西方國(guó)家行政改革對(duì)中國(guó)的啟示范文

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一、中國(guó)行政改革的基本情勢(shì)

對(duì)中國(guó)行政改革基本情勢(shì)的判斷，不僅要以對(duì)西方的行政改革的認(rèn)識(shí)為參照，而且要以對(duì)中國(guó)具體國(guó)情、歷史發(fā)展階段、宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)、前期政府改革程序的理解為起點(diǎn)。西方的行政改革主要表現(xiàn)為對(duì)政府在履行職能中的某些方式進(jìn)行變革，在理念上，樹(shù)立了以市場(chǎng)為基礎(chǔ)、以結(jié)果為導(dǎo)向、以公民為中心的改革取向，其國(guó)家體制并沒(méi)有被觸動(dòng)。中國(guó)所進(jìn)行的以“體制改革”為核心內(nèi)容的改革是空前復(fù)雜的，這些改革所涉及的層面上自政府下至企事業(yè)，甚至也涉及每一個(gè)公民生產(chǎn)生活的環(huán)境、生活方式、思維方式乃至觀念、信念等，因巨大的改革深度和廣度，任務(wù)是非常艱巨的。中國(guó)的國(guó)情和西方各國(guó)有很大的不同，所以改革的理論基礎(chǔ)也不能完全照搬西方那一套，西方的某些理論假設(shè)雖然可解釋舊體制中的某些缺陷，但對(duì)整個(gè)體制問(wèn)題卻無(wú)從加以解釋。中國(guó)實(shí)行漸進(jìn)式的改革，取得了一定的成效，也遺留了不少的問(wèn)題。中國(guó)的改革有以下特點(diǎn)。

一是由外（體制外）向內(nèi)（體制內(nèi)）推進(jìn)，傳統(tǒng)體制的核心部分尚未真正觸動(dòng)。

二是由易到難。淺水區(qū)可以摸著石頭過(guò)河，現(xiàn)在的體制改革進(jìn)入深水區(qū)，后面剩下的都是以重大利益關(guān)系調(diào)整為主要任務(wù)的改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，尤其是國(guó)企改革和政府改革。

三是由上而下。以往是政府主導(dǎo)之下放權(quán)讓利，現(xiàn)在需要對(duì)政府自身進(jìn)行改革，那么現(xiàn)在主要由誰(shuí)來(lái)推動(dòng)這個(gè)改革？四是先經(jīng)濟(jì)后政治。我國(guó)的政治體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)改革，這是一個(gè)客觀事實(shí)。漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)決定了改革的獨(dú)特歷程。大體上，改革可以被分為三個(gè)主要階段：行政性分權(quán)階段（1958—1978）、體制外優(yōu)先或增量改革階段（1979—1993）和整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破階段（1993年至今）。

這三個(gè)階段是依據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)改革的路徑來(lái)劃分的。早期行政性分權(quán)的失敗表明，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)用行政命令配置資源的本質(zhì)必然要求高度的集權(quán)，如果在命令經(jīng)濟(jì)框架下實(shí)行分權(quán)，結(jié)果只能是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的混亂、無(wú)序和失范。

1979年后，中國(guó)在改革初期實(shí)行體制外先行戰(zhàn)略推動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮，抵消了改革中經(jīng)濟(jì)變動(dòng)對(duì)社會(huì)的沖擊，促進(jìn)了市場(chǎng)力量的成長(zhǎng)。然而由于沒(méi)有能夠適時(shí)地將體制外改革成果推向國(guó)有部門，一些消極后果產(chǎn)生了。直到1993年11月中共十四屆三中全會(huì)召開(kāi)我們的改革才獲得突破，明確提出了“整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破”的改革戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)了改革的整體協(xié)調(diào)性和恰當(dāng)?shù)母母锎涡颍_(kāi)始全面建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。可以說(shuō)，中國(guó)的行政改革正是在這一時(shí)點(diǎn)之后才進(jìn)入了真正的“制度性的變革”時(shí)期。因?yàn)檫@一時(shí)期基本理念已經(jīng)相當(dāng)明確，即以重新定義國(guó)家的作用為基本問(wèn)題，通過(guò)全面改革以改變國(guó)家與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系模式，實(shí)現(xiàn)由“國(guó)家崇拜”向“市場(chǎng)崇拜”的轉(zhuǎn)變。1998年，我國(guó)確定的政府改革總體目標(biāo)就是要建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。改革的原則，

一是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府管理職能，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的分開(kāi)，把政府管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向調(diào)控和服務(wù)，讓企業(yè)擁有自主的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)力。

二是調(diào)整政府部門的組織結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)統(tǒng)一和精兵簡(jiǎn)政。強(qiáng)化宏觀調(diào)控部門的職能，減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門職能，整合社會(huì)服務(wù)部門，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法部門，發(fā)展中介服務(wù)部門。

三是調(diào)整和整合政府職能部門的權(quán)責(zé)，按照權(quán)責(zé)一致的原則劃分部門之間的分工，防止政出多門、多頭管理的弊端。

四是實(shí)施依法治國(guó)、依法行政，從法律體系上加強(qiáng)行政管理的合法性。政府作為健康經(jīng)濟(jì)的一部分，唯有改革其自身才能實(shí)現(xiàn)政府的制度創(chuàng)新，這是政府制定和執(zhí)行公共政策進(jìn)而促使國(guó)家現(xiàn)代化的前提條件。

換句話說(shuō)，中國(guó)未來(lái)的發(fā)展，只有克服舊體制的缺陷創(chuàng)造出新的制度，才能及時(shí)、有效地推動(dòng)中國(guó)體制改革的進(jìn)一步深化，因?yàn)檎挥性谛麦w制的法令規(guī)章下制定和執(zhí)行公共政策，才能有效地消除體制土壤所孕育的種種弊病。作為中國(guó)行政體制改革的核心，轉(zhuǎn)變政府職能雖然在各級(jí)政府層面上取得了不同程度的進(jìn)展，但從總體上來(lái)看，政府自身的改革仍然落后于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的進(jìn)程及轉(zhuǎn)型期社會(huì)需求的增長(zhǎng)。如政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)特別是國(guó)有企業(yè)的直接干預(yù)依然過(guò)多，有效的國(guó)有資產(chǎn)管理體制尚未形成，規(guī)范、監(jiān)管市場(chǎng)秩序的力度不夠，等等，造成這種狀況的根本原因在于我國(guó)的政府結(jié)構(gòu)及整個(gè)政治體制原本不是為建立一個(gè)市場(chǎng)社會(huì)而設(shè)計(jì)和構(gòu)建的，從一個(gè)傳統(tǒng)計(jì)劃社會(huì)中的政府到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的有效政府，這一過(guò)程本身就充滿了復(fù)雜性。長(zhǎng)期以來(lái)，政府職能轉(zhuǎn)變的力度要小于政府機(jī)構(gòu)改革的力度，而政府職能的轉(zhuǎn)變又是決定政府大小、政府強(qiáng)弱、政府效能高低的根本。因此，轉(zhuǎn)變優(yōu)化職能仍然是現(xiàn)階段政府工作的重點(diǎn)。在這一過(guò)程中，無(wú)論是政府部門內(nèi)部打破壟斷、放松管制、引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，還是中小國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的私有化，無(wú)論是信息公開(kāi)、電子政務(wù)的推行，還是分權(quán)管理機(jī)制的建立與引入，都在相當(dāng)程度上使中國(guó)的體制改革與20世紀(jì)70年代晚期全球范圍內(nèi)掀起的新公共管理運(yùn)動(dòng)有部分的重疊，也正是在此意義上，中國(guó)的行政體制改革具有了新的內(nèi)涵。

二、新時(shí)期中國(guó)行政改革的發(fā)展取向

就發(fā)展進(jìn)程而言，無(wú)論是相比于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，還是相比于轉(zhuǎn)軌國(guó)家，抑或是相比于其他發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)的發(fā)展都可以稱為超常規(guī)的跨越式發(fā)展，其一枝獨(dú)秀的表現(xiàn)很大程度上歸功于中國(guó)市場(chǎng)化的改革。中國(guó)是發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家，既面臨著一般發(fā)展中國(guó)家在從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)代化過(guò)程中政府體制行政改革和行政發(fā)展的復(fù)雜性，又面臨著原來(lái)的計(jì)劃體制下全能政府體制向市場(chǎng)體制下效能政府體制轉(zhuǎn)變的艱巨性。政府作為自身改革的主體與改革自身的客體，原來(lái)的基本制度在某種程度上會(huì)被“鎖定”而難以突破。中國(guó)行政改革的發(fā)展，必須因循前期改革的成果，依據(jù)現(xiàn)實(shí)外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的要求，按照最小改革成本、最大改革收益的原則，切實(shí)提高政府服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量，其側(cè)重點(diǎn)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

第一，政府職能的優(yōu)化。優(yōu)化政府職能本質(zhì)上是指在體制轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，依政府體制外部及內(nèi)部的客觀生態(tài)環(huán)境，重新界定政府的邊界和明確政府的責(zé)任。它意味著與從傳統(tǒng)命令經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變相對(duì)應(yīng)的政府特質(zhì)的轉(zhuǎn)變，即從全能政府走向效能政府，從無(wú)限政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從控制型政府走向服務(wù)型政府。政府的恰當(dāng)職能是對(duì)社會(huì)、對(duì)公民的回應(yīng)，只有實(shí)現(xiàn)了社會(huì)本位、公民本位，才能找到確立政府職能的根據(jù)。在新的歷史階段，政府的關(guān)注點(diǎn)要適當(dāng)從經(jīng)濟(jì)目標(biāo)向社會(huì)目標(biāo)轉(zhuǎn)移，妥善解決好失業(yè)問(wèn)題、收入分配問(wèn)題、社會(huì)信用和市場(chǎng)秩序問(wèn)題是政府進(jìn)一步優(yōu)化職能的關(guān)鍵。

第二，中央與地方的規(guī)范性分權(quán)改革。在中央和地方的關(guān)系上形成合理分權(quán)，不僅適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)較大的規(guī)模及復(fù)雜性，而且也有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下應(yīng)實(shí)行分散決策。先要明確小市場(chǎng)能夠做什么，然后要明確小市場(chǎng)需要政府做什么，最后要明確地方政府應(yīng)該做什么；先要明確大市場(chǎng)能夠做什么，然后要明確大市場(chǎng)需要政府做什么，最后要明確中央政府應(yīng)該做什么。這是一個(gè)基本原則。只有遵循這一原則，才能夠在地方層面收集改革的信息，進(jìn)行局部的“試錯(cuò)”，從而推動(dòng)中國(guó)整體上所實(shí)行的具有“區(qū)域?qū)嶒?yàn)”性質(zhì)的漸進(jìn)式改革。未來(lái)中國(guó)在中央與地方之間的分權(quán)改革方面，將以中央政府和省、市（地）兩級(jí)地方政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，且其分別代表國(guó)家履行“出資人”職責(zé)為制度起點(diǎn)來(lái)推進(jìn)。

第三，推進(jìn)行政立法和依法行政。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，行政機(jī)構(gòu)的所有職權(quán)都要有法律依據(jù)，所有的行政行為都要符合法律法規(guī)的要求和程序。依法行政的首要前提就是行政立法，沒(méi)有立法就沒(méi)有依法行政的源頭和基礎(chǔ)，因此必須完善行政法規(guī)的立法程序，推進(jìn)行政立法的進(jìn)程。與此同時(shí)，必須重視地方政府的單獨(dú)立法，地方政府是依法行政的具體落實(shí)者，地方政府的單獨(dú)立法對(duì)于提高行政執(zhí)法水平和質(zhì)量有著重要的影響。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力部門化，部門權(quán)力集團(tuán)化、個(gè)人化，集團(tuán)權(quán)力、個(gè)人權(quán)力資本化時(shí)有發(fā)生，一些體制性和制度性的腐敗也不斷蔓延。有鑒于此，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)行政立法和依法行政加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約與監(jiān)督，將是新時(shí)期行政改革的重要內(nèi)容。

第四，財(cái)政制度的改革。公共財(cái)政制度是國(guó)家政治體制中最重要的組成部分。中國(guó)于20世紀(jì)90年代中期進(jìn)行的稅制體制改革（分稅制）是必要的，但是對(duì)稅制改革的探索仍在進(jìn)行之中，是否進(jìn)行稅制的整合也是當(dāng)前稅制改革的熱點(diǎn)問(wèn)題。無(wú)論進(jìn)行怎樣的稅制改革，都必須從收入和支出兩方面入手，遏制腐敗，增加政府透明度，調(diào)節(jié)收入分配，緩解社會(huì)矛盾。財(cái)政支出制度改革目前正在逐步展開(kāi)，如政府集中采購(gòu)制度已經(jīng)建立，部門預(yù)算制度、國(guó)庫(kù)集中收付制度以及與此相適應(yīng)的會(huì)計(jì)制度也逐步成熟。此外，將公共財(cái)政制度的改革作為政治改革的最佳切入口也是一種策略性的選擇。它是低調(diào)的，不會(huì)過(guò)分提高人們的期望值；它是具體的，比抽象談?wù)摗罢蚊裰鳌备菀撞僮鳎凰莿?wù)實(shí)的，可以在不太長(zhǎng)的時(shí)間里產(chǎn)生看得見(jiàn)的變化。

第五，深化干部人事制度改革。干部人事制度改革是最為艱難的，也是歷次改革都要涉及的。自馬克斯·韋伯創(chuàng)立“官僚制”理論以來(lái)，文官（公務(wù)員）制度一直是世界上大多數(shù)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的一部分。在過(guò)去一百年的時(shí)間里，“國(guó)家在規(guī)模和任務(wù)兩個(gè)方面都已經(jīng)夢(mèng)幻般地膨脹起來(lái)”。中國(guó)也不例外，膨脹與精簡(jiǎn)、再膨脹與再精簡(jiǎn)的“怪圈”似乎已成了某種慣性。與此同時(shí)，一些政府官員的腐敗對(duì)國(guó)家政權(quán)造成了相當(dāng)大的危害，腐敗成了最大的社會(huì)污染，具有很強(qiáng)的外部性，影響了社會(huì)穩(wěn)定。黨的十八大召開(kāi)以后，中央進(jìn)一步加大了反對(duì)腐敗的力度，而作為整治腐敗的一個(gè)重要方面，干部人事制度的改革迫在眉睫。隨著改革的深化，一系列新的舉措逐步出臺(tái)，目的就是要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，實(shí)現(xiàn)風(fēng)清氣正的良好局面。中國(guó)特殊的體制文化是以儒家文化為主的傳統(tǒng)文化，這使中國(guó)區(qū)別于歐美諸國(guó)，而計(jì)劃體制及其賴以形成和運(yùn)作的體制文化，使中國(guó)不但與歐美不同，而且也與日本、韓國(guó)有別。計(jì)劃體制的形成和運(yùn)作偏離了實(shí)際社會(huì)系統(tǒng)“多元利益格局”“復(fù)雜人格”“有限理性”等特征，而以不合實(shí)際的“一元化利益格局”“理想化人格”“無(wú)限理性”和“社會(huì)系統(tǒng)的機(jī)器說(shuō)”為基本假設(shè)。

正是在這一點(diǎn)上，要適應(yīng)并促進(jìn)改革，人們的思維方式就必須實(shí)現(xiàn)從線性思維到非線性思維、從整體性思維到總體性思維、從零和博弈思維到共贏思維三個(gè)層次的轉(zhuǎn)變。只有在轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行各個(gè)層面、各個(gè)階段的漸次改革。同志在黨的十八大報(bào)告中再次提出要深化行政體制改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，這為今后的行政體制改革進(jìn)一步指明了方向。以上對(duì)中國(guó)在新時(shí)期的行政改革取向所進(jìn)行的分析表明，中國(guó)改革的戰(zhàn)略選擇、目標(biāo)設(shè)定、階段情勢(shì)、維度取向、序列選擇與西方是不同的。其自身的獨(dú)特性表明，最適合中國(guó)發(fā)展的改革才是最優(yōu)的改革。在全球化的行政改革浪潮中，開(kāi)放的中國(guó)，一方面要融入世界發(fā)展的潮流，遵從國(guó)際行為規(guī)則，進(jìn)行與國(guó)際一體化的改革，另一方面，又要以特有的國(guó)情為依據(jù)，進(jìn)行中國(guó)行政改革的制度創(chuàng)新。中國(guó)既是這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的改革的參與者，又是這場(chǎng)聲勢(shì)浩大的改革的創(chuàng)新者。

作者：安彩英單位：新鄉(xiāng)學(xué)院社會(huì)科學(xué)部