行政管理改革正義價值及其實現范文
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《中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議公報》指出,社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。“和諧社會”的提出解決了一個重大的理論問題,即我們要構建一個什么樣價值理念的社會主義的問題。黨的第十六屆六中全會明確提出“社會公平正義是社會和諧的基本條件”,黨的十七大進一步將社會公平正義作為深入貫徹落實科學發展觀、全面建設小康社會的新要求,“和諧社會就是實現公平與正義的社會主義”?！昂椭C社會”中公平與正義的價值理念必然要體現在政治體制、經濟體制和社會體制上。
從政府治理的角度來看,無論是政府治理方式變革、治理模式發展還是治理結構變更,都離不開社會主義民主政治體制的發展、社會主義市場經濟體制的完善與和諧社會建設中社會治理體制健全,30年改革開放的實踐告訴我們,經濟體制與社會體制改革每推進一步,都離不開政府改革的深化,我國改革發展的每一步進展都有賴于政府改革的實際進程。由于“政府改革既聯接經濟體制改革,又聯接社會體制改革和政治體制改革,處于改革的中心環節”。[1]事實上,黨的十七大提出、十七屆二中全會部署的、以轉變政府職能為重點的、被稱為“大部門制”的行政管理體制改革,其價值取向上就是通過政府轉型實現社會正義,達到社會和諧。社會正義不僅是社會和諧的本質要求,更是政府治理結構的價值取向。
20世紀中后葉,為迎接全球化、信息化以及提高政府回應性,西方發達國家、新興工業化國家乃至發展中國家紛紛卷入政府改革的浪潮,無論是以《公民憲章》、《政府現代化》為代表的英國公共部門改革;以“重塑政府運動”、“總統管理議程”為代表的美國公共部門改革;還是新西蘭、澳大利亞、歐洲大陸各國以及日本、韓國、新加波等國的公共部門改革,盡管歷史與社會環境不同,改革的重點和所要解決的具體問題各異,但幾乎所有改革都是應對動態的社會、政治環境,重新調整公共組織的形態和運作模式,建立有機式的動態的公共行政,“公共行政要關注公共利益的實現,更要關注少數族群和弱勢群體的利益”,“公共行政要關注和致力于實現社會的公平和正義”[2]的基本價值取向是一致與統一的。自1968年弗雷德里克森在其《走向新公共行政》一文首次將“社會正義”的價值引入公共行政以來,公共管理學或新公共管理運動理論界已經共識:公共管理者既要信奉并著力于實現良好的管理價值,更要信奉和著力于社會正義的價值。政府改革或政府重塑的實踐,公共行政或公共管理的理論研究其共同點都從單純的強調效率和經濟,轉移到強調社會的公正與正義。
“正義是社會制度的首要價值,正象真理是思想體系的首要價值一樣”。[3]新中國成立以來,尤其是改革開放30年來中國社會經濟的發展可以用“翻天覆地”來概括,這說明我國政治體制、經濟體制和行政管理體制充分有效,基本實現了社會公正、公平,但充分有效并非完美、完善,公正、公平并非完全正義。針對新中國的行政管理體制(以下簡稱行政體制)脫胎于戰爭年代、借鑒于前蘇聯集權模式、揚棄于中國文化傳統的特征,在廣泛汲取他國行政體制的精華,尊重當時中國社會、政治、經濟發展客觀實際的同時不斷進行行政管理體制改革(以下簡稱行政改革)與創新,黨和國家為致力于建立一個“辦事高效、運轉協調、行為規范”的行政體制,經過歷次行政改革(雖然歷次改革所強調重點與焦點各異),確立了“精簡、統一、高效”的行政改革原則,并最終將行政改革總體目標鎖定為:到2020年建立比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革“實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。”在這一總體目標中如果說“建設人民滿意的政府”是行政改革基本目標,那么“維護社會公平正義”就是行政改革所追求的價值取向,而且是行政改革最基本的價值取向,因為公共性是公共行政的基本理念,公共行政所追求的價值目標應當是基于社會公共利益,是以追求“公共”為最基本的要義,公共行政最大的特征在于它是以公民為中心,而并非以政府自身為中心。人民是否滿意,形式上表現為“行政運行機制和政府管理方式是否規范有序、公開透明”,本質上取決于政府治理理念是否符合“維護社會公平正義”的價值標準。行政體制的架構設計應當保證各種利益公正而充分地實現,行政改革實際上是改革既存的行政權力與公民權利關系在現實中的不平衡狀態,真正維護、保障公民、法人和其他組織的合法權利與利益,從而實現社會的公平與正義這一基本價值。
二、行政管理體制改革正義價值的內涵
有關正義問題的探討在人類思想史上由來已久,一直得到古今中外思想家們的高度關注,但“正義是一張普洛透斯似的臉,變化無常,隨時可以呈現不同形態,并具有極不相同的面貌”。[4]從中外西方思想家有關正義論證中,從行政體制改革的視角分析,我們可得出這樣結論:
首先,正義是一種制度或一種體制:通過一系列法律制度和規則,調整各利益主體間的關系,使得整個社會趨于和諧。“在經濟和政治上,我們可以把社會正義說成是一種與社會理想相符合,足以保證人們的利益與愿望的制度”?！霸谡紊嫌薪M織的社會中,通過這一社會的法來調整人與人之間關系及安排人們的行為”。[5]制度需要一定的組織體制為載體實現價值目標。美國現代著名法學家龐德認為,正義并不是指個人的德行,也不是指人們之間的理想關系,它意味著一種體制,意味著對關系的調整和對行為的安排,以使人們生活得更好,是滿足人類對享有某些東西或實現各種主張的手段。制度信念之所以能夠為人們提供一種精神的寄托和支撐,也就是社會主體對共同價值認同的體現。制度的實現固然需要依靠強制力保證實施,但最根本的還在于制度所體現的公平正義的價值獲得社會成員的普遍信任和認同,這種制度才能確定至高無上的權威地位,才能真正發揮功效。因而,制度的制定和實施不能有悖于普遍而基本的價值信念,缺乏價值紐帶統攝和維系的制度往往如同虛設。
從制度層面分析當下我國行政改革中的正義:一是通過正義的制度確保建立“辦事高效、運轉協調、行為規范”的行政體制;二是通過正義的行政體制確保正義制度得以貫徹,也即通過一系列正義制度調整社會各利益主體的關系,通過社會制度的安排,對公共資源進行合理分配,盡量對處于最不利地位的人有利,使社會中的“最不利者”的利益應當得到最大程度的增進,以期獲得社會成員的普遍信任和認同,從而保證正義,最終實現社會和諧。
其次,正義是一種價值體系或價值系統:價值體系是“一個人所持的或一個團體所贊同的一組相關價值”,[6]正義“意味著一套特定的公正的法律規范和原則,它給人們的行為提供模式或標準”。[7]辯證地看,任何一項社會制度都是某種價值理念的體現,反之,任何一種價值理念客觀上必然體現在相應的制度上。制度信念是人們對社會價值的認同與反映。馬克思主義認為,現實物質世界實質上是一個價值世界[8]。人類社會通過特定的價值體系將其客觀需要作為其信念訴求,這一價值體系的核心就是期待通過制度來保護人的生存、促進人的全面發展,實現社會的公平與正義。因而,實現人的自由和全面發展、實現社會公正與和諧是人們內心對社會的期待,也是人們評價社會的價值取向。正義作為一種價值體系在當下就是要求政府按照“三個有利于”和實現社會和諧的正義評判標準對其自身的體制和運行機制進行修正與調適,以實現權利公平、機會公平、分配公平的社會正義。
第三,正義意味著一種社會理想:追求社會的“正義”是任何一種社會的共同價值訴求,只是在不同的社會形態下強弱程度不同,不同歷史條件下理想的標準不同罷了。從發展的觀點來看,正義觀是動態的,它是隨著社會的發展進步與人們的認識能力的提高而變化的;正義又具有主觀性,每個人每個利益集團,在每個時代其正義觀不同。因此,我們很難得出終極正義觀,只能基于我們的認識能力在一定歷史條件下使我們的正義觀更接近于我們所處的社會生活的現實。羅爾斯的理論是理想性質的,不涉及任何現實的制度和政策,探討范圍僅限于一種“法律被嚴格服從的狀況”,限于一個“組織良好的社會”,因而他的理論又被人稱為一種“烏托邦”理論。當然,羅爾斯的理想理論是非理想理論的基礎,面對現實中的非正義,理想的正義要為怎樣對待現實的不正義提供指導。理想的正義就是解決非正義現實問題的原則組成。在我國經濟高速發展、社會主義和諧社會建構的今天,人民所期待社會正義是不斷發展的。因此,當下的行政改革,實際上是對現有行政體制中非正義因素的消除,更多是為實現理想目標的而不斷完善新體制,是對現有制度的創新;本質上是在科學發展觀統領下,行政體制的進一步完善以滿足不斷更新的理想的社會正義,這是一個揚棄、漸近和持續不斷的過程。
三、行政管理體制改革正義價值的實現
(一)黨的核心領導體系是正義價值實現的根本保障一般而言社會正義的實現可以有不同的方式,或依靠社會自身力量和機制的自發過程實現,或通過一定外力即權力(主要是國家權力)強制推行實現,但社會自身沒有強大的力量和機制來推動自身整合,即便具有這樣力量和機制但實現正義的成本過高,周期過長。于是以“維護政權和奪取政權”為己任的政黨,尤其是最有先進性的無產階級政黨在執掌或參與國家政權,治理國家和社會中就當然成為推動社會正義實現的最有效力量[9]。民主革命先行者孫中山先生在將他領導的革命與蘇俄革命比較時,認為其領導革命之所以難以取得實質成功,其中最重要的教訓就是:中國沒有像蘇俄那樣有組織、有力量、有理想的政黨。在政黨政治中,政治綱領的提出和政府的產生與更替都是通過政黨的活動來實現的。中國革命和建設的邏輯決定了中國共產黨領導核心地位,“在中國,堅持黨的領導,不僅關系到這個國家的轉型發展的方向問題,而且關系到這個國家轉型發展能否獲得強有力的支撐主體問題”[10]。因此,中國行政改革正義價值實現不僅需要而且依賴中國共產黨堅強的領導力量和支撐主體。
在政黨政治時代政黨控制和參與政府的運作天經地義,行政管理體制改革作為政治體制改革的切入點,“不是在執政黨和政府之間談論怎樣劃分權力,而是要根據政府運行的規律來界定黨和政府的各自作用。黨不能隨心所欲地指揮政府,更不能像上級指揮下級那樣來驅使政府,而應該按照公共權力運行的規律來扮演好自己的角色。行政管理體制改革,應當是使政府按照規律運行的最重要的探索之一”[11]。世界各國皆有政府,政府都有它自己運作的規律。中國共產黨應該按照這些規律來研究公共權力的運作,實現對公共權力的科學控制?？梢哉f,中國行政改革的過程,是中國共產黨實現對公共權力科學控制的過程,同時也是中國共產黨的領導得到有效堅持和正義價值實現的過程。改革開放以來中國共產黨的領導之所以在政治、經濟與社會格局得以不斷鞏固,政府治理能力不斷加強,而且逐漸理順和完善了黨和政府關系,其根本在于黨和政府在價值取向上統一于“實現公平與正義的社會主義”
(二)行政法治是正義價值實現的基本途徑
正義是人類社會一種天然的、本能的追求,而法在某種程度上來說是追求正義的一種產物。因而法蘊含著人們對于正義的訴求,正義也就成為善法與惡法的重要的衡量尺度。“正義只有通過良好的法律才能實現”,“法是善良和正義的藝術”。這些古老的法學格言不僅表明法與正義的統一性,而且表明了法是實現正義的手段,是實現正義的基本路徑。法,作為一種社會規范,相對于道德、倫理規范來說,是處于低位階的,但一旦體現著正義觀的法律得以制定和實施,那么人們所追求的正義就在法律所調整的社會關系和社會生活領域中在國家強制力的保障下得到了實現。一方面,正義是實在法的基本原則和依據,以正義的要求作為其追求目標,并將其確定為一套可操作的行為準則,給人們提供行為模式和標準;另一方面,法律通過公正解決沖突的規定和程序來保障正義原則的實現。正是基于法的正義價值和國家強制性的特征,正義作為一種理想和追求才轉變成了現實,才使得社會在正義的昭示下更加公正、公平和合理。
法治是政治文明發展到一定歷史階段的標志,改革開放伊始,基于啟動民主,推動改革的需要,政府管理理念開始變革,強調法律和制度的重要性。隨著社會主義市場經濟體制的確立,中國共產黨全面改變治國方略,推行依法治國,“依法治國,建設社會主義法治國家,是中國人民的主張、理念,也是中國人民的實踐”。依法行政,建設法治政府,是全面落實依法治國基本方略的重要內容,成為中國政府施政的基本準則?，F代社會由于政府管理領域的日益擴大,行政職能大為增加,行政權極度膨脹,以致“行政國家”的出現,這就必然導致兩種結果:一是通過法對政府行政權的規范與控制;一是按正義的標準對政府自身體制和運行機制的重塑。于是對行政權力和行政職能載體的行政機構進行改革就理所當然。在現代社會,依法治國的關鍵不再像古代法家法治那樣只是用以規制臣民,而主要在于規制國家權力,以保證人民當家作主,努力使國家權力在法律的有效約束下,沿著為人民服務的方向運行。當下行政改革中“人民滿意的政府”的實現,就是全國人民的根本利益的實現,公平正義價值目標的實現。行政改革一方面是直接、積極確認權利,通過完備的法律體系確認公民權利,把盡可能多的權利納入法律保護范圍;另一方面是間接、消極保護權利,通過完備的法律體系規范行政機構、行政體制和行政權運行機制,把政府行政盡可能納入法律調整范圍。從這一意義上說行政改革不僅是依法治國的偉大實踐,而且是社會主義核心價值體系在建設社會主義法治國家中“以依法治國為核心內容、以執法為民為本質要求、以公平正義為價值追求”的直接表現。
(三)改革、創新、穩定是正義價值實現的基本方式
中國特色社會主義建設發展實踐告訴我們,改革、創新、穩定不僅是行政改革的基本要求,而且是正義價值實現的基本方式,三者具有同等重要的地位。改革為正義實現的動力,創新是正義實現的手段,穩定是正義實現的保證?！爸袊膯栴},壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境,什么都搞不成,已經取得的成果也會失掉”[12]。行政改革是政治體制改革的切入點,關乎重大,牽一發而動全身。也正因為如此,中央才確定到2020年完成行政管理體制改革的總體目標,體現了高度的理性和重視穩定。因此,行政改革正義價值的實現,首先強調行政體制的基本穩定,穩步推進,但積極穩妥并不意味著止步不前、固守陳規。相反,為政府適應由管制型向服務型、由經濟建設型向公共治理型轉變,又必須加快行政體制的創新。創新是當今時展的必然要求,是時代的潮流趨勢,行政體制的創新受制于政府的組織結構、職能定位和管理方式。因此,發展創新絕非一蹴而就、一步到位,而是在穩定前提下循序漸進、穩步推進。只有正確處理好改革、創新、穩定的關系才能實現科學發展,迎來更和諧與正義的未來。
當人類跨入新的歷史紀元,世人沉浸于享受社會發展物質成果時,面對復雜多樣的國際局勢和全球化浪潮,面臨處于社會轉型與經濟體制轉軌的國內現實,人們理想狀態的正義觀和社會正義標準在不斷修正。目前政府職能轉變還不到位,對微觀經濟運行干預過多,社會管理和公共服務仍比較薄弱;部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出;政府機構設置不盡合理,行政運行和管理制度不夠健全對行政權力的監督制約機制還不完善,濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能,在一定程度上制約經濟社會發展,同時也影響正義價值的實現,國際經驗也警示:當一個國家在經濟迅速發展時,既有因為體制得當、制度正義引領一國社會穩定而進入的“黃金發展時期”,也有因體制失當、制度不義導致一國社會動蕩而步入“矛盾突顯時期”。因此,深化行政管理體制改革、創新是社會主義和諧社會建構和社會正義發展的內在要求和必然過程。由于政府改革既聯接經濟體制改革,又聯接社會體制改革和政治體制改革,處于改革的中心環節,因此,行政改革是社會穩定的關鍵所在,不僅關系到其他改革是否成功,還關系到發展中國特色社會主義的全局,要保證中國這艘巨輪穩定在社會主義航線上前進,行政改革就必須堅持“一個中心,兩個基本點”的基本路線,以經濟建設為興國之要,以“四項基本原則”為立國之本,以改革開放為強國之路。這樣的基本路線和行動準則是從國家發展大局的高度奠定了行政改革的內在價值取向。
