行政復議聽證制度探究范文

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摘要

行政聽證制度已成為現代行政程序法中的核心制度之一，滿足給予當事人以了解權、陳述權、申辯權等古老的自然公正法則的基本要求。該制度的建立有利于保障當事人的合法權益，實現社會公正，保證依法行政。本文對我國各地現行地方行政復議聽證制度進行比較分析，并探討我國一部規范的行政復議聽證制度的建立。

關鍵詞

行政復議；聽證；回避

行政復議聽證制度是聽證制度的重要組成部分，也許不同法系對聽證制度有不同的解釋，其共同點都是行政機關在作出行政決定之前應當聽取行政相對人及利害關系人的意見，保證了基本人權的實現。我國的《行政處罰法》第一次規定了行政處罰領域中的聽證制度。《價格法》中關于聽證的規定開創了我國行政決策領域引入聽證程序的先河。《行政許可法》更詳細的規定了行政許可中的行政聽證。這些關于行政聽證的規定，在保障行政相對人合法權益方面起到了重要作用。本文通過對各部門及地方行政復議聽證制度的比較研究，對行政復議聽證制度的基本問題得出個人結論，希望對構建統一的行政復議聽證制度有所幫助。

一、行政復議聽證制度現狀

根據我國《行政復議法》第22條規定，目前實行的行政復議原則上采取書面審查的辦法。《行政復議法實施條例》雖然規定了行政復議可以用聽證的方式進行審理，但并沒有規定具體的聽證程序。行政復議聽證的規定多規定于單行部門規章和地方性法規規章里，如《北京市行政復議聽證規則》、《江蘇省行政復議聽證辦法》。在我們實際工作生活中，行政復議聽證制度仍存在一些認識不一、標準不同、程序各異、流于形式的問題，制約行政復議聽證制度的深入發展。造成這些不同地區、部門適用不同的行政復議聽證制度現象的原因大都是因為上位階法律規定過于抽象，需要下位階法律的進一步解釋和規定。設立行政復議聽證制度是行政機關借鑒司法程序構造的一種制度，它不僅有利于行政機關認定事實、保護行政相對人合法權益的制度，而且有助于提高行政機關辦事的公信力和透明度，實現法律效果和社會效果的統一。因此，行政復議聽證制度的設立應當明確具體，否則，聽證會只會流于形式，任何流于形式的制度都不會發揮其原本的作用，不僅不能查明事實，反而會延誤案件的處理，降低行政效率。

二、行政復議聽證的概念

關于聽證的概念并沒有一個統一的答案，雖然在概念的細枝末節會有不同的聲音，但是主流還是認同聽證概念的主干。我們通常所說的聽證是指國家機關在作出涉及公民、法人、其他組織重大利益的行政決定前應當為充分傾聽了解民眾意見而舉辦的活動。在一些地方行政復議規定中都有對行政復議概念的規定，博眾家之長筆者將行政復議聽證定義為行政復議機關在作出影響行政相對人或利益相關人權利義務的重大行政復議決定之前，應行政相對人的申請或行政復議機關認為有必要時舉行的活動。目的是就有關事實問題和法律問題廣泛聽取利害關系人意見，以保證行政復議決定合法、合理。關于該概念，我們需注意以下幾點問題：第一，需要進行行政復議庭長的案件應當是重大、復雜的案件。關于重大、復雜的界定我們將在下面進行探討。第二，要求舉行聽證是行政相對人和利益受影響第三人的權利。第三，行政復議機關認為必要時才舉行聽證。這樣就給予了行政復議機關一定的自由裁量權，該權力的行使基本上由行政復議機關的整體素質決定。行政復議機關素質高，準確理解重大復雜的概念，那么復議案件的解決必然有效，快捷。如果復議機關素質低，濫用復議聽證程序，必然會浪費人力物力資源，這便違背了復議制度的宗旨及時、有效。案卷排他性原則是指行政機關按照聽證程序作出的決定只能以案卷為根據，不能在案卷以外，以當事人未知悉或未論證的事實為根據。這里的“案卷”指的是聽證筆錄。案卷排他性原則要求行政機關在做出復議決定前必須依據聽證筆錄，而不受外界其他因素的干擾，從而使行政機關獨立作出復議決定。行政復議具有準司法性，案卷排他性原則有利行政復議機關遵循公平、公正原則和法定復議程序，通過聽取當事人的陳述和辯論，查清案件的真相，然后依聽證筆錄作出合法、合理的行政復議決定。若不確定案卷排他性原則，行政復議的聽證難免會流于形式。《南京市行政復議聽證程序規則》對行政復議聽證的概念界定相對更具合理性。所以，我們可以參考南京市規定的概念來對其他地方規定加以修正，以確立案卷排他性原則。

三、行政復議聽證的適用范圍

在對行政復議聽證制度的概念進行界定時，各地方行政復議規定大都明確認定復議聽證的范圍應該是“重大、復雜案件”。地方規定多解釋“重大、復雜”為：（一）對案件事實爭議較大的案件；（二）社會影響較大的案件；（三）案情疑難、復雜的案件。還有解釋方法是運用排除法，將不需要舉行聽證的案件進行例舉，如：1．事實清楚、證據確鑿的案件不啟動聽證程序；2．能通過實地調查核實證據查明事實的案件不啟動聽證程序，等等。筆者認為根據我國行政復議制度的及時、便民原則，運用排除法的方式確定行政復議的適用范圍并不可取，還是列舉式的方法能夠在保障相對人合法權利的基礎上兼顧行政效率。既然不能將聽證程序適用于所有行政復議案件，那么如何細化確定聽證適用范圍就很關鍵，具體來說根據行政復議案件立案前后的時間不同，其標準也可以是不同的。行政復議案件立案前的聽證制度在實踐中已進行適用，據法制日報報道，江蘇省泰州市海陵區已經在某些案件中進行了行政復議案件立案前聽證制度，對28件行政復議案件嘗試了聽證方式，結果有21個申請人撤回了復議申請，案件得到完美解決。行政復議立案前聽證既有利于有效地解決爭議，又節省了財政支出。按照大多數地方條例的規定，行政復議案件立案后舉行聽證程序的范圍規定比較簡略，筆者認為應當規定得更加具體，以便明確公民權利，限制行政機關權力，因此，我們在確定聽證范圍時可以考慮以下幾個因素：第一，案件的社會影響。案件的處理對社會輿論影響較大的案件應當進行聽證，因為聽證程序會增加案件的透明度，使公民最大程度的了解事實。防止群眾因不明真相而引發騷亂，提前預防事件的擴大。第二，案件的復雜程度。難以查清事實的案件，對事實有較大爭議的案件都可以作為疑難復雜的案件。這種判斷標準就與行政機關的綜合素質息息相關，素質高的隊伍的疑難標準是會高于普通隊伍的。所以各地方機關應結合自己的實際來應對工作。借鑒黑龍江和云南省的行政復議聽證規定，筆者建議，可以將行政復議聽證范圍在各地方普遍規定基礎上擴大至：（四）聽證申請人為兩人或兩人以上有獨立請求權，對同一或者同類具體行政行為申請行政復議，行政復議機關決定合并審理的；（五）對具體行政行為作出依據的法律、行政法規在理解和適用有較大爭議的；（六）對提交證據的合法性與合理性存在較大爭議的，等等。我們還應注意聽證一般多采用舉行聽證會的方式，但在實際中行政機關可以采取的方式是多種多樣的。

四、行政復議聽證的通知、回避

借鑒我國臺灣地區“行政程序法”對此的規定“通知的作用是告訴當事人關于聽證的問題，以備其防備，因此，通知的內容應當保證當事人知悉所有影響其及時有效參加聽證的事項。包括：聽證的時間、地點和性質；聽證所及的事實和法律問題；將作出行政決定的內容；以及當事人程序上的權利。”結合我國各地區行政復議聽證程序中關于通知程序的規定，目前仍存在以下問題：第一，關于通知的規定部分地區并沒有對此進行規定，筆者建議采用《行政復議通知書》這一名稱，因為該名稱簡單明了。第二，通知書缺少重要事項的列舉。如當事人的不按時參加或缺席聽證的后果，對聽證事項異議的解決措施等等。關于行政復議案件聽證程序中回避制度，目前各地方條例都沒有明確具體的規定。對此筆者認為可以借鑒我國訴訟法中關于審判人員回避制度的相關規定。因為訴訟法關于回避的規定已經是一個比較成熟的制度，借鑒該制度能夠最大程度的節約人力物力資源并取得立竿見影的顯著效果。實行該制度可以更好的保護行政相對人的權利，防止聽證主持人徇私舞弊，偏袒一方，使案件得到公正的裁決。

五、行政復議聽證的重要意義

行政復議聽證制度的建立有利于保護行政相對人的合法權益。只有充分表達自己的意愿，行政相對人或利益相關人才會充分平等、有效參與行政決定程序，才能充分行使自己的權利，體會到程序公正，從而對行政決定擁有更高的接受度，對決定才能更加信服，而使行政決定能順利實施，使矛盾順利解決。也為行政機關弄清事實，規范行政行為運作，作出合理行政行為，提供了充分的程序保障。行政復議聽證制度的建立有利于制約行政機關的權利。行政機關在行政復議決定作出時有很大的自由裁量權。而復議聽證制度的建立使行政機關作出決定時充分考慮行政相對人的意見，并依據聽證時做出的書面聽證筆錄做出復議決定。當人們對復議決定有異議時，也可以查詢聽證筆錄來監督行政機關是否做出明顯不合理的決定。由此來規制行政機關權力的行使。

行政復議聽證制度的實施有利于法治政府的建設。依法行政要求行政機關依照法律的規定行使權力，保障當事人的合法權利。要求聽證是行政相對人的合法權利，行政機關應當切實保障其權利的實現，履行自己的職責。以此防止行政機關超越職權，濫用權力。通過權利的行使與義務的履行使行政機關牢固樹立依法行政的理念。只有各級工作人員能夠做到依法行政，才能使法治政府的建設根基牢固。行政復議聽證制度在諸多方面還有亟待完善之處，如聽證主持人資格規定不明確，聽證代表篩選規則不明等。建立和完善行政復議聽證制度尚處于方興未艾的勢頭，當然在理論和立法上還存在很多障礙，但相信通過社會各界的共同參與與研究，會使該制度將更加進步和完善，并推動我國行政復議工作民主化，法制化進程。為我國法治政府的建設添磚加瓦，確保依法治國理論與實際相結合并發揮其在國家發展過程中的巨大作用。

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作者：張穎 單位：河北大學政法學院