法制化海洋行政管理問題范文

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摘要：依法行政是我國法制建設的關鍵。國家政府機關及其所屬職能部門是代表國家行使行政權的執行機關，一定要維護國家和人民的利益。海洋行政管理是政府部門的行政行為，依法治海、依法管海，實施法制化管理是現代海洋行政管理的基本方式。本文通過對法制化海洋行政管理內容、原則等問題的論述，指出法制化管理是現代海洋行政管理的方向

關鍵詞：法制化海洋行政管理依法行政

海洋有著豐富的自然資源，是人類生存與發展的希望所在。21世紀是海洋經濟，向海洋進軍，開發利用海洋資源，造福人類，這是21世紀人類實踐活動的主題。在海洋實踐活中，如何更好地管理海洋，實現海洋經濟價值的最大化，筆者認為，依法管海、依法治海和依法用海是我國海洋管理的基本手段和發展趨勢。為了推動我國法制化建設的進程，本文僅就海洋管理的法制化問題談幾點看法。

一、法制化海洋行政管理與其他海洋管理的區別

海洋行政管理與海洋經濟管理。海洋行政管理，是指國家海洋行政機關及其授權的職能部門依據法律，行使國家權力，為鞏固國家政權和保護、發展經濟，對國家各種海洋實踐活動和海洋事業的管理活動。海洋經濟管理是國家經濟管理部門對一切海洋經濟活動進行的職能化、專業化管理活動。海洋經濟管理活動的主體是國家經濟管理部門，其管理的客體是海洋漁業與運輸業，海洋能源的開發利用及海洋藥業的生產研究等一切經濟活動。比如，國家工商行政機關對海洋開發商的設立、經營管理活動，國家稅務局對海洋開發商的稅務管理活動，海關對進出口貨物的管理活動，衛生檢疫機關對海洋藥物生產的管理活動等。海洋經濟管理與海洋行政管理具有共同的目的性，二者都是為了維護海洋的經濟秩序。海洋經濟管理也是海洋行政管理的一部分。海洋經濟管理獨立后兩者仍然存在某些滲透關系。海洋經濟關系既需要經濟法調整，也要受行政法調整。

海洋行政管理與海洋司法管理。海洋司法管理主要是指在海洋實踐活動過程中，公、檢、法專門機關對一些違法、犯罪行為的管理活動。海洋司法管理的主體必須是國家司法機關及其工作人員，其客體有兩種情況：一種是在海洋經濟活動中管理對象違法、犯罪的行為；一種是海洋執法機關及其工作人員在海洋執法過程中執法犯法，危害國家、集體、人民的合法權益的行為。海洋行政管理與海洋司法管理是相承接的兩種管理手段。司法管理是行政管理的延續，同時也是對行政管理的監督。兩者都是代表國家行使管理權。海洋司法管理主要是依據訴訟法和行政處罰法來調整海洋實踐活動中的一切違法、犯罪行為。

海洋行政管理的法制化是國家海洋行政機關及其工作人員運用法律手段，依法管海的一種法制發展趨勢。它不僅指那些以強制手段調整海洋活動中各種關系，使其符合海洋管理目標的活動，也指那些依法保證行政手段、經濟手段和其他管理手段有效實施的活動；不僅指司法機關通過司法程序進行刑事制裁。[2]法制化海洋行政管理包括兩方面內涵：一是指法制化海洋行政管理活動，即國家及地方海洋行政管理部門在法律規定的權限范圍內，對國家及地方海域使用活動依法行使管理權，貫徹實施國家在海洋開發、利用方面的方針、政策、法律、法規和各項規章制度，保證國家的管理意志得以實現。二是指法制化海洋行政行為，即對海洋行政機關自身行為的管理活動。比如，海洋行政機關的設立活動是否合法，執法體系是否健全和完善，海洋行政機關工作人員的執法素質是否好，法制觀念是否強等。

海洋行政管理所用的法律手段，包括國際海洋法與我國關于各管轄海域的法律制度和所有調整我國海洋活動中各種關系的法規。目前，我國海洋法律法規層出不窮，但海洋法尚未形成獨立的法律部門，有的散見于經濟法、行政法和刑法、民法乃至憲法中。但是隨著我國海洋開發規模的擴大，調整海洋領域中各種關系的法律法規必然日益增多，日益完善。我國的海洋法必然最終發展成為一個獨立的法律體系。

下面僅就我國現存的海洋法律法規作一簡要的分類介紹。

海洋法律法規的空間效力上，可分為專門適用于海洋領域的和適用范圍及于海洋領域的。如《中華人民共和國海洋環境保護法》，《中華人民共和國海上交通安全法》，《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》以及《中華人民共和國海域使用管理法》等，屬于專門適用海洋領域，其空間效力只限于我國管轄海域。適用范圍及于海洋領域的法律有《中華人民共和國漁業法》，《中華人民共和國礦產資源法》等。

海洋法律法規的調整對象上，可分為基本性海洋法律制度和單行海洋法律法規。基本性海洋法律有《中華人民共和國關于領海的聲明》，《中華人民共和國領海及毗連區法》，《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》等。這些法律制度是確定我國在各個不同的管轄海域內的不同的法律地位和向國際社會的全面的權利主張，不是針對調整某一特定的社會關系而建立的行為規范，而是總的權利主張，所調整的社會關系涉及海域內的各個方面。單行海洋法律法規，如《中華人民共和國海上交通安全法》是僅為加強海上交通管理，保障船舶、設施、航行、停泊作業以及救助等方面，做出具體規定，是專門針對或圍繞海上交通安全所建立的法律制度，調整對象相對基本性海洋法律制度而言，只是局限于某一方面。海洋行政法律關系的客體上，又可將現有的海洋法律法規大體劃分為：維護國家海洋權益方面的，海洋資源開發管理方面的，海洋環境保護管理方面的，海洋調查研究管理方面的等等。在海洋執法管理活動中，海洋行政機關及其管理人員所進行的各種組織、指揮、領導、控制、協調、監督等行政行為過程中必須嚴格以海洋法律、法規為依據，嚴格遵循和身體力行，做到依法行政

。

二、法制化海洋行政管理的基本特征

海洋行政管理是國家行政管理的一個組成部分，因此，法制化海洋行政管理的主體主要是政府機關。政府機構的設置有綜合和專業上的分工與不同層次的管理。結構體系十分復雜，并非所有政府機構都具有海洋行政管理的職能，同時，具有海洋行政管理職能的政府機關，也并非都是專門的海洋行政管理機關。在我國，法制化海洋行政管理的機關按照海洋行政管理的職權性質，可以區分為海洋立法機關、海洋行政機關和海洋執法機關。1

海洋立法機關包括全國人大及其全國人大常務委員會和地方各級人大及其常務委員會的國家權力機關以及國務院及其職能部門和地方各級人民政府及其職能部門的國家執行機關。海洋行政機關專指國家政府部門及其所屬的職能部門，其行政權力是由法律規定或政府內部授權獲得的。國家政府部門在海洋管理活動中同時兼有立法者和執行者的雙重角色。

在我國，還有專門承擔某項海洋管理職能的政府行政機關，如，海洋局、交通局、漁政管理部門等，這些部門也具有一些海洋立法的權力，他們所承擔的海洋管理的任務，也只是整個國家海洋管理體系中的一個環節。海洋執法機關狹義地講，指的是海洋管理活動中的行政執法機關。廣義地講，還有海事法院、海上公安、海上糾察、海上防務之類的軍事機構。在我國，與各類海洋活動有著全面緊密聯系的海洋執法機關主要指的是海洋行政執法機關，在海洋管理中起著兼察和糾察作用，并對違法行為進行行政處罰。由于海洋行政管理活動是政府代表國家意志行使管理活動的具體體現，因此，體現國家意志的海洋法律、

法規是海洋行政執法的主要依據。國家政府部門和國家海洋局及地方各級海洋行政管理部門，如海洋監察部門、海洋漁政部門、海洋水上安全管理部門、海上交通管理部門等政府職能部門在管理海洋公共事務中必須堅持依法行政，即政府的一切行政行為應依法而為，受法之約束。

法制化海洋行政管理的客體是各種人類的海洋實踐活動。它是以海洋為勞動對象和以海洋為活動媒介的人的實踐活動。政府在這種實踐活動中的作用只是引導和支持人們去研究、利用和改造海洋，而不是直接去從事對自然海洋的開發利用活動，也不是海洋研究、海洋開發利用活動的內部管理活動。因此，法制化海洋行政管理的客體可以分為三類：

一是組織和個人進行的海上活動。海上活動是指行為發生地點在海洋上的一切人類活動，包括開發和利用海洋資源的經濟活動和以海洋為媒介的其他活動，如，航海、海洋港口作業、海洋旅游、海洋商業、海上犯罪和走私等。

二是相關組織和個人的海岸涉海活動。人類在陸上的一切活動都與海洋存在某種關系，可以理解為涉海的活動，但不可能也沒有必要全部納入海洋行政管理范圍。因為海洋行政管理的有效性決定它只能對直接利用海洋資源或對海洋環境有重大影響的行為進行管理，那些間接利用海洋資源或間接影響海洋環境的活動，海洋行政管理部門是管不了的。再則，海洋沿岸活動對海洋的影響，許多情況下只是諸多行為后果的一部分，甚至是比較次要的一部分，由誰來管以及怎樣管的的職能分工不明確，常常回出現對同一個被管理者爭管、漏管的現象。通常列入海洋行政管理范圍的海岸活動主要有：工業和農業生產造成的海洋水體污染、城市廢水和垃圾的排放，處于各種目的的圍海造地、河口淤積、港口和其他海岸工程建設、砍伐樹木等。

三是海洋行政管理機關及其工作人員的管理活動。管理者如果沒有對自身的管理，就無法保證管理隊伍的廉潔和管理效率的提高，這是現代政府政治民主化和管理科學化的必然要求。以海洋行政管理機關及其工作人員管理活動為對象的管理活動，基本內容包括：海洋管理體制的建立、海洋行政機構的設置、機關職能的配制、運行機制、決策及管理程序、公務員的錄用和考核培訓等。

法制化海洋行政管理最主要的特征就是依法行政。依法行政必須有法可依、執法必嚴。社會主義法制的基本要求是“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”其中，“有法可依”是社會主義法制的前提和基礎。它指國家有著比較完備的法律，國家政治、經濟、文化和社會生活的各個方面的關系，應該和需要法律調整的都應有相應的法律規定；國家機關和國家機關工作人員執法有根據，司法有準繩，公民活動有章可循，行為有法可依。只有這樣，公民的權益才有保障。“執法必嚴”，是社會主義法制的關鍵。它是指執法和司法機關及其工作人員，必須嚴格按照法律的規定實施法律，堅決維護法律的權威和尊嚴。法律如何規定的，就不擇不扣地按法律規定去辦，不可法外開恩，不可摻雜個人私情。這里的“嚴”是嚴肅、嚴明和嚴格的意思，決不是“嚴刑峻法”和“處罰從嚴”的意思。至于是否從嚴，必須按照法律的規定。因此，實現現代海洋行政管理的前提是做好海洋立法工作。

海洋行政管理機關在管理過程中要做到依法行政必須遵循一些基本原則和一些特殊原則。一般原則主要有：海洋行政法治原則、海洋行政公開原則、海洋行政公正原則、海洋行政效率原則；特殊原則主要有：合法性原則、合理性原則和應急性原則。1海洋行政法治原則。法治（Ruleoflaw）的基本意思是依法辦事。法治要求政府在法律范圍內活動，依法辦事；政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律，應承擔法律責任。法治的實質是人民高于政府，政府服從人民。因為法治的“法”反映和體現的是人民的意志和利益。在這里法治不等于“用法來治”（Rulebylaw）。“用法來治”是把法單純作為工具和手段，政府運用“法”（此種“法”多由政府自己制定，而并非全由人民代表機關制定）這一工具和手段來治理海洋，治理老百姓。“用法來治”的實質是政府高于人民，人民服從政府，因為政府以治者自居，人民被視為消極的被治者。目前，在我國市場經濟轉軌時期由民主政治的初級階段向較完善階段轉變的時期，法治的主要要求包括：行政合法、適當，即依法行政，依法辦事；控制濫用自由裁量權。行政復議、行政聽政制度、行政訴訟和司法審查是對自由裁量權的事后控制措施。行政復議和行政聽證制度是通過政府機關內部的監控機制，發現和糾正被申請復議機關的違法、不當行使自由裁量權的行為。行政訴訟和司法審查是通過政府外部的監控機制——人民法院，審查被訴政府機關行使自由裁量權行為的合法性和合理性，撤銷違法濫用自由裁量權的行為，變更顯示公正的具體行政行為（我國目前僅限于行政處罰行為）；對違法、侵權行為承擔法律責任；保護人權、維護公民的基本權利和自由；對行政機關的具體行政行為進行立法、司法、民主監督。

海洋行政公正原則。海洋行政公正（fairness）的基本精神是要求行政主體及其工作人員辦事公道，不徇私情，平等對待不同身份、民族、性別和不同宗教信仰的行政相對人。而實現這種要求的重要保障是公正的行政程序。行政主體及其工作人員是人民的公仆，其行政權利是人民賦予的。因此，他們必須運用這種權力為人民服務，而不能運用此種權力為自身或與之有某種關系的個人、組織謀取私利。民主國家意味著國家是全體人民的，因此，全體人民在自己的國家內應享有同等的權利和同等的機會，行政主體應平等地對待任何相對人，不能厚此薄彼，不能憑某種關系或自己的好惡賦予某些人以特別的權利，加予某些人以特別的義務。行政公正原則包括實體公正和程序公正兩個方面的要求。實體公正的要求包括：依法辦事，不偏私；平等對待相對人，不歧視；合理考慮相關因素，不專斷。程序公正的要求主要包括：自己不做自己的法官；不單方接觸；不在事先未通知和聽取相對人申辯意見的情況下作出對相對人不利的行政行為。

海洋行政公開原則。海洋行政公開（openness），其基本含義是：政府行為除依法應保密的以外，應一律公開進行；海洋行政法規、規章、行政政策以及行政機關作出影響行政相對人權利、義務的行為的標準、條件、程序應依法公布，讓相對人依法查閱、復制；有關行政會議、會議決議、決定以及行政機關及其工作人員的活動情況，除依法應保密的以外，應允許新聞媒介依法采訪、報道和評論。海洋行政公開的要求包括：行政立法和行政政策公開；行政執法行為公開，行政裁決和行政復議行為公開；行政信息、情報公開。

海洋行政效率原則。海洋行政效率（efficiency）的含義是：行政機關在行使其職能時，要力爭以盡可能快的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經濟耗費，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經濟效益。現代海洋行政管理不僅要求與法治相聯系，依法行政，而且要求尊重科學，按科學辦事。海洋行政機關進行任何行政決策，實施任何行政行為，都必須考慮客觀規律，作必要的可行性研究和一定的成本—效益分析，使相應決策和行為具有最大可能的合理性，盡可能給國家、社會、行政相對人帶來益處和盡可能避免或減少對國家、社會、行政相對人利益的損害。海洋行政效率原則的要求包括：嚴格遵循行政程序和時限；海洋行政組織精干；加強行政決策、行政行為的成本—效益分析。

合法性原則。合法性原則或稱依法執法原則、依法行政原則。意指海洋執法機關及其執法人員的執法，行為必須有明確的法律、法規的依據，不得發生無法律依據的執法行為。貫徹合法性原則必須具備如下條件：

一是海洋執法機關必須是依法組成的機關或者是依法委托授權的機關。

二是海洋執法機關應該在其職權范圍內活動，只有在法定的職權范圍內的活動才是合法的、有效的。

三是執法程序必須合法。執法程序有行政執法和司法，其程序必須嚴格依照法定的程序，只有這樣，做出的行政行為或司法裁定、判決才是有效的。

四是執法行為的內容必須合法。執法機關及其執法人員的一切執法行為，包括“所賦予或確認的權利和義務以及它們的幅度”都必須符合海洋法律、法規和規章規定的內容。

五是執法行為符合法定的形式。海洋執法中要求行政行為必須嚴肅、鄭重、明確，以利遵守和執行。

合理性原則。合理性執法原則的含義是指海洋執法機關及其執法人員的行政行為必須公正、適當、合理。為此，執法機關及其執法人員在行使自由裁量權時必須做到：認真理解并貫徹法律指示的意圖、目的和國家海洋利益的根本要求;執法人員應有較高的素質，特別是公正的品質。除此之外，還必須建立健全兩項客觀的保證機制：一是立法機關等的監督；二是對自由裁量權明顯不符合法律目的和公眾利益，或者有錯誤時，可以通過行政復議和行政訴訟得到解決。

應急性原則。海洋執法的應急反應是指海上一旦發生或出現違法、違規案件或其它海事事件和異常問題時，不論是正常海洋活動產生的還是在非正常下突發或偶發的，海洋執法機關和海上執法力量，都應該在規定時間或者最短的時間內，迅速組織起來，運用適當的裝備技術手段趕赴現場，按照應急計劃方案、技術規程進行調查取證和海上處理。

三、法制化海洋行政管理存在的問題及其對策

我國的海洋法制建設相對一些發達的沿海國家來說起步較晚，在過去相當長的歷史時期內，由于一些傳統觀念的禁錮，對海洋未能引起足夠的重視。因此，在一段時期里，海洋法制建設進程緩慢。十一屆三中全會后，加強民主與法制建設思想的提出，使我國的法制建設進入一個新的歷史階段，我國的海洋法制建設得到空前的發展。

但還存在一些問題，具體表現如下：

海洋立法工作仍需加強。海洋立法不僅為沿海國維護國家的主權和海洋權益提供法律保障，而且還為管理海洋的行政、經濟及其他措施提供法律依據。因此，海洋立法在海洋法制化行政管理活動中的作用是不可忽視的。我國現行海洋法律制度的特點是：傳統海洋產業單項法規較完善；海洋環境保護立法快而健全；海洋綜合管理法規幾乎空白；單項海洋法規的協調非常困難。造成我國海洋法制的這種狀況的原因固然很多，但立法方面存在的問題不能不說是其中的一個重要因素。在海洋立法方面存在的問題主要有：

立法前期準備不充分。在我國目前海洋管理以分散的行業管理為主、集中協調為輔的體制下，涉海部門和行業間的協調具有重要的意義。由于涉海管理部門的職權分工不甚明確，而海洋行政主管部門負責綜合管理的權威又未形成，實際上是只有分散管理而缺乏協調管理的機制，各涉海行業管理部門各行其是，“五龍鬧海”愈演愈烈。一些行業行政主管部門在工作中縮手縮腳，不能很好地承擔起建立和完善我國海洋法律體系的重任，不能下大力氣組織進行海洋立法的調查研究工作，難以把握我國海洋立法的現狀和未來，因此難以做出正確的海洋立法預測和編制科學的海洋立法規劃，難免出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的忙亂現象，難以克服法出多門，缺乏協調的情況。鑒于目前的這種狀況，國家應從體制改革著手，理順關系，分清各涉海管理部門的職權，強化海洋行政主管部門的職能。而海洋行政主管部門也應當放開手腳，努力承擔起建立和完善我國海洋立法體系和海洋法律體系的重任，下大力量組織海洋立法的調研和立法預測工作，盡快編制出我國海洋立法的中期和長期計劃，適時地向全國人大和國務院提出海洋立法項目。這是改變我國海洋立法落后狀況的根本措施。

立法程序有待完善。目前，我國在立法程序的法律化方面已取得了很大的進展。如全國人大已與1999年通過了《中華人民共和國立法法》，但我國立法程序的法律化仍然處于起步階段，立法程序法規仍然需進一步完善，立法標準和專門立法程序仍有待創制。特別是目前仍不能完全杜絕行政機關左右立法的現象，“越權立法”等現象時有發生。尤其是在法律議案的通過時，不能將民主化和科學化有機結合起來。一個法律議案在審議時往往因為管理部門之間的職責分工問題爭論不休而難以通過。

立法時對執法問題考慮不充分。國家海洋局作為國務院管理海洋的職能部門，理應承擔起協調全國海洋工作的任務，但由于部門間分工不明確，協調職能既無法保障，又未形成有效的機制，因此實際上仍是分散管理的體制，綜合管理困難重重。分散管理體制又導致海上執法管理的分散，各涉海行業管理部門紛紛組建和擴充自己的海上執法管理力量，興造船只，購置設備及先進儀器，但各管理部門的資金畢竟有限，要單獨管理我國廣闊的海域，往往顯得力不從心，鞭長莫及，盡管“海監”、“港監”、“漁政”、“公安”等執法船只紛紛出動，卻不能覆蓋我國的全部海域。國家海洋局和漁政管理局曾進行了聯合執法的有益嘗試，但因種種原因不能堅持下去，結果仍然是各執其法，效率不高。為維護我國海洋法律法規的嚴肅性，確實做到“有法可依，執法必嚴”，我們在立法時應當考慮到實施的可行性，實現執法的統一性，依據我國的海洋執法管理的實際情況，采取適當措施，以達到最佳執法效果。

總之，在海洋立法活動中，應加強海洋綜合管理方面的法律法規的制定，協調好單項海洋法律、法規之間的關系，加大海洋環境保護和海洋資源管理方面的立法工作，強化海域使用的法律體系，使我國海洋法盡快全面地與國際海洋法接軌，保證我國的海洋實踐活動在和諧、有序、良好的環境下進行。

海洋執法管理體制有待改進。海洋執法體系是否健全和完善，關系到海洋執法過程中執法的具體問題。如，執法機關的分工職責，執法機關的權限范圍，執法機關之間的協作關系，執法的有效性和力度等問題。總之，一個好的管理體制能夠帶動所有的工作。目前，我國法制化海洋行政管理的關鍵是建立健全海洋綜合管理體制，使分散的、法出多門的海洋管理體制得到統

一、協調。

海洋執法機構有待完善。海洋作為特殊的區域，與普通行政執法有一定的區別。海洋執法需要一支能適應海洋環境的監視力量，沒有這支力量，就不可能發現違法違規的事件，因而海洋執法的行政行為也就不可能產生。除此之外，海洋漁業、海洋環境、海洋交通安全、海上緝私等行政部門在國家海洋局的統一指導下，分工協調，各司其責，共同依法管理海洋。

海洋執法隊伍人員素質有待提高。中國海上執法隊伍與海洋行政執法機關是海洋執法活動的主體，肩負著我國海域的海上監督、檢察等執法任務，是我國海洋良好秩序的創造者和捍衛者。海洋管理人員應該具有較高的海洋法律素養和較多的海洋法知識，才能勝任復雜的海洋行政管理工作。因此，建設一支強有力的海上執法力量是發展海洋事業刻不容緩的一件大事。目前，我國在港監、漁政、交通、治安、緝私等原有執法隊伍建設的基礎上，更應加強中國海監隊伍建設。新晨：

參考文獻

1.《海洋行政管理通論》鹿守本編著海洋出版社

2.《林政管理學》王一軍編著海洋出版社

3.《行政管理學》陳志平主編北京工業大學出版社

4.《中華人民共和國行政處罰法》

5.《中華人民共和國行政復議法》

6.《中華人民共和國行政訴訟法》