行政復議機構設立的必要性范文

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我國行政復議制度中行政復議機構的現狀

(一)行政復議制度的法律定位及分析

行政復議機構，是指具體負責辦理行政復議事項的機構。我國《行政復議法》第3條規定:依照本法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構辦理具體行政復議事項。依照行政復議法規定，行政復議機構是行政復議機關內部負責法制工作的部門，除非有法律、法規、規章的授權，其不可以作為行政主體。行政復議機關領導并支持本級行政復議機構開展具體工作，行政復議機構辦理行政復議事項，擬訂行政復議決定，最終由行政復議機關作出決定，并加蓋行政復議機關公章，行政復議機構沒有獨立的法律地位，不享有以自己的名義作出相應行政行為的權力。行政復議機構，在我國是一個不具有獨立法律地位的、直接受到本級行政復議機關領導和影響的機構，因此其作出的行政復議決定的權威性和公正性便會受到置疑。

(二)我國行政復議機構非獨立性的原因

1．主觀層面上

首先，部分行政機關領導法治觀念淡薄。其對于行政復議制度本身的價值沒有一個清楚的認識，沒有意識到行政復議對于行政機關本身而言的重要性和對于維護相對人合法權益的重要性，只是簡單的認為行政復議工作同機關內部其他事項一樣，習慣性的將行政復議按照其他行政行為對待，沒有把握行政復議本身的特殊性和重要價值。其次，對于行政糾紛所產生的認識偏差。在我國漫長的封建社會歷史中，受傳統封建思想以及封建政治體制的影響，“民告官”現象并不多見。在新中國成立之后的計劃經濟時代，并不是完全沒有行政糾紛的蹤跡，只不過這種糾紛已經被高度集權化、一體化的體制所淹沒了，更主要的是沒有解決糾紛的有效途徑。③在社會主義法治日益完善的今天，出現了行政糾紛之后，當行政相對人向行政復議機關申請復議時，地方一些官員仍然沒有擺脫錯誤的、陳舊的關于行政糾紛的思維，仍然囿于行政糾紛的出現是影響社會和諧的陳腐觀念，并視之為社會上的不穩定因素，從而對行政復議工作橫加干涉，對于行政復議工作的具體程序和原則置之不理，使得行政復議機構形同虛設，也嚴重影響了行政復議機構的獨立性。

2．客觀層面上

我國沒有明確的法律來規定行政復議機構的獨立地位。作為一種制度，只有其地位得到國家立法層面的肯定，才能在制度具體的實施過程中得到最普遍的遵守，才能在制度被違反時給予法律上的有力保障。而在我國，行政復議機構的獨立性地位并沒有得到法律的認可。我國行政復議法只是簡單規定，行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項。行政復議法實施條例規定各級行政復議機關應當認真履行行政復議職責，領導并支持本機關負責法制工作的機構依法辦理行政復議事項。由此可以看出，關于行政復議機構的法律地位，我國的法律法規的規定十分簡單，不夠清晰。

設立獨立的行政復議機關

所謂獨立，要從兩個層面理解。一是機構設置上獨立，具體是指在縣級以上政府設立獨立的行政復議機關，作為與政府職能部門相并列的行政機關之一，依法行使辦理行政復議的國家權力;二是法律地位上獨立，是指賦予行政復議機關以獨立的法律主體地位。之所以要獨立，就是要保證其作出復議決定的權威性和客觀性，從而最大程度的發揮行政復議制度的價值功能。此種獨立，應理解為相對獨立。一方面為了保證行政復議的質量和公正，行政復議機關在具體辦理行政復議案件中不能依附于政府，要保持獨立，以提高行政復議決定的權威性和公正性，另一方面，行政復議機關作為國家行政機關的組成部分，是政府的職能部門之一，因此其又和政府存在著一定的隸屬關系，因此不能完全的獨立于政府之外。

設立獨立行政復議機關的若干建議

結合我國的國情，考慮到我國社會主義法治建設對于一個完善、科學的行政復議制度的呼喚，以及國外一些先進的理論和立法經驗，我認為我國應該設立一個獨立的行政復議機關，不問其名稱為何，行政復議委員會抑或是行政復議辦公室，旨在負責具體辦理行政復議的受理、審查、決定等事項。

(一)明確行政復議機關的法律定位

保證行政復議機關的獨立，保證行政復議決定的公正性，方可樹立行政復議機關作為解決行政爭議的法定機構的權威性。當民眾對行政復議制度有了一個全新的、全面的、客觀的認識，當民眾把關于行政復議制度“官官相護”“暗箱操作”的印象從認識中剔除，才會有更多的人選擇行政復議作為解決行政爭議、維護自身權益的武器，才能充分發揮行政復議制度的優越性。因此，完善我國行政復議制度就必然要求我們，必須將行政復議機構定位于一個在法律上具有獨立地位的機構。

(二)關于行政復議機關的人員任職標準

選用、任用有較高專業素質和實際工作能力的人員，是由我國行政復議制度的性質決定的。行政復議的救濟性，要求復議機關的工作人員快捷、妥善的解決行政爭議，及時結束雙方的利益對立狀態，而這就必然要求具體辦理復議事項的工作人員具有充足的工作經驗和良好的處理分析能力和扎實的專業素質。行政復議的監督性，要求復議機關工作人員，依照法定程序和方法對具體行政行為進行合法性和合理性審查。具體到我國的行政復議機關工作人員任職資格，一是，專業人員要通過國家司法考試。只有熟悉我國的法律才能更全面、更科學的解決行政爭議。二是，有良好的綜合素質。作為監督行政主體行使行政權的一種制度，復議工作人員是在審查行政主體的行政行為，其實際工作中難免會遇到各種各樣的壓力和干涉，這就要求工作人員有一定的能力和定力去排除這種干涉并保持客觀中立，尊重事實，遵守法律。

(三)行政復議機關的組成

鑒于行政管理事項的廣泛性和行政爭議的復雜性和專業性，為了適應不斷發展的社會需求，為了保證行政復議的質量，體現復議制度的價值，可以在行政復議機關下設立不同的組成單元，如在復議機關下設置專業的行政復議庭:土地復議庭、工商復議庭、環境復議庭等，這樣的組成一是可以滿足不同行政管理事項和領域的需要，二是可以將復雜的行政復議事項分門別類進行專業梳理，以保證行政復議的質量和效率，三是，可以切實維護行政相對人的合法權益，并對具體行政行為進行更加有效的監督和規范。

(四)關于行政復議機關的程序設計

無論一個制度多么完善，終究是要通過具體的程序將其實行，只有具體實行，才能體現一個制度的生命力和最終的價值。行政復議的監督和救濟功能，最終要體現為一系列具體的程序。因此，要完善行政復議制度，設立獨立的行政復議機關，必須設置相匹配的具體的復議程序。

1．要改變我國目前行政復議機構以書面審理為主的原則，確立以直接言詞審理為主、以書面審理為輔的原則。現行以書面審理為主的原則下，行政復議工作人員僅依據雙方當事人提供的書面材料來審查具體行政行為的合法性和適當性，剝奪了行政相對人的申辯和陳述的機會，不僅不利于復議工作人員全面、客觀的了解爭議事實，反而會給行政相對人造成一種“暗箱操作”“利益勾結”的印象，增加行政相對人對于行政復議決定的抵觸，最終不利于行政爭議的及時、圓滿解決。

2．在行政復議的具體運行中引入聽證制度。聽證制度是行政主體在作出影響行政相對人的合法權益的決定前，由行政主體告知決定理由和聽證權利，行政相對方表達意見、提供證據，以及行政主體聽取意見、接納程序所構成的一種行政程序基本法律制度。⑤從其概念可以看出，聽證是行政相對人享有程序權利的體現，是現代文明和法治的必然要求。然而，在我國現行的行政復議法立法中，并無這一制度，這必然是明顯的缺陷，對于行政相對人權益的維護構成巨大威脅。雖然行政復議法實施條例中提到了復議審理中可以進行聽證，⑥但是這樣的規定顯然不能滿足需要，一是因為該條例屬于行政法規，在效力位階上要低于法律，因此保護力度有限;二是，行政復議法實施條例的規定過于簡單，沒有具體的標準，不宜于操作，增加具體適用的難度。

3．要完善行政復議的證據制度。證據對于查明案件事實，明辨是非，合理分配法律責任至關重要，也是恰當、準確的解決行政爭議不可缺少的部分。因此完善的證據制度，也是行政復議運行中之必需。但是目前關于我國行政復議中的證據制度法律并沒有規定，實踐中多是參照行政訴訟的證據制度適用。立法中的缺失導致對證據制度的控制處于真空狀態，因此導致對證據的具體適用隨意性增大，最終導致行政復議質量不高，公正性和科學性不足。因此，保證行政復議制度的高效運行，證據制度必不可少。所以獨立行政復議機構的設立，必然要求建立完善的證據種類制度、證據標準制度、舉證責任制度、以及與證人有關的如出庭作證、證人責任等制度。

結語

我國正處于社會改革的轉型時期，經濟發展的關鍵時期，各種利益之間對立和摩擦不可避免，這對于政府依法行政水平是一個檢驗，更是一個挑戰。設立獨立的行政復議機關，提高行政復議工作的質量和效率，提高行政復議的公正性、科學性，有效規范行政主體的行政行為，這不僅是完善行政復議制度的需要，也是提高政府行政水平的需要，更是契合構建社會主義和諧社會目標的需要。只有不斷完善我國的行政復議制度，解決行政復議機關的非獨立性問題，才能使政府適應不斷發展的社會，才能提高政府應對挑戰和把握機會的能力。（本文作者：張得杰單位：中國政法大學法學院）