行政復議制度的功能定位比較范文

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［摘要］

行政復議的功能定位是行政復議制度的基礎理論問題，是整個制度運行的基石和起點。在海峽兩岸，我國大陸現行行政復議制度的功能定位側重于行政機關的內部層級監督與自我糾錯，而臺灣地區訴愿制度則側重于行政相對人的權利保障與救濟，不同的功能定位直接影響著具體制度建構以及運行實效。本文從功能定位的視角切入，考察兩岸行政復議制度的立法沿革和制度運行現狀，從而對兩岸制度背后的基本理念和相關制度進行比較研究，以加深對行政復議制度的理解，為大陸修改《行政復議法》提供相關的理論支撐。

［關鍵詞］

海峽兩岸;行政復議;訴愿;功能定位;比較研究

西方法諺曰:有權利，即有救濟;有救濟，方為權利。法諺所揭示的法理是一切權利保護制度的思想根源，體現在行政法領域，則為行政救濟制度的發端基礎。臺灣訴愿制度和大陸行政復議制度實質上都是一種行政救濟制度。臺灣所謂的訴愿又稱行政復議，乃系主張其權利或利益遭受具體行政行為所損害的人民，向原處分機關之上級機關或原處分機關本身請求救濟的方法①。我國大陸所稱行政復議，是指行政相對人認為行政主體的行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依照法定程序對被申請復議的行政行為的合法性和適當性進行審查并作出決定的一種法律制度②。海峽兩岸同根同源，具有相似的法律傳統和行政法發展模式，雖然兩岸對于行政復議制度的稱呼不同，但兩者的實質涵義基本一致，而且兩者的具體制度建構都是受其功能定位支配，這種功能定位也具有共同之處，這為進行兩岸行政復議制度功能定位的比較研究奠定了基礎。當前，大陸社會處于轉型時期，社會矛盾頻發，行政糾紛增多，行政復議與行政訴訟、信訪已經成為解決行政爭議的三個主要渠道③。由于其功能定位忽視了行政糾紛的化解，導致在實際中未能充分發揮解決行政爭議的預期效果。我國大陸現行《行政復議法》側重于將行政復議制度當作行政機關內部層級監督和自我糾錯的機制，這種功能定位偏重于行政機關內部的管理，直接影響了行政復議制度保障相對人權利、解決行政爭議作用的發揮。而臺灣地區訴愿制度在維護人民權益和行政關內部省察的功能定位下，經長時間施行和多次修法，有效地解決了大量行政爭議，現已成為比較完善的行政救濟機制之一。兩岸行政復議制度功能定位的差異，影響到其立法和制度建構的價值取向，更影響著復議制度的運行實效。我國大陸的行政復議制度經過十多年的實施，實施的環境以及相關行政爭議解決機制的銜接已經發生較大變化，當前正對《行政復議法》進行修訂，臺灣地區訴愿制度的有效施行，對大陸行政復議制度的完善有重要的參考借鑒價值。

一、立法沿革中的功能定位

(一)我國臺灣地區訴愿制度的立法沿革我國臺灣地區訴愿制度的功能定位主要規定在其現行“訴愿法”中。現行“訴愿法”最早可追溯到1930年國民政府制定的《訴愿法》，當時該法總體比較簡單，全文只有14條，其第1條“人民因中央或地方官署之違法或不當處分，致損害其權利或利益者，得提起訴愿”的規定，明確了訴愿作為一種正式的權利救濟途徑。經多次修正后，為配合行政訴訟制度的改革和時代變遷的需要，1998年臺灣地區第五次修正“訴愿法”，這次修正后總則明確規定了“人民對于中央或地方機關之行政處分”以及“各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分”，“認為其違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴愿”①。這次修正繼續保持訴愿作為行政救濟的功能定位，并且圍繞著這一功能定位進行了大幅度修改，使其全文由原來的26條擴充為101條，標志著臺灣地區現行訴愿制度的功能定位和基本結構真正確立。

(二)我國大陸行政復議制度的立法沿革我國大陸行政復議制度的功能定位是隨著復議制度的發展而不斷完善的。新中國成立早期，不少單行法律、法規都涉及到行政復議的內容，但缺乏統一的行政復議制度，導致行政復議制度的功能定位未能統一。1990年，國務院通過《行政復議條例》，這是首次以行政法規的形式系統規定了行政復議制度，其第一條明確了行政復議制度以“維護和監督行政機關依法行使職權，防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益”作為其立法宗旨，反映了行政復議制度以內部監督為主的制度建構理念。1999年，《行政復議法》正式通過，將“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權”作為其立法目的。可見，大陸現行《行政復議法》對行政復議的功能定位在理念上并未脫離《行政復議條例》的立法思路，側重于行政機關的內部監督與自我糾錯。2007年國務院頒布了《行政復議法實施條例》，在這種立法理念的指導下進一步細化和完善了現行的行政復議制度。從兩岸行政復議制度的立法沿革來看，行政復議制度的建立和完善都是一個從無到有、從分散到統一、從簡單到精細的過程，其功能定位在最初立法時基本確定，并在法律和相關法規修改的過程中保持延續，深刻影響著具體的制度建構。

二、制度運行現狀比較———以廣州市和臺北市為例

海峽兩岸行政復議制度的功能定位不同，制度運行現狀亦各異。為方便比較且確保數據準確性，本文通過選取兩岸各一個行政復議制度運行良好的城市一個年度的行政復議案件辦理情況作為分析樣本，考察兩地行政復議制度的運行現狀，從中對比分析兩岸行政復議制度的實際效果及其反映的功能定位。以我國大陸廣州市和臺灣地區臺北市2013年②的行政復議案件辦理情況為例。

(一)案件的受理在我國大陸，行政復議案件通常由政府機關的法制辦公室具體負責。從廣州市行政復議案件的總體情況③來看:2013年，廣州市各級行政復議機關共收到行政復議申請3884件，受理3665件(較上一年度有大幅度提高，其中收到復議申請增幅分別為27．9%，受理案件增幅為21．2%);行政復議案件總數超過廣州市中級、基層兩級法院受理的各類行政訴訟案件(3588件)的數量。從數據上反映出，廣州市已經改變了多年來“大信訪、中訴訟、小復議”的行政糾紛解決機制的格局，行政復議作為糾紛解決途徑的作用逐漸得到社會的認可。在我國臺灣地區，訴愿案件的管轄機關是訴愿審議委員會。從臺北市訴愿案件受理情況④看:2013年，臺北市新收訴愿案件1820件，上年度未結403件，全年共計收辦訴愿案件2223件(2012年為2793件，2011年為2426件)。從兩市行政復議案件的受理情況反映出，在整體上，大陸行政復議案件逐年增加、增幅較大，一方面是因為社會矛盾、行政糾紛不斷增多，政府內部監督趨于嚴厲、社會公眾維權意識提升，另一方面也是由于近些年復議制度的實施和完善獲得社會公眾進一步的信任和認可;臺灣地區訴愿案件數量顯現波動起伏狀態，顯示出臺灣地區訴愿制度在實際運行過程中已經形成為比較完善的行政救濟制度，穩定地發揮著解決行政爭議的作用。

(二)案件的審查1．辦結率。廣州市是大陸行政復議案件收案最多的城市之一，2013年共辦結行政復議案件3655件，辦結率94．1%。臺北市2013年辦結訴愿案件2390件，辦結率85．5%。根據廣州和臺北行政復議案件的審查情況看，在整體上，相對于臺灣地區，大陸行政復議案件的辦結率較高，反映出行政機關較為注重通過行政復議的方式來實施內部的層級監督。2．糾錯率。在廣州市2013年辦結的3655件行政復議案件中，通過撤銷、變更、確認違法、責令履行的方式對爭議行政機關所作出的行政行為進行直接糾錯的案件共有135件，直接糾錯率為3．7%;而通過撤回申請、和解、調解等方式結案的共計702件，間接糾錯率為19．2%;綜合糾錯率為22．9%。在臺北市2013年作成訴愿決定的2022件訴愿案件中，其中原處分機關自行撤銷原處分的案件280件，直接糾錯率為13．8%;訴愿審議委員會決定撤銷原行政處分的案件113件，間接糾錯率為5．6%;總糾錯率為19．4%。根據數據顯示，廣州市和臺北市行政復議案件的直接糾錯率與間接糾錯率的比率高低恰好相反:關于直接糾錯率，廣州市僅為3．7%，而臺北市高達13．8%;關于間接糾錯率，廣州市達19．2%，而臺北市為5．6%。通過對上述比率的比較，不難發現，無論是我國大陸還是臺灣地區，行政復議制度的運行都能有效實現行政機關的內部監督和自我糾錯，但也體現出其中功能定位的差異:首先，從同類數據的橫向比較分析看，第一，我國大陸直接糾錯率偏低，臺灣地區直接糾錯率較高，體現出大陸原行政機關對自身所作出的具體行政行為進行自我省察、直接糾正的程度低，復議制度忽視了本級行政機關的自我糾錯、自我監督的功能;而臺灣地區訴愿制度能夠使得作出行政處分的原行政機關注重自我省察，由本級行政機關對行政行為進行直接糾正，行政機關內部糾錯效果更明顯。第二，大陸間接糾錯率較高，臺灣地區間接糾錯率偏低，體現出大陸行政機關通過上級來糾正下級作出的行政行為的程度較高，大陸復議制度的功能定位在行政機關內部上下層級之間監督中發揮較為明顯的效果。從別類數據的縱向比較分析大陸和臺灣地區各自的直接糾錯率和間接糾錯率的比率，不難發現兩岸比率數據的差異變化，實質上是行政復議制度功能定位下制度運行狀態的客觀反映:我國大陸通過行政復議制度更注重發揮行政機關內部層級監督的作用，而臺灣地區通過訴愿制度較好地發揮了原行政機關進行直接糾正的作用，經過原行政機關的自我省察后，訴愿委員會作為行政機關內部監督機構、再次實施間接糾錯的比率自然降低，行政爭議得以更高效、便捷地解決。3．維持率。2013年，在廣州市辦結的行政復議案件中，決定駁回及其他方式的案件共83件，維持原行政行為的案件2735件，兩者相加為復議機關不改變原行政行為的案件共2818件，占結案總數的77．1%。在臺北市作出決定的訴愿案件中，訴愿決定不受理的案件517件，決定駁回訴愿申請的案件1392件，即不改變原行政處分的案件共有1909件，占作出訴愿決定案件數量的94．4%。相比而言，對于經過行政復議審查的案件，臺灣地區通過訴愿對原行政機關作出的行政處分進行審查后仍維持原行政處分的比例高于大陸，一方面說明臺灣地區的行政機關作出的行政處分大都能夠經得起訴愿機關的審查，突顯出訴愿制度作為行政相對人進行行政救濟的主渠道;另一方面，也反映了我國大陸行政機關作出的行政行為的出錯率仍較高，行政復議作為內部糾錯機制的功能定位，在行政機關內部監督中發揮著重要的作用。4．撤回率。2013年，在廣州市行政復議案件中通過申請人自愿撤回復議申請、和解、調解等方式結案的共計702件，占結案總數的19．2%。臺北市訴愿申請人撤回訴愿申請案件的115件，占結案總數的5．2%。可見，大陸行政復議申請的撤回率比臺灣地區高，大陸行政復議的相關配套制度(例如調解、和解)的設置有利于對行政爭議雙方的協調，促使行政糾紛得到實質性的解決，申請人撤回復議申請。臺灣地區行政復議申請的撤回率低，這也反映出臺灣地區社會公眾對訴愿制度的信任，通過訴愿合法、合理、公正地解決行政糾紛。

(三)行政案件的應訴2013年，廣州市共發生行政應訴案件1475件(較2012年1397件略有增加)，法院審結行政應訴案件1090件;其中，駁回原告訴訟請求以及維持行政復議決定的有683件占62．7%，原告撤訴136件占12．5%，其他的有100件占9．2%，這三項相加為法院審理不改變行政復議認定的行政行為的案件，共計919件，占法院行政應訴案件總數的84．3%;而法院判決改變原行政機關的行政行為的案件(含確認違法或無效、撤銷、變更、責令履行)共171件，占總結案數的15．7%。臺北市政府作出的訴愿決定經行政法院裁判的案件共有92件，其中行政法院駁回85件，占裁判總數的92．4%;撤銷7件，僅占7．6%。法院審理的結果反映出，我國大陸和臺灣地區的行政水平日漸提高，行政復議在行政機關內部監督、化解行政爭議中發揮重要的作用;但大陸行政應訴案件判決改變原行政機關行政行為的比例相對偏高，表明臺灣地區訴愿制度的功能定位更能使其公正地化解行政爭議，經過行政復議處理的案件能夠經得起司法審查。

三、不同功能定位的基本理念比較

兩岸行政復議制度功能定位在根本上是由兩岸政治體制、社會體制和法律制度的基本理念所決定。兩岸行政復議制度功能定位的不同，在實踐中表現出來的是具體制度和程序的不同，這實質上是由兩岸復議制度基本理念的差異所引起。

(一)權力的制約與監督我國現行《憲法》明確規定我國的根本制度是社會主義制度，馬克思主義作為我國基本的指導思想，其權力觀可概括為“權為民所賦、權為民所用、權為民所控”①。《憲法》亦明確規定了“一切權力屬于人民”，“一切國家機關和國家工作人員必須……接受人民的監督……”，這是憲法賦予人民的監督權。作為我國所建立的社會主義權力制約與監督體制的重要一環，行政復議制度一方面作為行政權力內部的監督制度，發揮著內部糾錯、層級監督的作用，確保行政權力不被濫用;另一方面，它作為人民監督行政機關行政行為的合法渠道，是人民行使監督權的重要方式。而臺灣地區法制最初建立時奉行權力分立原則，其最高效力法律規定采用五權分立的方式進行權力分配。基于權力分立原則，司法機關只作事后的、被動的法律監督。為了給予行政權充分的尊重，由行政機關先自我主動審查其行政處分，從而確保權力彼此尊重;并且，行政法院僅審查行政處分的合法性，避免司法權過度介入行政權。權力分立原則確立的直接結果，使得訴愿制度在行政機關內部起到重要的自我省察、解決行政爭議的功能，保證行政權合法正當行使。從海峽兩岸的權力制約與監督的比較可見，大陸和臺灣地區行政復議制度都強調行政機關內部監督，但是，區別在于大陸的復議制度在內部監督的基礎上還深刻體現出人民監督的作用，而臺灣地區注重的是權力之間的尊重，因而通過訴愿制度來使行政權得以自我糾正，避免權力的過度干涉。

(二)公民權益的保障大陸《憲法》中的“一切權力屬于人民”“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務”等相關表述，明確體現了憲法保障人民權益的憲法原則。“人民利益至上，不僅是執政黨的根本宗旨，也是社會主義憲法法律的最高價值。”②這無疑是《行政復議法》立法的基本憲法根據，憲法中明確確定了行政機關與人民的關系，體現為行政機關維護人民利益、實踐服務人民的宗旨。這是對近代資產階級啟蒙思想家提出的“主權在民”“天賦人權”“社會契約論”等進步思想的進一步發展與邏輯延伸。按照人民利益至上的觀念，人民利益是社會根本利益之所在。一切國家權力的行使要服從于人民利益，并有助于保障人民利益。③可見，我國大陸行政復議作為一項向人民提供行政救濟的制度，正是服從人民利益、確保人民利益不受行政權力侵害的體現。而臺灣地區法律明確賦予人民對于行政機關的行政處分有“請愿、訴愿及訴訟的權利”，這為公民基本權利的保障提供了法律依據和充分的權利救濟途徑，當在行政機關發生違法或者不當處分侵犯了公民的正當權利或利益之時，公民可以通過訴愿作為權利救濟的途徑來保障其權益。由此可見，在臺灣地區，并未從人民整體利益的角度強調訴愿作為全體公民利益的一種保障制度，而是把訴愿作為每一位公民的公民權的實現。

(三)依法行政我國現行《憲法》規定“實行依法治國，建設社會主義法治國家”。依法行政是我國依法治國基本方略在行政權力領域的具體體現，行政復議作為行政機關的內部監督制度，屬于行政監督職能中的重要組成部分，要求行政機關在處理國家行政管理事務的一切活動中，都應以法律來規范，受法律規范的制約，促進行政機關合法、合理地行使職權。而臺灣地區強調的是法治行政原則。雖然兩岸的名稱相似，但實質上，基本理念的內涵存在著細微的差別。臺灣地區法治原則要求必須依法而治，并且是在“注意法令之形式合法性，亦須兼顧法令實質正當性意涵下的依法行政”④。尤其隨著時展，行政活動面臨的情況愈加多樣化、復雜化及專業化，訴愿制度作為行政權自我省察、自我監督的重要制度，通過依據法律進行行政機關內部的自我審查，從而對已作出的行政處分進行判斷，實現了法治行政的價值，減輕司法審查的負擔。可見，大陸的依法行政強調的是一切國家行政管理事務都應當依據憲法法律來進行，而臺灣地區法治行政不僅包括依據法律行使行政權，而且還要求行政立法、司法都要納入法治的范疇之內。

四、不同功能定位下相關制度比較

兩岸行政復議制度的功能定位，對復議制度的設計產生重大影響，“攸關相關制度之設計、解釋與運作基準或方向”①，在實踐中體現為解決行政爭議的實際效果。

(一)受案范圍受案范圍體現了行政救濟的保障范圍，也直接關系到行政復議制度的作用范圍。一般認為，對于受案范圍而言，采取概括式、列舉式還是概括加列舉式，反映了立法者對受案范圍大小的不同傾向。主張采用概括式的一般傾向于擴大受案范圍，主張列舉式的一般傾向于縮小受案范圍，主張概括加列舉式的往往是二者的折中。②我國大陸《行政復議法》第六條采用列舉式明確規定了申請行政復議的十種情形，最后一款是兜底條款。此外，《行政復議法》第七條規定了對部分抽象行政行為也可以一并申請行政復議，這實際上是“將抽象行政行為有條件地納入了受案范圍”③。可見，我國大陸行政復議法的受案范圍主要采取列舉式的方式，這就容易導致排除了列舉之外的情形進入行政復議、甚至行政訴訟的機會，必然會出現尋求行政相對人權利救濟無門的情形。而臺灣地區“訴愿法”第1條規定，“人民對于中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴愿……”，這對訴愿的受案范圍采用概括式的方法，除此之外，“訴愿法”還針對相關行政機關怠為處分訴愿情況下亦可提起訴愿的規定。由上述可見，臺灣訴愿的受案范圍較寬，行政爭議基本都可以通過訴愿的渠道進入到解決機制之中。受案范圍的寬窄，影響著行政復議制度所能解決的社會矛盾的范圍。臺灣地區訴愿制度基于權利救濟的功能定位必然要求制度的受案范圍要廣，擴大人民行政救濟的范圍，最大限度地保障人民權益。而我國大陸行政復議制度的定位側重于行政機關的內部層級監督和自我糾錯，使得行政復議的范圍集中于容易出現行政處分違法或者不當的情況中，這樣顯然不利于對人民權益的救濟和保障。因此，我國大陸目前在修改《行政復議法》過程中，可以參考借鑒臺灣地區訴愿制度對受案范圍的規定，采取概括式，擴大行政復議的范圍，與行政訴訟法的受案范圍形成更好的銜接和補充;同時，我國大陸行政復議制度把抽象行政行為納入受案范圍的做法，亦值得臺灣地區參考。

(二)審理組織從某種程度來看，人民對通過行政復議來獲得行政救濟的處理結果是否信服，最關鍵的因素就是行政復議審理組織是否獨立、公正。對于臺灣地區訴愿案件審理組織和人員，“訴愿法”第52條規定了訴愿案件的辦理必須設立獨立的審理機構———訴愿委員會，而且對組成人員也有嚴格的要求，組成人員“以具有法制專長者為原則”，并需要由訴愿委員會的高級職員遴聘社會公正人士、學者、專家擔任;其中社會公正人士、學者、專家人數不得少于一半。同時，“行政院及各級行政機關訴愿審議委員會組織規程”第4條規定，“訴愿審議委員會設置委員五人至十五人，其中應有二分之一以上具有法制專長的委員”。從以上規定可知，在審議訴愿案件時，一方面由于組成人員身份多元化，確保審議的中立性;另一方面組成人員均為相關專業的專長者，能夠公正評判專業問題，確保了審議結果的專業性。如此設置，體現出了訴愿制度實質上是帶有準司法性，保證訴愿案件審理的中立性、專業性與公正性，確保行政爭議公平公正解決，贏得人民對訴愿制度的信任。我國大陸《行政復議法》及實施條例規定復議案件由行政復議機關內負責法制工作的機構(即行政復議機構)處理。《行政復議法》第3條賦予了行政復議機構很大的權限，但是，不足之處也很明顯:首先，復議決定權集中在復議機關集體或負責人里。盡管復議機構職權大，但由于其最終作決定的仍然是行政機關首長或其集體，這使得復議決定的公正性和中立性難免受到懷疑。其次，行政復議人員組成單薄。《行政復議實施條例》第32條規定，“行政復議機構審理行政復議案件，應當由2名以上行政復議人員參加”，可見行政復議人員數量少，缺乏專業性和中立性。此外，據統計，“大陸目前有行政復議權的機關為1．8萬多個，但地方三級政府的專職行政復議人員僅有1532人，基層政府行政復議機構尤其是縣級行政復議機構，專職行政復議人員平均僅有0．2人，基層行政復議力量嚴重不足，大都存在機構不健全、編制少、隊伍不穩定、人員素質不夠高的問題”①。對此，從2007年起，國內一些地方開始探索行政復議委員會制度，吸納第三方專家學者等參與到復議案件的審查中，提升行政復議的公信力、權威性和公正性。由此可見，審理組織的差異，正是復議制度功能定位不同的體現，大陸復議制度強調內部監督，因而其審理組織通常僅由行政機關內部的工作人員組成;而臺灣地區訴愿制度強調行政救濟，所以其審查組織更加注重獨立性、公正性，帶有準司法的性質。但無論是我國大陸還是臺灣地區，行政復議作為行政救濟的一個重要渠道，一個獨立、專業、公正的審理組織是確保這一行政救濟制度良好運轉、獲得人民信任的最有效保證，正如應松年教授認為，“任何解決爭議的制度，其核心要求都是公正。這對于設置在行政系統內的行政復議制度來說，尤其重要。行政復議制度天生的是‘自己當自己的法官’，因此各國都在逐步完善，保證復議機構和人員的中立地位，保證在辦案中不偏私、不歧視，排除不相干因素的影響，以提高公信力。”②。從我國臺灣地區訴愿委員會的有效運作來看，足以說明了行政復議委員會機制的可行性和在化解行政爭議中的作用，這對于大陸修改《行政復議法》過程中對行政復議機構改革方面值得借鑒。

(三)受理程序兩岸行政復議制度的功能定位不同，亦直接影響著整個行政復議案件審理的程序設置。在受理程序方面，臺灣地區訴愿制度原則上所有訴愿均經由原行政處分機關處理后方能向訴愿管轄機關提起，這實質上是先把訴愿交由原處分機關進行自我省察，如若認為訴愿有理由，即可自行撤銷或變更原處分。這樣的處理程序，既可使原行政處分機關及時進行自我檢討，審查自身作出的行政處分是否合法正當，也便于訴愿管轄機關快速了解訴愿事件的爭議所在、提高處理效率，也方便人民清楚提起訴愿的機關。在實踐中，訴愿程序中原行政處分機關自行審查撤銷率較高，行政機關自我審查功能發揮了重要的作用。可見，這種受理程序的設計正是突顯了臺灣地區訴愿制度的行政救濟功能定位。而由于大陸的《行政復議法》規定的受理程序是由上級行政關直接審理下級行政機關所作出的行政處分，故沒有規定類似的原行政機關自我糾正的程序。

五、結論

眾所周知，無救濟則無權利。通過前述的分析和比較，海峽兩岸行政復議制度都是一種重要的行政救濟制度，其產生、發展和完善有其內在的共同規律，而找準復議制度的功能定位、并在此基礎上完善相關制度建構，對于實現行政復議制度的價值、推動行政爭議的化解起到關鍵的作用。臺灣地區訴愿制度定位為行政相對人權利保障與救濟制度，并據此設計其訴愿程序、配套制度，促使行政機關對其所做的出行政處分時刻保持自省，確保依法行政，有效地解決了大量行政糾紛，保障人民的權益。而時至今日，我國大陸社會發展處于轉型時期，許多社會矛盾糾紛已經以行政爭議的形式反映出來，在社會開放、多元、動態和信息化條件下，各種不穩定、不確定因素增多，“大信訪、中訴訟、小復議”的狀況依然存在。對此，當前正對《行政復議法》進行修改的過程中，作者認為:首先應當承認行政復議的多元功能，在此基礎上借鑒我國臺灣地區對訴愿制度的功能定位，明確把大陸的行政復議制度定位作為行政糾紛的化解機制，突出其行政救濟功能，使行政復議實現從自我糾錯、內部層級監督為主向人民權益救濟、化解行政爭議為主的根本轉變，從而準確把握行政復議制度完善的方向。其次，從宏觀上說，必須把行政復議制度的改革和完善與新《行政訴訟法》的實施結合起來，形成一套整體銜接的行政救濟制度，從根本上推動行政爭議的化解和人民權益的保障;最后，從微觀上看，可以深入研究和參考我國臺灣地區訴愿制度在其功能定位下的具體制度實踐，來對大陸行政復議制度進行具體配套措施和程序的設計。通過以上措施，找準行政復議制度的功能定位，據此進行修改完善，這必將有效發揮行政爭議“隔離層”或“過濾器”的作用，對真正實現依法行政、化解社會矛盾、保障社會和諧穩定發展有重要的意義。

作者：陳尚龍 單位：中國政法大學 法學院