行政法律關系產(chǎn)生范文

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一、行政法律關系的兩種產(chǎn)生形態(tài)

行政法律關系的產(chǎn)生，是指因法定事由出現(xiàn)后，行政法律關系的主體之間按法定的權利義務模式（即行政法律關系模式）形成必然的權利義務的聯(lián)系。但這種聯(lián)系又可分為應有聯(lián)系和實有聯(lián)系兩種情況。應有聯(lián)系是指當某種條件具備后，主體雙方就自然形成一定的權利義務關系，無論主體是否意識到，或者主體是否承認它。如公民一旦取得達到應繳納稅款的收入，稅收機關就與之自然形成應有的法定征納稅關系，無論公民是否知道或承認自已有應納稅的義務，或者無論稅收機關是否已主張公民必須繳納稅收。實有聯(lián)系是指當某種條件具備后，主體雙方在自然形成一定的權利義務關系的基礎上積極主動地主張這種聯(lián)系。實有聯(lián)系是有意識、有行為的聯(lián)系，是人們付諸實際的聯(lián)系。在這里，將兩種聯(lián)系分開是有重要實踐意義的。應有聯(lián)系是實有聯(lián)系的基礎；但應有聯(lián)系是理想狀態(tài)的，從某種意義上講是理論上的聯(lián)系。有時它可以實現(xiàn)，如公民在雙方權利義務自然形成后主動履行了自己的義務。有時它可能永遠得不到實現(xiàn)，如公民不知自已已得到的收入應當納稅，稅務機關也不知公民已有這一收入；或者公民知道自已的收入應當納稅，但沒有申報致使稅收機關不知道，由于稅收機關不知道而未予主張和處理，這就使雙方應有的權利義務關系只具理論意義，而實際上無法實現(xiàn)。實有聯(lián)系是人們有意識、有行為的聯(lián)系，因而是人們積極要求實現(xiàn)的聯(lián)系，通常它能最終得以實現(xiàn)。如一旦公民取得應納稅的收入，稅務機關就告之應有的征納稅關系已經(jīng)形成，積極主張自已的征稅權利和公民納稅的義務，要求公民按法律規(guī)定履行納稅的義務，這種積極主張的行為使雙方的權利義務聯(lián)系成為實有的聯(lián)系并促成其最終實現(xiàn)。顯然，實有的權利義務聯(lián)系比應有的權利義務關系更重要，也更有意義。

以上述兩種聯(lián)系的不同為標準，我們可以將行政法律關系的產(chǎn)生分成潛在的產(chǎn)生與實際的產(chǎn)生兩種形態(tài)。

行政法律關系潛在的產(chǎn)生，就是人們之間形成的只是應有的權利義務聯(lián)系，即在行政法規(guī)定的某種情況出現(xiàn)后，人們依法應當具有的權利義務關系。行政法律關系實際的產(chǎn)生，則是人們之間已經(jīng)形成的實際性的權利義務關系。過去人們研究法律關系的產(chǎn)生時并不區(qū)分兩者，似乎權利義務關系只要產(chǎn)生就萬事大吉，結果導致不能細致觀察權利義務的產(chǎn)生與權利義務的實現(xiàn)之間的不同過程，而且對促使權利義務關系的最終實現(xiàn)也不能產(chǎn)生積極的意義。

行政法律關系潛在的產(chǎn)生與實際的產(chǎn)生在要求上是不同的。

潛在的產(chǎn)生只要求具備以下兩個條件：

第一，行政法事先規(guī)定了一定的權利義務模式以及適用這種模式的條件；

第二，適用這種模式的條件實際發(fā)生。條件一旦具備，則主體間就自然具有了模式規(guī)定的權利義務關系，即雙方的行政法律關系就潛在地產(chǎn)生了。

實際的產(chǎn)生則必須要求具備以下三個條件：

第一，行政法事先規(guī)定了一定的權利義務模式以及適用這種模式的條件；

第二，適用這種模式的條件實際發(fā)生；

第三，主體一方或雙方以其行為積極主張適用這種模式，確認各自的權利義務并催促行使權利和履行義務。主體積極主張適用某種權利義務模式的行為如，權利主體以自已的行為開始主張自己的權利和對方的義務，并催促義務一方及時履行義務。這種主張權利可能是直接向應履行法定義務的一方主張，也可能是通過一個擁有法定權力的國家機構，借助國家權力向應履行法定義務的一方主張。此時，行政法律關系就是實際的產(chǎn)生。

應當看到，行政法律關系潛在產(chǎn)生的條件與行政法律關系實際產(chǎn)生的條件之間的差別確有區(qū)分的意義。前者指的是在現(xiàn)實生活中出現(xiàn)了什么情況，就自然應適用規(guī)定的行政法律關系模式；而后者則是指在前一種情況的基礎上，主體還要有積極的主張，或者說要積極明確權利義務關系并督促一定權利義務關系的實際運行。兩者的這種差別過去人們常常不注意。如有的學者這樣表述一定的行政法律關系的產(chǎn)生：“嚴重自然災害引起國家救濟災民的行政法律關系的產(chǎn)生”。筆者認為，這一說法中所指的“產(chǎn)生”，如果是指國家與災民之間因出現(xiàn)嚴重自然災害而應當具有救助權利義務關系是正確的，但如果是指國家與災民之間已經(jīng)發(fā)生了救助權利義務關系，則是不正確的。這里就有一個未區(qū)分行政救助法律關系潛在產(chǎn)生的條件與行政救助法律關系實際產(chǎn)生的條件的問題。以下略作分析。

適用法定的行政救助法律關系的模式是有條件的，即“法定情形”出現(xiàn)才應當（僅僅是應當）適用這種關系模式作出處理。這里的所謂“法定情形”，就是指有了一定的法律事實（如發(fā)生災害）。但這種“法定情形”所帶來的還只是“應當”適用行政救助法律關系模式而已。這種應當性不等于行政救助法律關系實際就產(chǎn)生了。在本屬“應當”、而當事人并不知道的情況下，行政救助法律關系就不能實際產(chǎn)生。具體地講，嚴重的自然災害發(fā)生本應產(chǎn)生國家與災民之間的行政救助法律關系，但僅此是否就實際上產(chǎn)生了國家救濟災民的行政法律關系呢？當然不是。如在不知災害發(fā)生的情況下，國家是不可能實際形成與災民的救助關系的。這時，只有當災民報告了災情并積極主張國家對自己的救助義務時，國家與災民的行政救助法律關系才實際上產(chǎn)生形成。這也就是說，能適用行政救助法律關系模式的法律事實出現(xiàn)，并不必然使行政救助法律關系實際產(chǎn)生。如果人們不積極主張自己的權利或要求對方履行義務，這時的法律關系產(chǎn)生往往只是“應當如此”而不是“實際如此”，它是空洞而不具有實際意義的。

將行政法律關系潛在產(chǎn)生的條件與行政法律關系實際產(chǎn)生的條件區(qū)分開來有一定的理論與實踐意義。

第一，它可以使人們在一定的法律事實發(fā)生后，不是消極等待、聽之任之，而是積極按法律規(guī)定的權利義務關系去主張自己的應有權利，否則就不能及時有效地用法律武器保護自己，也可能會因此失去實際形成權利義務的時機，如延誤了法定期限，錯過了時效等等。

第二，它強調(diào)了當事人的行為對實際形成行政法律關系的重要性，引導我們注重當事人的法律行為對明確、固定各自權利義務并催促實現(xiàn)權利義務的必要作用。行政法規(guī)范對權利義務關系的規(guī)定不可能自動實現(xiàn)，它必須通過人們的法律行為，如果不能看到這一點，就會出現(xiàn)錯誤的法律實踐。

第三，它可以完善行政法律關系的理論。由于產(chǎn)生行政法律關系的兩種形態(tài)在條件上有一部分是一致的（即都以一定的法律事件與法律行為為條件），有一部分則不一致（實際產(chǎn)生的條件有時需要主體的積極主張行為）。從理論上對其予以正確認識并劃分其區(qū)別，是有益于行政法律關系理論科學化的。

行政法律關系的實際產(chǎn)生，強調(diào)主體在條件具備時對法定權利義務關系的實際主張，而不是強調(diào)主體對權利義務的應當享有。這樣它必須依靠主體的積極態(tài)度和行為來體現(xiàn)。有時沒有主體的這種態(tài)度和行為，是無從反映主體與他方實際上具有一定的權利義務關系的。行政法學界長期認為，法律事件與法律行為都能使行政法律關系產(chǎn)生形成。筆者認為這不夠清楚。事實上，法律事件并不能使行政法律關系實際上形成。法律事件是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事件。這類事件出現(xiàn)后，只能使行政法律關系的實際產(chǎn)生成為可能。如《中華人民共和國人民警察法》規(guī)定，人民警察有義務參加搶險救災。在這里，災害、險情的發(fā)生就是法律事件；一旦這種法律事件出現(xiàn)，就符合了行政法對人民警察與受難者之間行政法律關系的規(guī)定。但這并不是這種行政法律關系的實際產(chǎn)生。行政法律關系的實際產(chǎn)生還需要主體開始有履行義務的行為，或主張權利的行為。如果沒有這種行為，行政法律關系仍沒有實際運行，仍只是處于理想的、潛在可能的狀態(tài)。

行政法律關系的產(chǎn)生從另一角度看也是行政法律關系預定模式被適用的結果。如前所述，行政法律關系的模式是行政法對在何種情況下將形成何種權利義務的狀況的規(guī)定。它只是一種具有普遍適用意義的樣板格式，是靜態(tài)的，沒有具體化和人格化。行政法律關系的產(chǎn)生就是行政法律關系模式的適用；換言之，是行政法律關系模式在現(xiàn)實中的具體化、人格化。當然，行政法律關系的產(chǎn)生與行政法律關系的實現(xiàn)也有不同。行政法律關系的產(chǎn)生是行政法律關系模式中的權利義務對具體人的落實，而行政法律關系的實現(xiàn)是行政法律關系模式中的權利義務被最后行使或履行完成。

行政法律關系的模式與行政法律關系的產(chǎn)生也有聯(lián)系。其聯(lián)系在于，行政法律關系的模式是行政法律關系產(chǎn)生和實現(xiàn)的依據(jù)和指示樣式，前者與后兩者在內(nèi)容上是重合的。但很明顯，從行政法律關系的模式到行政法律關系的產(chǎn)生有一定距離，行政法律關系的模式被適用后就使行政法律關系得以產(chǎn)生，這就需要了解行政法律關系模式的適用問題。

二、行政法律關系模式的適用

（一）適用行政法律關系模式的條件

法律所規(guī)定的法律關系的模式是多種多樣的，這些不同的模式分別針對不同的生活現(xiàn)象。對這些法律關系的確定通常是總結過去已有的社會生活的原形而來，同時更是對未來社會生活的預見和指引。那么，只有當某種社會生活現(xiàn)象出現(xiàn)時，才能適用相應的行政法律關系模式；只有當一定的社會生活現(xiàn)象出現(xiàn)時，才能對照已定的法律關系模式看是否一致并進而適用該模式。這就是說，一定的社會生活現(xiàn)象出現(xiàn)，就是適用一定的法律關系模式的條件。

行政法設定的法律關系模式在何種社會生活出現(xiàn)的情形下可以被適用，通常行政法要作具體規(guī)定。行政法的這些規(guī)定總稱為法律事實，它包括法律事件和法律行為兩種情況。

1、適用行政法律關系模式的法律事件

一般認為，法律事件包括社會事件和自然事件，都是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的事件。社會事件即社會變革，自然事件是自然的變化。但社會變革和自然變化發(fā)生后能否都適用現(xiàn)存的行政法律關系的模式呢？筆者的回答是否定的。適用現(xiàn)存行政法律關系模式的通常是自然變化而不是社會變革。社會變革為什么不能成為可適用行政法律關系模式的法律事實？筆者認為，這是因為社會變革一般不屬于預定的行政法律關系的模式；相反，社會變革往往要打破原有的行政法律關系模式。社會變革引起社會制度的根本性變化，這種變化要超出既定行政法律關系的模式。它可能是制定新型行政法律關系模式的起因，但卻不在原有行政法律關系的確定范圍之內(nèi)，否則也就不成其為社會變革。但是，社會變革卻是行政法律關系變化的條件，因為它能引起原有行政法律關系的消滅，使原有行政法律關系中的權利義務也歸于消滅。由于國家行政職能與國家秩序、社會秩序有緊密的聯(lián)系，社會變革對國家行政職能有根本性的影響，因而社會變革能直接決定行政法律關系的變更和消滅。從常規(guī)而言，只有自然變化才是適用行政法律關系模式的基本法律事實。

自然變化是因自然現(xiàn)象而形成的不以人的意志為轉(zhuǎn)移的變化。主要有人的客觀變化、物質(zhì)的客觀變化和自然界的客觀變化。

人的客觀變化指不以人自己的主觀意愿而自然發(fā)生的人的機體變化。如人的出生、衰老、死亡等。人的客觀變化能導致多種行政法律關系模式的適用。如人的出生將能導致人口登記行政法律關系模式的適用，人的衰老將能導致社會保障行政法律關系模式的適用，人的死亡將能導致戶口注銷行政法律關系模式的適用。

物質(zhì)的客觀變化指物質(zhì)的自然變化，如物品因腐爛變質(zhì)而失去價值，房屋因達到一定年限而成為具有保護價值的重要文物。物質(zhì)的客觀變化也將能導致一定行政法律關系模式的適用。如房屋因年代久遠成為文物時，能導致文物保護法律關系模式的適用，或?qū)е滦姓魇辗申P系模式的適用。

自然界的客觀變化指自然界的變化，如自然災害等。自然界的客觀變化也能導致大量行政法律關系模式的適用，如自然災害的發(fā)生，就能導致行政救助法律關系模式的適用，或者減免稅收法律關系模式的適用等等。

2、適用行政法律關系模式的法律行為

法律行為是適用行政法律關系模式的另一個主要法律事實。但對這種法律行為先有兩個理解性的問題需要說明：

第一，這里所稱的法律行為，一定是行政法預先規(guī)定的行為，即行政法預先規(guī)定只有這類行為才能產(chǎn)生行政法上的后果──引起行政法律關系模式的適用，或者說行政法預先已確定只有這類行為才能引起行政法律關系的產(chǎn)生。正因為法律對這種行為有確定，這種行為才稱之為“法律行為”。法律確定某些行為能產(chǎn)生法律后果，這是法律的明示、預定和限制，不屬于這樣范圍的行為是不能適用相應的法律關系模式的。明確這一點的意義在于，要求人們特別是具有行政權力的行政主體依法辦事，依法行政，不能任意適用或不適用行政法律關系的模式。如法律規(guī)定，違反治安管理的行為要受到治安管理行政處罰，這就確定了只有違反治安管理的行為才是能引起治安處罰法律關系模式適用的法律行為，它們可引起行政處罰法律關系的產(chǎn)生。而其他行為則不能引起該類法律關系的產(chǎn)生。但是，應當說法律未能預見和規(guī)定的行為在另外的情況下也能產(chǎn)生法律后果──即引起一定行政法律關系模式的廢除，如社會革命。不過這些法律未確定的行為不是現(xiàn)行法律規(guī)定的，不應稱為法律行為。由于社會的發(fā)展導致新的社會現(xiàn)象的出現(xiàn)，人們還有一些行為可能未被現(xiàn)有法律所預見，這種現(xiàn)象表明社會的發(fā)展與法律的局限、立法技術的完善之間是有矛盾的。此時，這種行為不能也不應適用現(xiàn)行的行政法律關系模式，而需要立法及時作出反映，規(guī)定新的行政法律關系模式以作適用。

第二，這里的法律行為當然是“人”的行為，包括公民、法人或其他組織的行為。對此也有一個重要的理論問題需要研究：這種行為是否要求必須是人們有意識的行為？有的學者都認為，法律行為應是人們有意識的行為。對“有意識”還有幾種不同的理解：一種認為是行為人對自己行為的作出是有意識的，即是有意識支配的；另一種認為是行為人對自己行為的結果如何是有意識的，即明知某種行為結果也期望這種結果；還有一種認為是行為人對自己的行為將產(chǎn)生、變更或消滅一定的行政法律關系是有意識的，即期望通過自己的行為產(chǎn)生、變更或消滅某種行政法律關系。筆者認為，不論屬于哪種意義上的“有意識”都不是這里所說的“法律行為”的關鍵。按筆者的觀點，能引起行政法律關系模式適用的法律行為，不要求其是否有意識或無意識，這種法律行為可以是人們有意識的，也可以是人們無意識的。在此強調(diào)法律行為是人們有意識的行為是沒有意義的。這是因為，人們的行為有一部分受人們的意識支配，有一部分卻不能受意識支配，甚至有時人們對自己的行為沒有意識控制的能力。換言之，人們作出的行為，在意識上有三種可能性：

（1）有意識引起法律后果的行為，這是一種主觀與客觀相一致的行為。它表現(xiàn)為期望通過自己的行為產(chǎn)生某種行政法律關系。如行政主體對行政相對人作出收取某種費用的決定，這是一種有意識的法律行為，其目的就是建立一種要求對方履行義務的行政法律關系。

（2）無意識引起法律關系的行為，這是一種純客觀的行為，它表現(xiàn)為行為只是客觀發(fā)生，但行為人并無建立一定法律關系的期望和目的。它也是人們常說的“事實行為”。如行政主體在執(zhí)行緊急公務中，為追捕違法人而無意中損壞了第三人財產(chǎn)的行為。在這類行為中，追捕違法人是有意識的，但在緊急中損害第三人財物卻是無意識的，而這種意識的行為也能引起一定的行政法律關系的產(chǎn)生。如引起行政補償法律關系模式的適用并產(chǎn)生這種行政法律關系。

（3）不能由人們意識控制的行為，這也是一種純客觀的行為，但與上面第二種純客觀的行為相比，又另有特點。這種特點在于，前者是人們并無主觀上特定目的或期望的行為，而后者卻是人們不能自我控制的行為。它表現(xiàn)為行為客觀發(fā)生，行為人卻無控制自己行為的能力。如未成年人或精神病人所作出的某種行為。這類行為仍可引起某種行政法律關系模式的適用。如未成年人或精神病人損壞公共財產(chǎn)的行為，能引起行政主體責令其監(jiān)護人管教或賠償法律關系的產(chǎn)生。這就是說，上述三類行為實際上都可以引起一定的行政法律關系的產(chǎn)生。因此，我們不能限定法律行為必須是有意識的。

能適用行政法律關系模式的法律行為有很多，主要包括行政主體的行為、行政相對人的行為。

1.行政主體的法律行為

行政主體的法律行為導致行政法律關系模式的適用是比較常見的。這可以分為以下幾種情況：第一，行政主體的行政立法行為可以導致權力機關對其監(jiān)督法律關系模式的適用；

第二，行政主體執(zhí)法時的合法損害行為或者違法侵害行為可以導致行政復議、行政訴訟等監(jiān)督法律關系模式的適用，以及行政補償、行政賠償法律關系模式的適用。

第三，行政主體的一種行政管理行為可引起另一種行政管理法律關系模式的適用，如行政主體對一行政相對人交通事故責任的確認行為，可能引起行政主體對該行政相對人交通管理處罰關系模式的適用。

第四，行政主體的不作為行為則可引起監(jiān)督等行政法律關系模式的適用。2.行政相對人的法律行為

行政相對人行為是極重要的引起行政法律關系模式適用的法律行為。大體可分為三種：

第一，合法行為引起受益性行政法律關系模式的適用。如科學發(fā)明創(chuàng)造能引起行政獎勵法律關系模式的適用。

第二，違法行為能引起處罰法律關系、行政強制法律關系等模式的適用。

第三，監(jiān)督行為能引起國家監(jiān)督機關對行政主體監(jiān)督法律關系模式的適用，以及引起行政補救、行政賠償法律關系的適用。

3.監(jiān)督主體的法律行為

監(jiān)督主體法律行為引起行政法律關系模式適用的情況也很多，如行政主體非法限制公民人身自由的行為，能導致某種監(jiān)督行政法律關系模式的適用，或者行政賠償法律關系模式的適用等等；行政相對人不遵守交通規(guī)則的行為，能導致交通行政處罰法律關系模式的適用；監(jiān)督主體撤銷行政主體非法行政決定的行為，能導致行政賠償法律關系模式的適用。等等。

從另一角度講，導致行政法律關系模式適用的法律行為可分為兩類：

一是作為，二是不作為。作為與不作為又分為合法的和不合法的。合法的作為或不作為大多是權利義務交互的本身，即本身就已是實現(xiàn)權利義務關系的行為，很少作為適用法律關系模式條件的行為。通常只有不合法的作為或不作為才是作為適用法律關系模式的行為。如行政主體合法作出保障行政相對人權益的行為，其本身就是在履行保障法律關系中的義務；但如果行政主體非法侵害行政相對人的權益，則該行為將導致某種監(jiān)督法律關系的適用，屬于引起監(jiān)督行政法律關系適用的條件。

在這里，作為能適用行政法律關系模式的條件的法律行為與人們行使權利或履行義務的行為是不同的。前者只是一種事實，是適用法律關系模式的起因；而后者是在實現(xiàn)權利義務關系，是法律關系運行的結果。通過下例可以更明確地表明其區(qū)別：某公民實施了毆打他人這一違反治安管理的行為，公安機關依治安管理處罰條例對其予以行政罰款100元，該公民繳納了罰款。在此例中，某公民有兩個行為，一個是違反治安管理，一個是繳納罰款。就此案而言，公民違反治安管理的行為只是一種事實，即是適用行政處罰法律關系模式的起因，或者說是一個作為能適用行政處罰法律關系模式條件的行為。而公民繳納罰款的行為則是履行行政處罰法律關系中義務的行為。前者是不合法的，而后者是合法的，兩者并不相同。

上述事實和行為導致的是行政法律關系模式的潛在適用，即由于具有了條件，人們之間的行政法律關系潛在、應然地具有了。但這并不等于行政法律關系就是實際上已產(chǎn)生。有時沒有法律關系主體按照行政法律關系模式去進一步積極主張和明確適用，上述潛在的適用并無實際意義，因為它通常不具有任何實際結果。

（二）行政法律關系模式的具體適用

行政法律關系的具體適用是在適用條件具備的情況下，人們之間權利義務的規(guī)定模式自然地適用或人為地被適用。

自然適用是一旦適用某種法律關系模式的條件具備，主體之間的權利義務關系就潛在地形成，它具有無爭議的“應當性”，無論人們是否意識到或是否愿意。如嬰兒一旦出生就自然享有人身權利受行政主體保護的義務，這種行政保障法律關系模式一經(jīng)有嬰兒出生這一條件就自然地、潛在地被適用。

人為地適用是當適用某種法律關系模式的條件具備時，人們積極選擇該行政法律關系模式并主動要求加以適用。人為地適用是當自然適用沒有發(fā)生實際效果而人為進行的。人為地適用是對自然適用不足的一種重要補充。

自然適用不能發(fā)生實際效果而要進行人為適用的情況如上文所述，公民收入已達應納稅標準但其不知，稅務機關也不知其有該收入，此時因公民有應納稅收入這一事實存在，征納稅行政法律關系已潛在形成，該種法律關系模式理應自然適用而發(fā)生實際作用，但卻并未發(fā)生實際作用，雙方的實際權利義務甚至并不為雙方所知。這當然完全未達到立法設定征納稅法律關系模式的目的。要解決這一不足必須依靠人為地適用，即有人積極、明確地主張適用征納稅法律關系的模式。如有人告之該公民有納稅義務，要求該公民按法律關系的規(guī)定模式履行義務；或有人向稅務機關揭發(fā)，主張稅務機關行使法律關系規(guī)定模式中的征稅權力，等等。

人們對自然適用的條件是否形成的認識上的分歧也能導致自然適用不具實際效果。如一公民因受災這一事實，本應自然適用國家給予救助的法律關系模式，但民政機關認為受災的程度并未達到標準（即條件未具備），沒有主動履行救助的義務；而公民也不積極去主張要求適用該救助法律關系模式，因而自然適用沒有發(fā)生效果。

對此，我們必然會看到一個重要的問題：要使權利義務關系順利實現(xiàn)，在條件具備的情況下，人們不能僅依法律關系模式的自然適用，而必須積極地去主張法律關系模式的適用，即要充分認識并強調(diào)人為適用的作用。但人為適用對主體來講并不是簡單的，它需要主體積極的行為。行政法律關系模式的自然適用則通常只需主體的消極等待，具體地講，只要求符合兩個條件：一是適用某一行政法律關系模式的條件已經(jīng)具備；二是主體對自然適用某一法律關系模式的條件并無異議。但人為適用對主體的要求是：第一，主體要有對法律規(guī)定的了解以及積極主張權利義務的較強的法律觀念，這就涉及法律意識的培育、法治宣傳教育的開展甚至行政指導的作用。第二，主體要學會收集、提供并運用證據(jù)以證明適用某一行政法律關系模式的條件已經(jīng)具備。第三，主體能按法律規(guī)定的程序，以規(guī)定的形式，積極去主張、要求適用一定的行政法律關系權利義務模式。例如，當行政主體侵害行政相對人合法權益的行為發(fā)生且在又不履行行政賠償義務的情況下，行政相對人要主張適用法定的行政賠償法律關系的模式處理，首先需懂得國家賠償法的規(guī)定，并能提供證據(jù)證明侵害的實際存在，同時會按法律規(guī)定的途徑、方法主張賠償。只有這樣對行政法律關系模式進行人為適用，才使得行政法律關系實際得以產(chǎn)生形成。

三、行政法律關系的實現(xiàn)分析

行政法律關系的實現(xiàn)是指行政法律關系主體之間的法定權利得到滿足或法定義務得到履行。行政法律關系的模式、行政法律關系的產(chǎn)生、行政法律關系的實現(xiàn)三者不同，從行政法律關系的模式到行政法律關系的最終實現(xiàn)有一個很復雜的過程。研究重視這一過程，對在立法設定權利義務時就充分考慮到權利義務實現(xiàn)的可能性和可行性是十分重要的，對明確各方主體如何從應當具有權利到積極主張權利最后到實際實現(xiàn)權利，或從應當具有義務到實際履行義務也是十分必要的。過去人們通常只研究行政法律關系的產(chǎn)生、或變更、消滅，而不研究行政法律關系的實現(xiàn)，這是行政法律關系理論上的一個重大缺陷。這種理論缺陷所帶來的現(xiàn)實問題就是在行政法治的實踐中，許多法定的權利義務應當享有卻實際并未享有，權利義務關系雖已形成卻未能最終實現(xiàn)，法律的一些規(guī)定成為一紙空文，一些人也不知如何使自已的應有權利得到實現(xiàn)。

（一）行政法律關系實現(xiàn)的幾種情況

從實際情況來看，行政法律關系的實現(xiàn)通常有三種情況：

第一，適用某種法律關系模式的條件一經(jīng)出現(xiàn)，該行政法律關系模式自然適用于當事人之間，雙方行政法律關系潛在地形成；此時，有義務的一方主動按其模式履行完自已的義務，實現(xiàn)了行政法律關系。在這種情況下，行政法律關系的產(chǎn)生與行政法律關系的實現(xiàn)是同時的。

第二，適用某種法律關系模式的條件出現(xiàn)后，具有法定權利的一方適用該法律關系模式，直接向有義務的一方主張權利，導致行政法律關系的實際產(chǎn)生；其后經(jīng)有義務的一方履行完其義務，使行政法律關系實現(xiàn)。在這種情況下，從權利義務關系的產(chǎn)生到權利義務關系的實現(xiàn)之間有一定的間隔。

第三，適用某種法律關系模式的條件出現(xiàn)后，具有法定權利的一方適用法律關系的模式直接向有義務的一方主張權利，導致行政法律關系的實際產(chǎn)生；但有義務的一方不履行其義務，有權利的一方進而直接借助一定的國家權力（如行政主體對不履行義務的行政相對人行使行政權力）強迫有義務的一方履行義務，或者間接借助一定的國家權力（如行政相對人對不履行義務的行政主體通過司法機關行使行政審判權力），強迫有義務的一方履行義務，后者最終被動地履行其義務使行政法律關系得以實現(xiàn)。在這種情況下，不僅從權利義務關系的產(chǎn)生到權利義務的實現(xiàn)有一定的間隔；而且在這個過程中，又產(chǎn)生了另外的權利義務關系──即有權利的一方請求掌握國家權力的一方給予保護的權利義務關系，以及掌握國家權力的一方對有義務的一方實施強制的權利義務關系。

從行政法律關系的上述三種實現(xiàn)情況看，主體的行為是實現(xiàn)權利義務的關鍵。無論是主體行使權利還是履行義務的行為，都能使行政法律關系中的權利義務得以最終落實。因此，研究行政法律關系的實現(xiàn)不能不重點分析主體的行為。

（二）行政法律關系實現(xiàn)的條件

行政法律關系的實現(xiàn)需要具備以下條件：

第一，行政法律關系的明確化。行政法律關系的明確化是實現(xiàn)該法律關系的首要條件。如果行政法律關系本身不明確，它在現(xiàn)實生活中是無法實現(xiàn)的。

行政法律關系的明確化首先要求法定的行政法律關系模式是明確的，這是對立法的要求。具體地講，行政法在設定行政法律關系時，對法律關系的要素即主體、主體之間的權利義務、客體以及在何種情形下適用該法律關系模式應當有明確的規(guī)定，上述各項中有一項不明確都將使該行政法律關系無法實現(xiàn)。

行政法律關系的明確化還要求人們對行政法律關系模式是清楚明確的，即法律設定了行政法律關系的模式之后，要通過法治宣傳的行政指導，使人們了解模式上的規(guī)定，明確在什么條件產(chǎn)生后，自已就具有了某種主體地位，具有了某種權利和義務，明確權利義務的客體是什么。這種明確化旨在一旦適用行政法律關系的條件具備，就能促使人們自覺、正確地行使權利和履行義務。

行政法律關系的明確化還要求在法律關系主體沒有意識到自已的主體地位時，社會及時提示它們，告之其權利義務，強化權利主體的權利意識和義務主體的義務意識，以促使它們實際產(chǎn)生權利義務關系并保障其實現(xiàn)。

第二，權利義務的具體化。權利義務的具體化也是實現(xiàn)行政法律關系的重要條件之一。權利義務的具體化旨在使權利義務具體、細致，便于行使或履行。如果權利義務不具體，則不便于主體操作，也將不利于行政法律關系的實現(xiàn)。

權利義務的具體化要求立法對行政法律關系作出規(guī)定后，凡不具體、細致之處都應由國家有關部門作出詳盡的法律解釋，結合實際條件確定行使權利和履行義務的方法和程序，以此保證權利義務具體、有效地行使或履行。

第三，有效的權利義務行使或履行的保障手段。權利義務行使或履行的保障手段包括有權威的評判機構及監(jiān)督、強制執(zhí)行的必要手段。當主體之間對是否適用、或適用哪種行政法律關系的模式有爭議時，有專門的機構評判，在義務主體明知有義務卻不履行義務時，保障手段能有效促使義務主體及時履行義務，以保證行政法律關系的實現(xiàn)。

（三）實現(xiàn)行政法律關系的行為

實現(xiàn)行政法律關系的行為，是行政法律關系主體行使行政法律關系中的權利或履行義務的行為。這種行為有下列特征：

第一，這些行為是主體有意識、有目的的行為。主體以其行為去實現(xiàn)行政法律關系中的權利義務，實質(zhì)是主體在依法享有、行使自已的權利或履行自已應有的義務，而且它要求主體具有行為能力；因此，它是主體有目的、有意識的行為。在這一點上它與引起行政法律關系模式適用的行為不同。引起行政法律關系適用的行為作為一種法律事實，只是一種適用行政法律關系模式的條件；因此，它是否為主體有目的、有意識的行為并不重要。

第二，這些行為都必須是法定的，而且是合法的。行政法規(guī)定了主體相互間的權利義務，并規(guī)定了主體行使權利或履行義務的方式、方法，主體只有按法律規(guī)定去行使權利或履行義務，才能正確、完全地實現(xiàn)行政法律關系，也才能得到法律的肯定和保護，未按法律要求去行使權利或履行義務的，還不能正確和正常實現(xiàn)行政法律關系。

第三，實現(xiàn)行政法律關系的行為有權利行為和義務行為。對于實現(xiàn)行政法律關系來講，通常要求兩種行為的交互和回應，即只有雙方的行為回應才能使權利義務關系得以完成。

權利行為與義務行為的回應有多種具體狀況：

其一，權利主體行使權利時，義務主體履行不阻撓、不妨礙的義務，保證權利主體享有權利的狀態(tài)和行使權利的自由，從而實現(xiàn)行政法律關系。如行政主體行使其所具有的行政權力，行政相對人履行不阻撓、不妨礙的義務；行政相對人行使其所具有的法定人身權利、財產(chǎn)權利以及經(jīng)營自主權利時，行政主體履行不非法干預的義務。國家監(jiān)督機關行使監(jiān)督權時，行政主體履行不干預的義務等等。在這種情況下，權利主體的行為有時明顯有時不明顯，而義務主體的行為都是履行不作為義務的行為。權利主體的明顯行為通常是使用權利的行為，如行政相對人對行政主體批評、建議權的行使表現(xiàn)為對行政主體的工作提出書面或口頭的批評、意見；權利主體不明顯的行為通常是權利狀態(tài)的保持，如公民生命健康權并不表現(xiàn)為公民的某種行為，而只是通過行政主體不予侵害的不作為行為表現(xiàn)出來。

其二，在權利主體應有的權利未實現(xiàn)，或行使權利的自由因受阻不能實現(xiàn)時，義務主體通過履行義務來滿足權利主體的權利，從而實現(xiàn)行政法律關系。如行政主體履行救助的義務使行政相對人獲得受益的權利，或者行政相對人的權利和自由受第三人侵害時，行政主體履行保護的義務；或者行政相對人的權利和自由受行政主體的阻礙不能實現(xiàn)，行政主體履行義務消除障礙，從而實現(xiàn)行政相對人的權利自由。

其三，權利主體的權利受到侵害，義務主體通過履行補救賠償?shù)牧x務來恢復權利主體的權利，以實現(xiàn)行政法律關系。如行政主體侵害行政相對人的權利和自由造成損失后，行政主體履行補償或賠償?shù)牧x務，以恢復、補救行政相對人的權利。

在實現(xiàn)行政法律關系的雙方行為交互中，主體履行義務的作為或不作為行為是必要而不可缺少的，該行為是實現(xiàn)行政法律關系行為中的關鍵。通常而言，只要義務主體履行了義務就落實了權利主體的權利；但不能反過來講，權利主體行使了權利就等于義務主體履行了義務。因為權利的行使有多種情況，在有些情況下，權利的行使必須以義務來保證，如行政相對人的受益權在沒有行政主體給付義務的保證下，是不可能實現(xiàn)的；而在另一些情況下，權利并不因義務未履行而喪失，只是行使得不完全、不徹底。這表明權利主體行使權利并不意味著義務主體一定履行了義務。如行政相對人行使批評、建議權，并不等于行政主體就履行了接受批評、建議的義務。同時，權利主體行使權利的行為相對義務主體履行義務的行為而言并不明顯，這是因為權利在許多情況下只是一種狀態(tài)，而不都表現(xiàn)為行為。如上所述，在人身權利中，生命健康權就是一種狀態(tài)而不通過行為表現(xiàn)，權利人沒有作出行為也表明其具有權利；而人身自由權則通常要通過權利人按自己的意志進行活動的行為表現(xiàn)出來。據(jù)此，義務人履行義務的行為是實現(xiàn)行政法律關系的最重要的主體行為。

按照主體的不同，可將實現(xiàn)行政法律關系的行為分為三大類：

1.行政主體實現(xiàn)行政法律關系的行為

行政主體的行為是常見的實現(xiàn)行政法律關系的行為。它可分為兩種：一種是行政主體履行義務的行為；另一種是行政主體運用行政強制性權力排除障礙，迫使有義務的一方履行義務的行為。

行政主體以其履行義務的行為來實現(xiàn)行政法律關系又有多種情況：

第一，主動自覺地履行其義務。即一旦適用某種行政法律關系的條件具備并被行政主體所意識，行政主體便主動自覺地履行應有的義務，滿足對方的權利，使行政法律關系得以實現(xiàn)。如一旦發(fā)現(xiàn)災情，行政主體便主動履行其救援的職責，主動積極作出救助行為，實現(xiàn)受救助一方的應有權利。

第二，經(jīng)對方申請而履行其應有的義務。即適用某種行政法律關系的條件具備以后，行政主體未能意識，或者已意識但不主動作出行為，行政相對人一方強調(diào)行政主體有義務并申請其履行應有的義務；行政主體此時被動履行義務以滿足對方的權利，使行政法律關系得以實現(xiàn)。如公民具備應受救濟的條件，但行政主體并未主動發(fā)給救濟金，后經(jīng)公民要求、申請而履行其發(fā)給救濟金的職責，實現(xiàn)了受助一方的應有權利。

第三，經(jīng)強制而履行其應有的義務。即適用某種行政法律關系的條件具備以后，行政主體已意識但不作出行為，或者與行政相對人一方在是否具有相互之間的權利義務上有爭議，行政相對人強調(diào)行政主體有義務并申請其履行應有的義務，行政主體仍不履行此義務。為使行政法律關系得以實現(xiàn)，行政相對人請求特定的國家機關（如權力機關、司法機關或者上級行政機關、復議機關等）作出評判。該國家機關作出了評判并強制行政主體履行其應有的義務，以實現(xiàn)相對人一方的應有權利。

從上述三種行政主體履行義務的情況看，第一種行政主體自覺主動履行義務是正常狀態(tài)，行政法律關系的實現(xiàn)應以此為基本標準。

行政主體運用行政強制性權力迫使有義務的一方履行義務的行為是另一種實現(xiàn)行政法律關系的行為。這種行為一旦作出并產(chǎn)生效果，將導致履行兩重義務：一重是行政主體的義務，即行政主體運用行政權力本身既是行使權力，也是在履行保護國家利益和公民、法人合法權益的義務。從履行義務這一角度看，它可能是行政主體主動進行的，也可能是經(jīng)他方請求、催促甚至受強制（如司法機關裁判行政主體必須運用這一權力打擊違法人并保護受害人）而進行的。由于行政主體這一義務的履行，又使另一重義務繼而得到履行，即行政強制性權力所針對的對象──某種行政相對人被迫履行其應有的義務。

2.行政相對人實現(xiàn)行政法律關系的行為

應當說，行政相對人是實現(xiàn)行政法律關系的主要力量，其行為則是實現(xiàn)行政法律關系的最主要行為。過去，我們常常認為使行政法律關系實現(xiàn)的行為主要是行政主體的強制、處罰行為，這完全是片面的看法。

行政相對人的行為能從多方面使行政法律關系得到實現(xiàn)。從行政法律關系模式到行政法律關系內(nèi)容實現(xiàn)的過程，行政相對人的行為在其中發(fā)揮了重要的作用，主要表現(xiàn)為：

第一，行政法規(guī)范在絕大多數(shù)內(nèi)容上是有關行政相對人權利義務的規(guī)范，這些規(guī)范只有依靠行政相對人自己的行為才能實現(xiàn)。行政主體的行為通常不能取代行政相對人的行為。行政主體可以通過強制性措施督促行政相對人作出履行義務的行為，卻通常不能代行這些行為，特別是不作為的義務。因此，對這一類的法定權利義務來講，行政相對人的行為是實現(xiàn)行政法律關系的基本行為，而行政主體的行為只是輔助性行為。

第二，行政法律、法規(guī)頒布施行后，在通常情況下都是由行政相對人的自覺遵守行為引起行政法律關系的實現(xiàn)，即權利義務的實現(xiàn)，這應當說是實現(xiàn)法律關系的主要方面。在現(xiàn)實生活中，行政立法關于行政相對人權利義務的規(guī)定絕大多數(shù)都是由行政相對人自覺完成的，否則行政法規(guī)范就沒有存在的基礎。如果行政法規(guī)范完全依靠行政主體的強制來落實，則表明該類法律規(guī)定是有問題的，是完全不符合公民等相對一方利益的。在行政法的貫徹實施中，少數(shù)行政相對人違法不履行義務的情況也存在，但從絕對數(shù)量上講只是少數(shù)。

第三，行政相對人不履行義務的行為發(fā)生后，經(jīng)行政主體引導或強制，最終仍由行政相對人以其自己履行義務的行為使行政法律關系得以實現(xiàn)，而行政主體引導或強制行為對此所起的是輔助作用。這也就是說，盡管行政相對人作出行為是被動的，但實現(xiàn)行政法律關系仍取決于行政相對人自己。通常只有在極少數(shù)的情況下，才由他人強制執(zhí)行以達到與行政相對人履行義務的同等狀態(tài)，此時才不須行政相對人自己作出行為，而只要行政相對人承擔后果。如行政相對人不履行繳納有關費用、稅收的義務，行政主體直接從行政相對人的銀行帳戶上強制劃撥，而無需行政相對人自己作出行為。但這類行政相對人應履行的義務，其重點并不是要行政相對人作出親自交納的“行動”，而是將其特定的財產(chǎn)（如稅款）無償付給國庫。如果行政相對人不作具體行為也能達到同樣的義務履行狀態(tài)，則可由行政主體來代其“行動”。只有在這種情況下，行政相對人才沒有作出履行義務的行為。換言之，此時行政相對人是沒有作出履行義務的行為（親自繳納），但卻承擔了履行義務的結果（稅款已無償付給國家）。從上可見，無論是主動狀態(tài)還是被動狀態(tài)，行政相對人履行義務的行為都是實現(xiàn)行政法律關系的重要或主要行為。

義務人以其履行義務的行為來實現(xiàn)行政法律關系比行政主體的情況要復雜，它包括多種類型：

第一，主動自覺履行其義務。即一旦適用某種行政法律關系的條件具備并被行政相對人所意識，行政相對人便主動自覺地履行應有的義務，使行政法律關系得以實現(xiàn)。

第二，經(jīng)行政主體明確告之并引導或催促而履行其應有的義務。即適用某種行政法律關系的條件具備以后，行政相對人未能意識，或者已意識但不主動作出行為，行政主體由于是具有國家權力的一方，在行政活動中不存在申請行政相對人履行義務的問題，通常是明確告之、強調(diào)行政相對人有法定義務，并以教育、指導等方式使其履行義務，或者以一定的強制力量作后盾催促行政相對人及時履行義務，從而使行政法律關系得以實現(xiàn)。

第三，經(jīng)與行政主體協(xié)商而履行其義務。行政法律關系從產(chǎn)生到實現(xiàn)一般都不存在雙方協(xié)商的問題，但有少量特殊行政法律關系具有雙方合意性。如行政合同、行政委托等。這類行政法律關系在權利義務及其實現(xiàn)方法上有一定的協(xié)商余地，因而行政相對人可以經(jīng)與行政主體協(xié)商履行義務。如為了保證行政合同內(nèi)容的及時、全面實現(xiàn)，行政相對人可以與行政主體協(xié)商后，改變自已履行義務的方式。

第四，經(jīng)強制而履行其應有義務。即適用某種行政法律關系的條件具備以后，行政相對人經(jīng)行政主體明確告之或催促，已經(jīng)意識但仍不作出履行義務的行為。為使行政法律關系得以實現(xiàn)，行政主體自己以強制手段或申請司法機關以強制手段迫使行政相對人履行義務。

第五，在極少數(shù)情況下，由行政主體直接強制執(zhí)行以達到與行政相對人履行義務的同等狀態(tài)。此時已無須行政相對人自己作出履行義務的行為，而只要行政相對人承擔已實現(xiàn)義務的實際后果。

從上述五種行政相對人履行義務的情況看，第一種行政相對人完全自覺主動履行義務是理想狀態(tài)的，而第二種行政相對人經(jīng)教育、引導后履行義務則是正常狀態(tài)的。行政法律關系的實現(xiàn)尚不能以第一種而只能以第二種為基本標準。因為第一種要求所有行政相對人都具有很高的法律素質(zhì)和文化素質(zhì)，這當然不現(xiàn)實；更重要的是，行政相對人不是行政法律關系模式的設計者和制定者，也不是專門的法律工作者，他們大多不能在法律出臺時就清楚了解法律的意圖及其實現(xiàn)方式。在正常情況下，他們必須也應當在得到法治宣傳、教育的幫助和行政指導后，再付諸實際行動。

以上是行政相對人通過履行義務的行為實現(xiàn)行政法律關系。此外，行政相對人也能通過促使對方履行義務的行為來實現(xiàn)行政法律關系。但這種行為只有請求性、催促性而無強制性。在行政法律關系中，行政相對人的對應一方都是具有國家權力的主體，如行政主體、國家監(jiān)督機關。行政相對人對它們只能請求、催促而不能強制，因而行政相對人的這種行為其效力是有限的。但我們不能認為行政相對人的這種行為可有可無，實際上這種行為也有其特定作用：對行政主體來講，能使其明確自己的義務，并形成履行義務的緊迫感和不履行義務的責任風險；對監(jiān)督行政的國家機關來講，則既能明確其監(jiān)督主體的職責，也能使一部分監(jiān)督機關監(jiān)督權力的運行得以啟動，如行政相對人的復議請求能啟動復議機關的復議監(jiān)督權力，行政相對人的起訴能啟動司法機關的行政審判監(jiān)督權力。

3.監(jiān)督行政的主體實現(xiàn)行政法律關系的行為

監(jiān)督行政的主體是通過自身履行義務的行為和運行強制性監(jiān)督權力迫使行政主體一方履行義務的行為來實現(xiàn)行政法律關系；而這兩種行為明顯是合一的，即前后兩種行為實際只是一個行為分別針對兩個不同主體時的兩種形式。

監(jiān)督行政的主體對行政相對人履行保護、救濟職責的行為，同時也就是對行政主體行使具有強迫性監(jiān)督權力的行為。這種行為一旦作出并產(chǎn)生效果，也將導致兩重義務的履行：一重是行政監(jiān)督主體保護公民、法人合法權益不受行政主體違法行政活動侵害的義務。從履行義務這一角度看，它可能是行政監(jiān)督主體主動進行的，也可能是經(jīng)行政相對人一方請求、催促甚至他方的催促（如社會公眾、輿論機構）而進行的。由于行政監(jiān)督主體履行了自身的義務，必又使另一重義務繼而得到履行，即行政監(jiān)督權力所針對的對象──行政主體被迫履行其應有的義務，從而最終實現(xiàn)行政法律關系。

行政法律關系的實現(xiàn)有時只需單方履行義務的行為，有時則需要多方履行義務的行為。

（四）關于法律事件能否使行政法律關系得以實現(xiàn)的問題

眾所周知，法律事件是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀事件，包括社會變革、自然變化兩大類。社會變革和自然變化能否直接使已產(chǎn)生的行政法律關系得以實現(xiàn)呢？

行政法律關系的實現(xiàn)是行政法律關系主體之間權利義務的實現(xiàn)。要實現(xiàn)這些權利義務，必須要有主體行使權利或履行義務的行為；因此，只有行為才能使行政法律關系實現(xiàn)，任何事實都不能達到這一結果，即任何事實的發(fā)生，都不能取代主體履行義務。實踐中有這樣的情況，如當某一法律事件發(fā)生后，主體就自然享有了自己的某種權利，即使沒有任何主體行為，其權利狀態(tài)也是存在的。例如，公民一旦出生，就自然享有公民應有的人身權利，而無需其作出什么行為。這是否就是由法律事件來實現(xiàn)的權利呢？其實，公民出生后享有的人身權利，仍是靠他人的一系列履行義務的行為來實現(xiàn)的。主體權利的實現(xiàn)與另一方主體履行義務的行為有密不可分的聯(lián)系。如公民出生后其人身權利的自然享有可能不表現(xiàn)為權利主體作出什么具體行為，它僅只是一種狀態(tài)；但它只有通過對應主體履行義務的各種行為才能反映出來。這包括：第一，義務主體履行了不侵害、不阻撓的不作為義務使其實現(xiàn)權利狀態(tài)；換言之，正是他方義務主體作出的不作為（不侵害）行為，才保障著權利主體享有自己人身權利的狀態(tài)。第二，義務主體履行了對其予以保護的作為義務使其實現(xiàn)權利狀態(tài)。即正是特定義務主體作出的作為（給予保護）行為，才使權利主體正常享有自己的人身權利。同時，如果權利主體作出行使自己某種權利和自由的行為，也是靠義務主體作出履行義務的相關行為來回應，才使權利主體得以實現(xiàn)這種權利。如公民出生后（通過其監(jiān)護人）作出自由、自主為自己起名的行為行使自己的姓名權，而這種權利又依靠他人作出尊重、不干預的行為才使其得到實現(xiàn)。據(jù)此，任何權利的實現(xiàn)都離不開履行義務的行為，行為是實現(xiàn)權利義務關系的唯一橋梁，僅有法律事件是不能實現(xiàn)行政法律關系的。