,七成財政資金使用與吃喝有關,造成社會財富流失、行政管理支出的規模膨脹。
(三)政府部門行政效率低下。
政府部門行政效率低下,是造成我國行政管理支出規模膨脹的又一主要原因。首先,表現為各級政府官員中不乏平常不作調研、決策能力水平低的人。這部分人往往催生為數不少的“三拍工程”(即拍腦袋想出、拍胸脯保證、拍屁股走人),這些項目,由于事先缺乏科學評估,決策失誤,浪費了大量的經費和資源,給國家造成了無可挽回的損失。其次,體現在公務員的配置結構不合理,導致行政效率低下,經費浪費。如各級政府部門中,副職、虛職配置過多,人浮于事,互相推諉、扯皮;坐機關的人太多,在第一線從事實際工作的人太少;做事的少,喝茶的多等等,都大大降低了辦事效率,造成行政管理經費過高。第三,反映在審批制度存在缺陷。我國政府部門審批事項過多、過濫,范圍太大,幾乎涉及所有行業和社會經濟活動的方方面面;審批程序復雜、環節多、時限長;審批不規范、缺乏法律依據,自由量裁權過大所有這些均會造成政府部門行政效率低下,使行政管理支出的規模擴張。
四、控制我國行政管理支出規模過度增長的途徑
(一)減少政府層級,精簡機構和人員。
減少政府層級就是依據憲法,設置政府層級,將派生出的三級“副級”取消,讓其歸位到它相應的層級,從而減少不必要的開支。精簡機構和人員,主要是精簡地方政府的機構和人員。雖然我國行政管理支出不論從相對數量還是從絕對數量上都呈迅速增長的勢頭,但實際上按照中央政府和地方政府來劃分行政管理支出,其增長率有很大差異。中央政府行政管理支出的增長相對穩定,保持在10%⑦左右,而地方政府行政管理支出則增長迅速,可見,行政管理支出膨脹最主要的原因應當是地方政府機構和人員的膨脹。由此,在進行政府機構和人員精簡時應著重于控制地方政府規模,才能有效地降低行政管理支出。進行機構和人員精簡要做到根據政府職能設置機構,機構數量和層次盡量少,減少相關“副職”、虛職的設置,裁減坐機關的人員,充實一線工作人員,真正做到人員精簡,效率提高,經費節約,從根本上縮小行政管理支出規模。
(二)在行政機構內部引入競爭機制。
根據尼斯卡南解決的思路,減少行政管理支出,要進行徹底的行政改革,這種改革不能停留在過去簡單的精簡機構和人員這種表層上的改革。我國曾進行過幾次機構和人員精簡,但并未徹底縮小我國的政府規模,卻陷入了精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。主要原因是過去的改革只是重新安排分工,實際上也是重新安排壟斷,不僅沒能降低行政管理支出,卻加強了各政府部門的壟斷權力,使他們更加自由地去增加部門預算。真正的行政改革應當對行政機構內部機制進行改革,主要是在行政機構內部引進競爭機制。具體來說有以下兩種解決方法:第一種解決方法是借鑒企業家政府模式,在結構上政府部分機構市場化,將部分公共物品承包給私人企業去生產,對公共產品的提供進行招標,由報價最低的企業生產,這樣能夠迫使公共部門無法進行壟斷性控制和減少政府的機構層次,從而減少行政管理支出,同時提高行政效率。第二種思路是在政府部門內部引入競爭機制,鼓勵政府官員節約行政成本,并允許其得到部分所節約下來的費用,通過這種方式使政府人員有足夠的動力提高行政效率。當然這要在事前確定客觀標準來評價政府官員行為的前提下進行。
(三)與政府績效掛鉤確定部門預算規模。
政府行為一般具有壟斷性,這種性質使得政府部門排除了競爭壓力,導致提高服務質量、降低行政成本的內在動力隨之消失。政府產出的公共物品較少進入市場交換,很難像企業那樣用市場價格對其進行評價,對政府的投入產出就很難衡量了。但是我們可以借鑒績效管理方法,對政府行政支出預算規模進行控制。即為政府的合理和有效行為設計一套標準,全面分析政府支出行為的績效,并將政府支出行為績效的高低與政府部門預算掛鉤,從而控制政府行政支出的規模。衡量政府支出行為績效要分析政府活動的經濟成本、政治成本、環境成本和機會成本,全面系統地分析政府的活動是否用最少的成本取得最好的效果。政府績效的高低與政府部門預算掛鉤,就是對不同部門政府投入的規模與結構、投入與產出、過程與結果、決策與管理進行全面、科學、系統的檢驗和評估,并由此決定其部門預算的規模,從總量上控制行政管理支出的數量。這樣才能從根本上檢驗公共支出管理制度的有效性和生命力,有助于政府部門據此制定科學規劃,改進管理流程,減少“三拍工程”,提高公共資源使用的效益、效率,從而減少行政管理支出。
(四)嚴格公務員考核制度,抑制腐敗、亞腐敗現象的產生。
嚴格公務員考核制度,首先,要求各政府機關制訂具有可操作性的獎罰措施,對考核成績優秀者實行獎勵;對考核不合格、不能勝任工作者進行辭退、解聘。其次,應將公務員工作紀律、廉潔紀律方面的考核,作為公務員考核的重點內容。堅持公務員工資、獎金、福利待遇等各種收入透明和公開化,公務人員的財產透明化,對相關干部的財產進行定期審計,從而從源頭上有效抑制貪污、受賄、權錢交易等腐敗現象的發生。除此之外,對公款吃喝、公車私用、公費旅游、超標準住房、公款安裝私宅電話等亞腐敗現象,還應制定相關法律制度進行懲處,以達到保護國家資源不受侵犯、節約使用行政管理經費的目的。
(五)推行電子政務,提高行政效率。
電子政務是將電子信息技術運用于政府機構管理,將管理和服務集成,在互聯網上實現政府組織結構和工作流程的優化重組,對傳統政務進行不斷的革新和改善,以實現高效率的政府管理和服務。⑧電子政務必須借助于電子信息化硬件系統、數字網絡技術和相關軟件技術的綜合服務系統,不是簡單地將傳統的政府管理事務原封不動地搬到互聯網上,而是要對其進行組織結構的重組和業務流程的再造。現在推行的網上報稅和認證就是電子政務的一部分,極大地方便了納稅人和稅務機關。電子政務的建立需要一個較長的過程,而且投資較大,但是從長遠來說,通過政府業務流程重組和電子交易可以減少費用,有利于改進政府管理方式,提高政府反應能力,減少行政成本及行政管理支出。推行電子政務有利于促進政府現代化,使政府的職能由管制向服務轉化,也使政府的行為公透明化,最重要的是推行電子政務將徹底改變部門交叉重疊等問題,使公務人員數量明顯減少,使行政人員由管理型向管理知識型轉化,提高工作效率,降低成本。
