行政復議審查制度的革新范文

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摘要:

在當下飛速發(fā)展的中國，隨著社會關系的愈加多樣化、復雜化，國家行政管理的地位也越來越重要。行政管理的方式也呈現(xiàn)多樣化，并逐漸滲入到社會生活的各個領域及層面，而相對由此產(chǎn)生的行政糾紛也越來越多，涉及各個方面不同的問題。因此作為公民在發(fā)生行政糾紛時對于自身合法權益的救濟途徑，行政救濟有著無可取代的重要地位。而這其中行政復議又是十分重要的一環(huán)。而在今天的中國，對于行政復議中審查制度的方式，社會和學界一直有著不同的主張———主張書面審查為主和主張非書面審查方式為主。接下來，就讓我們在了解這兩種不同的行政復議審查制度的基礎上，結合一定的比較法的手段，對我國現(xiàn)有的行政復議審查制度的發(fā)展與改進方向做出一些合理的建議。

關鍵詞:

行政復議;審查制度;書面;非書面

一、涵意解釋

首先，我們需要把行政復議審查制度中的各個關鍵名詞作基礎性的釋義，方便大家能夠比較準確和快速的對本文進行理解。首先是行政復議，是公民對于自身合法權益救濟途徑中行政救濟的一個重要手段。其不僅有著保障、救濟公民權益的重要意義;還起著行政系統(tǒng)自我監(jiān)督、自我優(yōu)化的重要作用。而關于行政復議的這兩方面作用或者說目的，以誰為主將會影響到整個行政復議運行過程中復議機關的不同處理態(tài)度乃至整個行政復議程序上的架構與設定［1］。當然，在此只是作相關的簡略描述，后面會有就這方面的詳談。然后是行政復議審查制度，我國目前或者說整個世界上只要是有著基本的行政復議法的國家基本上都是分為書面審查方式和非書面審查方式兩種。但是關于兩種方式的主次地位不同的國家會有著不同的應用方式。就我國目前看來還是以書面審查方式為主。最后是書面審查方式和非書面審查方式，所謂書面審查即按字面解讀，就是復議機關通過書面材料了解行政糾紛的主要緣由和過程，并據(jù)此單方面地做出相關處理決定的審查方式。而非書面方式包含的種類則比較多樣化，是除了書面方式外其他類似于聽證、向有關人員調(diào)查具體情況、聽取意見乃至雙方對質(zhì)等具體方式。綜上，是對本文中一些關鍵詞匯的基礎性釋義，因為只是方便理解，因此在這里只做簡單描述不進行展開。

二、現(xiàn)狀及問題

對相關的概念有了一定的了解之后，接下來就要對我國目前的行政復議審查制度進行一定程度上的剖析，了解目前我國對于行政復議審查制度上的一些困境和弊端。首先，我國當下實行的是以書面審查方式為原則，非書面審查方式為特殊的行政復議審查制度。其相關的法律根據(jù)為《中華人民共和國行政復議法》第五章中第二十二條規(guī)定:“行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見?！蓖瑫r在《中華人民共和國行政復議法實施條例》的第四章、第三十三條規(guī)定:“行政復議機構認為必要時，可以實地調(diào)查核實證據(jù);對重大、復雜的案件，申請人提出要求或者行政復議機構認為必要時，可以采取聽證的方式審理。”通過對以上相關法條的解讀，我們會發(fā)現(xiàn)在《中華人民共和國行政復議法》中，直接明文規(guī)定了我國對于行政復議審查制度的態(tài)度———以書面審查為原則。當然，無論是我國的行政復議法還是行政復議法實施條例中都以作為例外方式提到了非書面審查方式。而作為例外啟動所需要的條件有兩個，從法條的字面意思上來理解，第一個是“申請人提出要求”，第二個是“行政復議機構認為有必要”。首先我們來看第一種“申請人提出要求”，也就是說把啟動的權利交給申請人，當申請人認為需要進行聽證、對質(zhì)等非書面審查方式才能確實保護自己利益的時候可以選擇向復議機構申請。前文我們曾提到過行政復議對于公民權益的保護功能，在這一條上無疑體現(xiàn)了這一點。將啟動的時機交由作為相對弱勢方的申請人來決定也是行政法上的公平公正［2］。然后我們再來看第二點“行政復議機構認為有必要”，也就是說作為例外情形啟動非書面的審查模式要求行政復議機關本身的認可，這種啟動的權力是掌握在復議機構手中。而認定的標準，法條是這么定義的“有必要”。我們可以看出，在這一個啟動條件上，法律對于其啟動的標準規(guī)定的極為模糊，也就意味著作為行政復議機構有著極大的自由裁量的權利———有沒有必要或者說啟不啟用非書面的審查方式都由行政復議機構自己來決定［3］。而往往現(xiàn)實情況中，行政復議機關都是極為樂意運用書面審查方式來處理復議的。因此綜合這兩條來看，最終要不要取用非書面的審查方式，還是行政復議機構說了算。目前，我國，對于復議審查方式的選取，最終決定權掌握在行政復議機構手中。我們說復議的“賣點”除去行政機關的專業(yè)性外還能有效地降低成本、提高處理上的效率性［4］。而更為隱形的一方面是，書面方式的審查模式中復議機構有著單方面對復議事項進行處理的獨斷的權利。同時我們作為大陸法系的“職權主義”傳統(tǒng)，也很容易產(chǎn)生“路徑依賴”，這也是相對比較重要的一個影響因素。那么綜上我們可以比較容易的得出在我國書面審查模式盛行的現(xiàn)狀及原因。而除開書面審查方式所宣稱的“賣點”，其還有著難以掩蓋的弊端———專權性。也就是說，在書面審查方式中，復議機構極少與當事人做深入了解，并且一些復雜的糾紛往往也難較準確地把握當時的具體情況而只憑著一紙之言和自己的主觀判斷來裁定某項復議，與行政復議的公開性原則不符［5］。一些簡單或者比較明了的行政糾紛還好，一旦受理的行政復議比較復雜，其做出的決定就往往不盡人意。也從另一方面導致了在我國，公民很少去選擇行政復議來維權。因此，對于我國的行政復議審查制度的改進及完善是有著其必要性和急迫性。

三、國外制度比較

在比較中才能產(chǎn)生進步，面對目前我國行政復議審查制度中的缺陷，借鑒國外其他比較有代表性的國家在該方面的建樹，對本國制度進行完善和改進是常用的也是有用的一個方法。那么接下來就讓我們來對比下其他國家的行政復議審查制度。首先我們來說下大陸法系的代表———日本。大陸法系的軌跡一般來說就是:德國→日本→民國(臺灣)，然后我國建國之初的立法包括現(xiàn)在很多也有借鑒臺灣的經(jīng)驗。所以，這里，我們選取日本作為大陸法系的一個代表。那么我們翻看日本的行政復議法，當然，翻譯成中文的稱謂其實應該叫《日本行政不服審議法》其一開始就明確了一個觀點，即———該法原則上雖追求簡便、迅速，但其追求的不是內(nèi)部審查而是對國民權利和利益的救濟。這一原則對整部法律有著極為重要的意義，從根本上為日本的行政復議法確定了立法的方向。然后在之前，第二十五條，對于審查制度是這樣規(guī)定的———“以書面為主，但請求人或參加人有申請時，審查廳應給予相應非書面審查方式的機會”。也就是說，該條法律與我們國家對比可以看出來，其一方面擴大了申請人的范圍———不止請求人還有“參加人”［6］;另一方面也是最重要的，在這里行政復議機關是“應”給予機會而不是“可以”，也就是說，這一個字從根本上改變了復議機關的最終決定權而是將其交到了公民手中。在2014年6月，日本對其行政復議法進行了修改———審理員原則上必須賦予申請人口頭陳述的權利。也就是說改變了之前的書面審理原則。這其實就是順應社會發(fā)展的一種趨勢，對我國的行政復議法完善也有著相當大的影響。接下來我們談一下英美法系。這里我們選取英國和美國作為代表。首先是美國。美國的審理方式基本上是聽證原則，即裁決之前先聽證［7］。然后是英國。英國是“自然公正原則”的一貫秉承者———其一就是自己不能做自己的法官;其二就是行政機關做出的不理他人決定時，應當聽取他人的陳述和申辯。而且在英國設立了“行政裁判所”處理行政糾紛，已經(jīng)歸入司法程序，其審理上的非書面性和對質(zhì)性已經(jīng)十分明確了。綜合來看，在世界上無論是大陸法系還是英美法系，主流國家的行政復議審查程序都是以非書面形式為主。這是世界行政形式發(fā)展的潮流。

四、我國行政復議審查制度的革新方向

通過前文的論述，我們會發(fā)現(xiàn)我國目前的行政復議制度在審查方式上確實有著需要改善的必要。而對于具體的革新方向，我主要從兩個方面來講。

首先是對于目前書面審查方式的改進:1．必須要廢棄以往職權主義和內(nèi)部監(jiān)督為主的慣性思維。要以維護公民合法權益為立足點來進行思考;2．完善執(zhí)法檔案制度。盡可能詳細的記錄行政糾紛時的各種情形，要能從檔案中盡可能的完善出行政糾紛的各種處理細節(jié);3．對于書面審查制度的不利應用。即若僅憑書面審理，如作出的結論是原行政機關行為不當、承擔過錯則可以僅適用書面審查原則。一旦做出的結論對申請人而言是不利的，則不能僅僅采用書面方式審理;4．對書面審理方式的情勢進行不完全列舉對其進行規(guī)范。如對僅法律適用錯誤的、對原行政行為不作為產(chǎn)生糾紛的等可以僅采用書面審查。

另一個大的方向是對非書面審查程序的簡化。1．對于案情簡單明顯的進行單向取證，而對案情比較復雜的采取雙方對質(zhì)乃至聽證;而這就要求一個合理地判斷標準或者是否需要一個中立的評判機構。目前本人比較贊成的是對于有爭議的糾紛可以學習國外網(wǎng)上投票的方式(當然有著嚴格的資格審查并且保證一人一票);2．同司法程序做好銜接。避免與司法程序(行政訴訟)的重復，刪減對質(zhì)過程等審理方式中的復雜手續(xù)，保持行政復議的快捷特性。

綜上，我國目前的行政復議審查程序有著其必要性和緊迫性，而通過對域外各比較有代表性的國家相比也得出了較為清晰的方向。同時就我個人的觀點看來，行政復議終究應當是屬于行政體系的一部分，其存在的意義就在于獨立于司法權的行政權的行使，因此也無所謂對于行政權中立性的要求，因為行政權本身就不存在中立性，但是不中立不代表所謂的純粹“職權主義”，正如目前我國所倡導的建設“服務型政府”，不中立的前提在于行政機關的“服務”特質(zhì)。而審查制度的改革應當是遵循著“服務性”來說的。也就此希望我國的法制之路可以越來越通暢，早日實現(xiàn)法治中國!

［參考文獻］

［1］吳安新，李玲，王學興．行政復議法律秩序重構［J］．西安農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2007(4)．

［2］吳守花．行政復議審查方式影響因素研究［J］．黑龍江省政法管理干部學院學報，2014(5)．

［3］羅梭．行政復議審查方式研究［D］．浙江大學，2011．

［4］章志遠．行政復議審查方式的歷史演進———一個比較法角度的觀察［J］．學習論壇，2010(6)．

［5］楊小君．對行政復議書面審查方式的異議［J］．西北政法學院學報，2005．

［6］王錚輝．日本行政復議制度研究［D］．長春理工大學，2014．

［7］王錚輝．日本行政復議制度研究［D］．長春理工大學，2014．

作者：郭樹信 單位：上海政法學院