基層行政審批改革法律問(wèn)題分析范文

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摘要:在行政審批制度改革從量上要求向質(zhì)上提升的轉(zhuǎn)型中，以法治視角關(guān)注基層問(wèn)題具有必要性。基層行政審批改革面臨主體資質(zhì)不適格、審批標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、權(quán)力界限不明、法律法規(guī)滯后、誠(chéng)信意識(shí)缺失等問(wèn)題，需要合法落地審批權(quán)限、保障行政相對(duì)人隱私權(quán)、培育市場(chǎng)誠(chéng)信意識(shí)、立法跟進(jìn)審批改革、明確行政審批權(quán)責(zé)、科學(xué)考核審批改革成效等優(yōu)化路徑解決實(shí)踐中產(chǎn)生的具體問(wèn)題，以契合改革發(fā)展方向與發(fā)展目標(biāo)。

關(guān)鍵詞:基層行政審批改革；法治思維；承接能力

改革要見(jiàn)成效往往是“病去如抽絲”，只能在久久為功中一個(gè)一個(gè)克服困難、一個(gè)一個(gè)解決問(wèn)題。[1]梳理基層行政審批改革中的法律問(wèn)題，運(yùn)用法治思維破解法律障礙，既是行政審批改革必須面對(duì)的難點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的必然選擇。

一、基層行政審批改革中存在的法律問(wèn)題

為順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需求，最大限度的激發(fā)市場(chǎng)活力與社會(huì)創(chuàng)造力，各地基層行政審批改革取得積極成效，然而，實(shí)務(wù)中仍存在一些問(wèn)題亟待解決。

（一）部分行政審批主體資質(zhì)缺失部分行政審批資質(zhì)缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行政審批機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)資質(zhì)，部分行政審批事項(xiàng)通過(guò)委托許可方式下放，而依我國(guó)《行政許可法》規(guī)定，行政許可受托主體須為行政機(jī)關(guān)，但實(shí)務(wù)中有的基層受托主體為事業(yè)單位，并且未通過(guò)授權(quán)等其他方式取得合法資質(zhì)，存在受托主體不適格的法律風(fēng)險(xiǎn)。二是缺乏具備審批資質(zhì)的人員，伴隨行政審批事項(xiàng)的下放，基層行政審批業(yè)務(wù)量激增，盡管通過(guò)下劃或新增等方式向基層擴(kuò)大相應(yīng)人員編制，但與實(shí)際需求仍存在一定差距，有些行政審批事項(xiàng)下放至基層無(wú)適格人員承接，容易形成法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）部分審批事項(xiàng)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)法治追究“公平”的法律價(jià)值，依法行政亦應(yīng)貫徹這一法治精神。部分基層行政審批事項(xiàng)缺乏統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入的界定，在基層實(shí)施過(guò)程，有的地方依據(jù)村居等基層自治組織出具的證明材料、有的地方依據(jù)銀行等金融機(jī)構(gòu)出具的財(cái)務(wù)明細(xì)、有的地方依據(jù)多方主體共同確定的評(píng)估結(jié)果，由于判斷標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致行政審批結(jié)果差異，不能更好地實(shí)現(xiàn)“公平”法治價(jià)值。

（三）部分審批事項(xiàng)權(quán)力界限不明部分基層行政審批主體承擔(dān)了上級(jí)單位行政審批事項(xiàng)的初審環(huán)節(jié)，初審環(huán)節(jié)，尤其是無(wú)需進(jìn)行重復(fù)審核的審批內(nèi)容，一方面增加了基層工作壓力，另一方面可能會(huì)因環(huán)節(jié)重復(fù)導(dǎo)致行政審批效率降低。實(shí)務(wù)中還存在將許可清單中的審批項(xiàng)目納入公共服務(wù)清單的問(wèn)題，并未真正的優(yōu)化或簡(jiǎn)化審批流程。初審環(huán)節(jié)的無(wú)效設(shè)置以及行政審批轉(zhuǎn)換為其他行政事項(xiàng)，與行政審批改革的目標(biāo)并不一致，也不契合法治要求。

（四）部分審批改革事項(xiàng)法律滯后法律體系具有穩(wěn)定性特征，相較于行政審批改革的政策供給，立法存在相對(duì)滯后性，即基層行政審批改革面臨法律“天花板”問(wèn)題：一是改革政策與法律規(guī)定沖突，如，部分行政審批改革要求取消“重復(fù)證明”環(huán)節(jié)，但相應(yīng)的重復(fù)證明要求已經(jīng)通過(guò)法律法規(guī)固化；二是改革政策無(wú)法律依據(jù)，如，有些審批環(huán)節(jié)取消，相關(guān)配套法律法規(guī)未與改革政策同步修訂，造成無(wú)事中事后監(jiān)管環(huán)節(jié)跟進(jìn)；三是規(guī)范性文件與改革政策不同步，基層行政審批主體在選擇審批依據(jù)時(shí)存在疑慮；四是基層行政審批依法行政考核的指標(biāo)體系相對(duì)滯后，在實(shí)踐改革中已經(jīng)取消的環(huán)節(jié)，但考核指標(biāo)并未予以取消，導(dǎo)致考核指標(biāo)與改革現(xiàn)實(shí)脫節(jié)。

（五）部分市場(chǎng)主體存在失信行為基層審批面臨一些市場(chǎng)主體失信問(wèn)題，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：一是虛報(bào)或延遲認(rèn)繳注冊(cè)資本，注冊(cè)資本實(shí)繳制改為認(rèn)繳制后，有的市場(chǎng)主體將“認(rèn)繳”等同于不繳、少繳或遲繳，注冊(cè)情況與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)能力嚴(yán)重不符。二是虛報(bào)注冊(cè)地址，部分審批環(huán)節(jié)中市場(chǎng)主體住所登記僅需要租賃協(xié)議和房產(chǎn)證復(fù)印件即可辦理，有的市場(chǎng)主體利用他人房產(chǎn)證明進(jìn)行虛假登記。三是虛報(bào)投資主體，不符合“誠(chéng)實(shí)信用原則”原則。上述行為不僅關(guān)乎市場(chǎng)失信問(wèn)題，還涉及合同履行、法律責(zé)任承擔(dān)、相對(duì)主體權(quán)益保護(hù)等一系列法律問(wèn)題，需要引起關(guān)注。

二、基層行政審批改革法律問(wèn)題的原因

隨著深化改革進(jìn)入深水區(qū)，基層行政審批改革經(jīng)歷了前期積淀后，所觸及的問(wèn)題愈加尖銳。基層行政審批改革面臨諸多法律障礙，需要探析其原因以妥善化解法律風(fēng)險(xiǎn)。

（一）發(fā)展不平衡導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)會(huì)分配不均基層行政審批改革的進(jìn)程在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域存在一定差異，因此，對(duì)于同一審批事項(xiàng)可能呈現(xiàn)不同的審批結(jié)果。如有的地區(qū)行政主體以相對(duì)嚴(yán)格的許可態(tài)度應(yīng)對(duì)新興領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入，創(chuàng)新領(lǐng)域存在顯性或隱性的審批壁壘，不同地區(qū)的行政審批主體對(duì)于同一新興產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)可能出現(xiàn)不同的準(zhǔn)入要求，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)會(huì)不同。

（二）專(zhuān)業(yè)人員缺乏導(dǎo)致行政審批能力不足隨著基層行政審批主體承接的審批事項(xiàng)增多，一方面需要“事隨人走”，根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整基層專(zhuān)業(yè)人員的編制配比，另一方面需要基層行政審批人員具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)水平。當(dāng)前，基層行政審批專(zhuān)業(yè)人員相對(duì)不足，主要源于：一是行政審批權(quán)力下放過(guò)程中，基層相應(yīng)培訓(xùn)不到位、配套措施出臺(tái)不及時(shí)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接；二是有的地區(qū)基層崗位人員流動(dòng)性較高，專(zhuān)業(yè)能力持續(xù)性提升困難。

（三）考核數(shù)字化導(dǎo)致改革成效有待提升當(dāng)前，基層行政審批改革考核以數(shù)字化考核為主，容易出現(xiàn)“重形式輕結(jié)果”的問(wèn)題。首先，有的下放或取消的行政審批事項(xiàng)，未進(jìn)行跟蹤考量或者成效考核，存在部分基層部門(mén)不能承接行政審批下放事項(xiàng)等問(wèn)題。其次，有的基層行政審批改革，未進(jìn)行程序完善，如不同部門(mén)之間信息不能對(duì)接，仍需要行政相對(duì)人通過(guò)重復(fù)證明辦理許可事項(xiàng)。再次，有的基層行政審批改革，未能與立法及時(shí)對(duì)接，即需要進(jìn)行基層行政審批改革的事項(xiàng)，但依照現(xiàn)行法律規(guī)定并不允許。

（四）監(jiān)管盲點(diǎn)導(dǎo)致市場(chǎng)主體失信法律風(fēng)險(xiǎn)基層行政審批改革的目標(biāo)是為了簡(jiǎn)政放權(quán)，通過(guò)優(yōu)化審批流程，為行政相對(duì)人提供高效便捷的行政審批環(huán)境。取消部分基層行政審批的實(shí)地調(diào)查環(huán)節(jié)后，機(jī)制上未能有效跟進(jìn)事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，造成審批與監(jiān)督之間的管理缺位，有些市場(chǎng)主體采取造假方式獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入資質(zhì)，監(jiān)管上的盲點(diǎn)容易誘發(fā)市場(chǎng)主體失信法律風(fēng)險(xiǎn)。

（五）行政審批改革的法律跟進(jìn)有待系統(tǒng)調(diào)整由于法律規(guī)定與改革政策的不同步、不協(xié)調(diào)，使一些改革環(huán)節(jié)面臨法律障礙。如，對(duì)信用信息的運(yùn)用，尚未統(tǒng)一立法，實(shí)務(wù)運(yùn)用中缺乏必要的法律支撐。再如，對(duì)電子材料的簽章和效力認(rèn)定，在不同行政區(qū)域立法上存在差異，就造成其應(yīng)用不能得以有效推廣。上述法律問(wèn)題，不是在個(gè)別地區(qū)或部門(mén)中出現(xiàn)的局部原因，而是統(tǒng)一推進(jìn)過(guò)程中形成的共性原因。行政審批權(quán)在基層合法落地，必然要求立法與改革政策之間實(shí)現(xiàn)對(duì)接，不同層面的立法問(wèn)題需要進(jìn)行系統(tǒng)性的調(diào)整。

三、基層行政審批改革的對(duì)策建議

我們不可能通過(guò)割裂以往的聯(lián)系來(lái)建立更好的秩序，[2]解決基層行政審批改革中的法律問(wèn)題須依托實(shí)踐。筆者提出以下幾點(diǎn)管見(jiàn)，以期對(duì)于化解當(dāng)前基層行政審批改革中面臨的法律問(wèn)題有所裨益。

（一）系統(tǒng)分類(lèi)，合法落地審批權(quán)限基層行政審批主體適法并具備依法審批的能力，是行政審批行為的首要條件。行政審批事項(xiàng)取消或者下放至基層，須針對(duì)不同類(lèi)型分類(lèi)梳理，進(jìn)行事前評(píng)估與后續(xù)跟蹤，使審批事項(xiàng)合法有效落地。一是對(duì)于已完成下放落地的，通過(guò)后續(xù)監(jiān)督持續(xù)完善流程體系，保證基層承接主體具有合法資質(zhì)、規(guī)范審批流程。二是對(duì)于能夠下放但尚未落地的，采取“審慎處理”的原則，下放事項(xiàng)提前與下級(jí)承接部門(mén)做好溝通銜接，及時(shí)指導(dǎo)培訓(xùn)，通過(guò)統(tǒng)籌安排實(shí)現(xiàn)基層行政審批權(quán)的合法合理配置。三是對(duì)于不能下放或無(wú)法承接的，梳理法律與政策沖突、基層審批資質(zhì)受限等不同原因，以進(jìn)行立法、收回權(quán)限等方式針對(duì)性解決基層無(wú)權(quán)審批問(wèn)題。

（二）聯(lián)動(dòng)共享，保障行政相對(duì)人隱私權(quán)重復(fù)證明、“奇葩證明”等證明問(wèn)題一直是基層行政審批改革著力解決的重點(diǎn)。行政相對(duì)人的證明信息涉及其隱私權(quán)，因此，基層改革過(guò)程中須重點(diǎn)保障行政相對(duì)人的信息安全，避免非法渠道獲取相應(yīng)信息。建議建立信息共享機(jī)制，在關(guān)聯(lián)較為緊密的職能部門(mén)之間率先建立統(tǒng)一的信息共享交換平臺(tái)，同時(shí)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)銜接地區(qū)之間的管理機(jī)制。統(tǒng)一部門(mén)之間、地區(qū)之間信息互通的具體標(biāo)準(zhǔn)，便于行政審批信息的互通與共享。為保障行政相對(duì)人的隱私安全，建議以行政相對(duì)人主動(dòng)申請(qǐng)作為行政主體查閱隱私信息的啟動(dòng)環(huán)節(jié)，即行政相對(duì)人不主動(dòng)申請(qǐng)審批程序，相應(yīng)的行政主體無(wú)權(quán)查閱其隱私信息，這也是未來(lái)行政工作中保障數(shù)據(jù)安全的需要。

（三）推廣承諾制，培育市場(chǎng)誠(chéng)信意識(shí)當(dāng)前，諸多基層行政審批主體公開(kāi)承諾審批時(shí)限，拓寬信息公開(kāi)渠道。如，我國(guó)有的先發(fā)地區(qū)設(shè)置統(tǒng)一的政府熱線服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)一受理途徑，規(guī)范處理程序，解決處理行政相對(duì)人訴求。除了行政主體公開(kāi)承諾方式，可以探索行政相對(duì)人承諾制，即行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的承諾辦理審批事項(xiàng)，事后進(jìn)行隨機(jī)抽查或檢查，一旦發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人存在虛假承諾，給予相應(yīng)處罰并納入信用記錄。將行政主體審批把關(guān)改革為企業(yè)信用承諾，建立社會(huì)信用體系，優(yōu)化審批流程、壓縮審批時(shí)限、培育誠(chéng)信意識(shí)，以法律原則規(guī)范行為，進(jìn)而提升行政質(zhì)效。

（四）完善立法，動(dòng)態(tài)跟進(jìn)審批改革只有依法才能凝聚改革的共識(shí)，為深化改革奠定穩(wěn)定的基礎(chǔ)。[3]對(duì)于法律法規(guī)之間、法律政策之間的沖突問(wèn)題，建議針對(duì)不同情況完善立法。一是法律或行政法規(guī)與基層審批改革政策沖突，改革進(jìn)程需要遵循法律規(guī)定，法律或行政法規(guī)根據(jù)改革要求進(jìn)行具體調(diào)整。二是地方性立法與基層審批改革沖突，相應(yīng)行政主體及時(shí)向立法主體反饋信息，通過(guò)地方性立法及時(shí)化解矛盾。三是部門(mén)之間、地區(qū)之間政策法規(guī)沖突，建立協(xié)同梳理機(jī)制，分步調(diào)節(jié)制度沖突，為基層行政審批改革提供法制保障。除了針對(duì)性的分層解決問(wèn)題，還需關(guān)注頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)一性、體系性、整體性，尤其是基層行政主體出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)、管理辦法等規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)注重與上位法保持一致，在法治要求下推進(jìn)改革、在改革進(jìn)程中完善法律。

（五）優(yōu)化流程，明確行政審批權(quán)責(zé)目前，國(guó)務(wù)院部門(mén)行政許可和中央指定地方實(shí)施行政許可還有1300多項(xiàng)，[4]簡(jiǎn)化行政審批項(xiàng)目仍有空間。流程設(shè)置方面，建議削減不必要的初審環(huán)節(jié)或轉(zhuǎn)報(bào)環(huán)節(jié)，避免審批環(huán)節(jié)重復(fù)設(shè)置；對(duì)于多項(xiàng)審批權(quán)力可以并為一項(xiàng)審批權(quán)力的事項(xiàng)，打破部門(mén)藩籬，優(yōu)化政府職能；對(duì)于形式上為公共服務(wù)實(shí)質(zhì)上為行政審批的事項(xiàng)，重新定位，明確權(quán)責(zé)。能力匹配方面，建議人員編制向基層業(yè)務(wù)性崗位傾斜，對(duì)于工作人員嚴(yán)格執(zhí)行持證上崗，規(guī)范輔助人員行政行為，提升基層行政審批人員的執(zhí)法能力。此外，有條件的基層行政主體可以逐步建立行政審批相對(duì)集中，通過(guò)整合力量提升效能。

（六）科學(xué)考核，依法履行審批權(quán)力對(duì)于基層行政審批改革的成效評(píng)估，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)法治型政府建設(shè)要求。一是基層審批改革政策供給需要立足實(shí)踐，不能簡(jiǎn)單量化出臺(tái)文件，尤其對(duì)于中轉(zhuǎn)改革政策，需要規(guī)避因承接能力不足而導(dǎo)致的程序失范的法律風(fēng)險(xiǎn)。二是基層行政審批改革評(píng)估需要強(qiáng)化督查實(shí)效，可以充分發(fā)揮第三方評(píng)估、行業(yè)自律等綜合評(píng)價(jià)體系，形成外部監(jiān)督的倒逼機(jī)制。三是充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息化手段，創(chuàng)新基層行政審批行為的智能監(jiān)管，以科學(xué)技術(shù)完善審批流程。注重運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革，成為全面深化改革的鮮明品格。[5]基層行政審批改革中的法律問(wèn)題，是改革進(jìn)程中必然面對(duì)的挑戰(zhàn)，亦會(huì)伴隨改革形勢(shì)而出現(xiàn)新的法律問(wèn)題，要客觀認(rèn)識(shí)并主動(dòng)應(yīng)對(duì)，不斷推進(jìn)基層行政審批改革的縱深發(fā)展與協(xié)調(diào)發(fā)展。

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作者：劉玉勉 單位：中共合肥市委黨校