行政復(fù)議聽證制度探究范文
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摘要
行政聽證制度已成為現(xiàn)代行政程序法中的核心制度之一，滿足給予當(dāng)事人以了解權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等古老的自然公正法則的基本要求。該制度的建立有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，保證依法行政。本文對(duì)我國各地現(xiàn)行地方行政復(fù)議聽證制度進(jìn)行比較分析，并探討我國一部規(guī)范的行政復(fù)議聽證制度的建立。
關(guān)鍵詞
行政復(fù)議；聽證；回避
行政復(fù)議聽證制度是聽證制度的重要組成部分，也許不同法系對(duì)聽證制度有不同的解釋，其共同點(diǎn)都是行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前應(yīng)當(dāng)聽取行政相對(duì)人及利害關(guān)系人的意見，保證了基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。我國的《行政處罰法》第一次規(guī)定了行政處罰領(lǐng)域中的聽證制度。《價(jià)格法》中關(guān)于聽證的規(guī)定開創(chuàng)了我國行政決策領(lǐng)域引入聽證程序的先河。《行政許可法》更詳細(xì)的規(guī)定了行政許可中的行政聽證。這些關(guān)于行政聽證的規(guī)定，在保障行政相對(duì)人合法權(quán)益方面起到了重要作用。本文通過對(duì)各部門及地方行政復(fù)議聽證制度的比較研究，對(duì)行政復(fù)議聽證制度的基本問題得出個(gè)人結(jié)論，希望對(duì)構(gòu)建統(tǒng)一的行政復(fù)議聽證制度有所幫助。
一、行政復(fù)議聽證制度現(xiàn)狀
根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定，目前實(shí)行的行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》雖然規(guī)定了行政復(fù)議可以用聽證的方式進(jìn)行審理，但并沒有規(guī)定具體的聽證程序。行政復(fù)議聽證的規(guī)定多規(guī)定于單行部門規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章里，如《北京市行政復(fù)議聽證規(guī)則》、《江蘇省行政復(fù)議聽證辦法》。在我們實(shí)際工作生活中，行政復(fù)議聽證制度仍存在一些認(rèn)識(shí)不一、標(biāo)準(zhǔn)不同、程序各異、流于形式的問題，制約行政復(fù)議聽證制度的深入發(fā)展。造成這些不同地區(qū)、部門適用不同的行政復(fù)議聽證制度現(xiàn)象的原因大都是因?yàn)樯衔浑A法律規(guī)定過于抽象，需要下位階法律的進(jìn)一步解釋和規(guī)定。設(shè)立行政復(fù)議聽證制度是行政機(jī)關(guān)借鑒司法程序構(gòu)造的一種制度，它不僅有利于行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)、保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的制度，而且有助于提高行政機(jī)關(guān)辦事的公信力和透明度，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。因此，行政復(fù)議聽證制度的設(shè)立應(yīng)當(dāng)明確具體，否則，聽證會(huì)只會(huì)流于形式，任何流于形式的制度都不會(huì)發(fā)揮其原本的作用，不僅不能查明事實(shí)，反而會(huì)延誤案件的處理，降低行政效率。
二、行政復(fù)議聽證的概念
關(guān)于聽證的概念并沒有一個(gè)統(tǒng)一的答案，雖然在概念的細(xì)枝末節(jié)會(huì)有不同的聲音，但是主流還是認(rèn)同聽證概念的主干。我們通常所說的聽證是指國家機(jī)關(guān)在作出涉及公民、法人、其他組織重大利益的行政決定前應(yīng)當(dāng)為充分傾聽了解民眾意見而舉辦的活動(dòng)。在一些地方行政復(fù)議規(guī)定中都有對(duì)行政復(fù)議概念的規(guī)定，博眾家之長筆者將行政復(fù)議聽證定義為行政復(fù)議機(jī)關(guān)在作出影響行政相對(duì)人或利益相關(guān)人權(quán)利義務(wù)的重大行政復(fù)議決定之前，應(yīng)行政相對(duì)人的申請(qǐng)或行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要時(shí)舉行的活動(dòng)。目的是就有關(guān)事實(shí)問題和法律問題廣泛聽取利害關(guān)系人意見，以保證行政復(fù)議決定合法、合理。關(guān)于該概念，我們需注意以下幾點(diǎn)問題：第一，需要進(jìn)行行政復(fù)議庭長的案件應(yīng)當(dāng)是重大、復(fù)雜的案件。關(guān)于重大、復(fù)雜的界定我們將在下面進(jìn)行探討。第二，要求舉行聽證是行政相對(duì)人和利益受影響第三人的權(quán)利。第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為必要時(shí)才舉行聽證。這樣就給予了行政復(fù)議機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)，該權(quán)力的行使基本上由行政復(fù)議機(jī)關(guān)的整體素質(zhì)決定。行政復(fù)議機(jī)關(guān)素質(zhì)高，準(zhǔn)確理解重大復(fù)雜的概念，那么復(fù)議案件的解決必然有效，快捷。如果復(fù)議機(jī)關(guān)素質(zhì)低，濫用復(fù)議聽證程序，必然會(huì)浪費(fèi)人力物力資源，這便違背了復(fù)議制度的宗旨及時(shí)、有效。案卷排他性原則是指行政機(jī)關(guān)按照聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉或未論證的事實(shí)為根據(jù)。這里的“案卷”指的是聽證筆錄。案卷排他性原則要求行政機(jī)關(guān)在做出復(fù)議決定前必須依據(jù)聽證筆錄，而不受外界其他因素的干擾，從而使行政機(jī)關(guān)獨(dú)立作出復(fù)議決定。行政復(fù)議具有準(zhǔn)司法性，案卷排他性原則有利行政復(fù)議機(jī)關(guān)遵循公平、公正原則和法定復(fù)議程序，通過聽取當(dāng)事人的陳述和辯論，查清案件的真相，然后依聽證筆錄作出合法、合理的行政復(fù)議決定。若不確定案卷排他性原則，行政復(fù)議的聽證難免會(huì)流于形式。《南京市行政復(fù)議聽證程序規(guī)則》對(duì)行政復(fù)議聽證的概念界定相對(duì)更具合理性。所以，我們可以參考南京市規(guī)定的概念來對(duì)其他地方規(guī)定加以修正，以確立案卷排他性原則。
三、行政復(fù)議聽證的適用范圍
在對(duì)行政復(fù)議聽證制度的概念進(jìn)行界定時(shí)，各地方行政復(fù)議規(guī)定大都明確認(rèn)定復(fù)議聽證的范圍應(yīng)該是“重大、復(fù)雜案件”。地方規(guī)定多解釋“重大、復(fù)雜”為：（一）對(duì)案件事實(shí)爭(zhēng)議較大的案件；（二）社會(huì)影響較大的案件；（三）案情疑難、復(fù)雜的案件。還有解釋方法是運(yùn)用排除法，將不需要舉行聽證的案件進(jìn)行例舉，如：1．事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿的案件不啟動(dòng)聽證程序；2．能通過實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)查明事實(shí)的案件不啟動(dòng)聽證程序，等等。筆者認(rèn)為根據(jù)我國行政復(fù)議制度的及時(shí)、便民原則，運(yùn)用排除法的方式確定行政復(fù)議的適用范圍并不可取，還是列舉式的方法能夠在保障相對(duì)人合法權(quán)利的基礎(chǔ)上兼顧行政效率。既然不能將聽證程序適用于所有行政復(fù)議案件，那么如何細(xì)化確定聽證適用范圍就很關(guān)鍵，具體來說根據(jù)行政復(fù)議案件立案前后的時(shí)間不同，其標(biāo)準(zhǔn)也可以是不同的。行政復(fù)議案件立案前的聽證制度在實(shí)踐中已進(jìn)行適用，據(jù)法制日?qǐng)?bào)報(bào)道，江蘇省泰州市海陵區(qū)已經(jīng)在某些案件中進(jìn)行了行政復(fù)議案件立案前聽證制度，對(duì)28件行政復(fù)議案件嘗試了聽證方式，結(jié)果有21個(gè)申請(qǐng)人撤回了復(fù)議申請(qǐng)，案件得到完美解決。行政復(fù)議立案前聽證既有利于有效地解決爭(zhēng)議，又節(jié)省了財(cái)政支出。按照大多數(shù)地方條例的規(guī)定，行政復(fù)議案件立案后舉行聽證程序的范圍規(guī)定比較簡(jiǎn)略，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)規(guī)定得更加具體，以便明確公民權(quán)利，限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力，因此，我們?cè)诖_定聽證范圍時(shí)可以考慮以下幾個(gè)因素：第一，案件的社會(huì)影響。案件的處理對(duì)社會(huì)輿論影響較大的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證，因?yàn)槁犠C程序會(huì)增加案件的透明度，使公民最大程度的了解事實(shí)。防止群眾因不明真相而引發(fā)騷亂，提前預(yù)防事件的擴(kuò)大。第二，案件的復(fù)雜程度。難以查清事實(shí)的案件，對(duì)事實(shí)有較大爭(zhēng)議的案件都可以作為疑難復(fù)雜的案件。這種判斷標(biāo)準(zhǔn)就與行政機(jī)關(guān)的綜合素質(zhì)息息相關(guān)，素質(zhì)高的隊(duì)伍的疑難標(biāo)準(zhǔn)是會(huì)高于普通隊(duì)伍的。所以各地方機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合自己的實(shí)際來應(yīng)對(duì)工作。借鑒黑龍江和云南省的行政復(fù)議聽證規(guī)定，筆者建議，可以將行政復(fù)議聽證范圍在各地方普遍規(guī)定基礎(chǔ)上擴(kuò)大至：（四）聽證申請(qǐng)人為兩人或兩人以上有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)，對(duì)同一或者同類具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定合并審理的；（五）對(duì)具體行政行為作出依據(jù)的法律、行政法規(guī)在理解和適用有較大爭(zhēng)議的；（六）對(duì)提交證據(jù)的合法性與合理性存在較大爭(zhēng)議的，等等。我們還應(yīng)注意聽證一般多采用舉行聽證會(huì)的方式，但在實(shí)際中行政機(jī)關(guān)可以采取的方式是多種多樣的。
四、行政復(fù)議聽證的通知、回避
借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”對(duì)此的規(guī)定“通知的作用是告訴當(dāng)事人關(guān)于聽證的問題，以備其防備，因此，通知的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)保證當(dāng)事人知悉所有影響其及時(shí)有效參加聽證的事項(xiàng)。包括：聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì)；聽證所及的事實(shí)和法律問題；將作出行政決定的內(nèi)容；以及當(dāng)事人程序上的權(quán)利。”結(jié)合我國各地區(qū)行政復(fù)議聽證程序中關(guān)于通知程序的規(guī)定，目前仍存在以下問題：第一，關(guān)于通知的規(guī)定部分地區(qū)并沒有對(duì)此進(jìn)行規(guī)定，筆者建議采用《行政復(fù)議通知書》這一名稱，因?yàn)樵撁Q簡(jiǎn)單明了。第二，通知書缺少重要事項(xiàng)的列舉。如當(dāng)事人的不按時(shí)參加或缺席聽證的后果，對(duì)聽證事項(xiàng)異議的解決措施等等。關(guān)于行政復(fù)議案件聽證程序中回避制度，目前各地方條例都沒有明確具體的規(guī)定。對(duì)此筆者認(rèn)為可以借鑒我國訴訟法中關(guān)于審判人員回避制度的相關(guān)規(guī)定。因?yàn)樵V訟法關(guān)于回避的規(guī)定已經(jīng)是一個(gè)比較成熟的制度，借鑒該制度能夠最大程度的節(jié)約人力物力資源并取得立竿見影的顯著效果。實(shí)行該制度可以更好的保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，防止聽證主持人徇私舞弊，偏袒一方，使案件得到公正的裁決。
五、行政復(fù)議聽證的重要意義
行政復(fù)議聽證制度的建立有利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。只有充分表達(dá)自己的意愿，行政相對(duì)人或利益相關(guān)人才會(huì)充分平等、有效參與行政決定程序，才能充分行使自己的權(quán)利，體會(huì)到程序公正，從而對(duì)行政決定擁有更高的接受度，對(duì)決定才能更加信服，而使行政決定能順利實(shí)施，使矛盾順利解決。也為行政機(jī)關(guān)弄清事實(shí)，規(guī)范行政行為運(yùn)作，作出合理行政行為，提供了充分的程序保障。行政復(fù)議聽證制度的建立有利于制約行政機(jī)關(guān)的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議決定作出時(shí)有很大的自由裁量權(quán)。而復(fù)議聽證制度的建立使行政機(jī)關(guān)作出決定時(shí)充分考慮行政相對(duì)人的意見，并依據(jù)聽證時(shí)做出的書面聽證筆錄做出復(fù)議決定。當(dāng)人們對(duì)復(fù)議決定有異議時(shí)，也可以查詢聽證筆錄來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否做出明顯不合理的決定。由此來規(guī)制行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使。
行政復(fù)議聽證制度的實(shí)施有利于法治政府的建設(shè)。依法行政要求行政機(jī)關(guān)依照法律的規(guī)定行使權(quán)力，保障當(dāng)事人的合法權(quán)利。要求聽證是行政相對(duì)人的合法權(quán)利，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，履行自己的職責(zé)。以此防止行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，濫用權(quán)力。通過權(quán)利的行使與義務(wù)的履行使行政機(jī)關(guān)牢固樹立依法行政的理念。只有各級(jí)工作人員能夠做到依法行政，才能使法治政府的建設(shè)根基牢固。行政復(fù)議聽證制度在諸多方面還有亟待完善之處，如聽證主持人資格規(guī)定不明確，聽證代表篩選規(guī)則不明等。建立和完善行政復(fù)議聽證制度尚處于方興未艾的勢(shì)頭，當(dāng)然在理論和立法上還存在很多障礙，但相信通過社會(huì)各界的共同參與與研究，會(huì)使該制度將更加進(jìn)步和完善，并推動(dòng)我國行政復(fù)議工作民主化，法制化進(jìn)程。為我國法治政府的建設(shè)添磚加瓦，確保依法治國理論與實(shí)際相結(jié)合并發(fā)揮其在國家發(fā)展過程中的巨大作用。
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作者：張穎 單位：河北大學(xué)政法學(xué)院