行政法學(xué)改革轉(zhuǎn)型范文
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一、美國(guó)行政法學(xué)的流派
美國(guó)行政法的實(shí)質(zhì)或構(gòu)成內(nèi)涵是法律條文、行政規(guī)則與具體案例的適用，此外行政法還涉及了制度設(shè)計(jì)與組織設(shè)計(jì)之問(wèn)題，總統(tǒng)及行政部門的行政角色、行政裁決、行政程序、司法審查等的問(wèn)題。然而，由于美國(guó)學(xué)者對(duì)于美國(guó)行政法的本質(zhì)持不同的看法，以及對(duì)于行政目的見(jiàn)解的不同，至少有法律之理念學(xué)派以及實(shí)證學(xué)派之別。
（一）法律理念學(xué)派的世界
首先，法律理念學(xué)派（以下簡(jiǎn)稱：理念學(xué)派或法理論學(xué)派）對(duì)于行政法的理解，不外是對(duì)于法律條文、行政規(guī)則、司法見(jiàn)解等進(jìn)行文義解釋，如同文學(xué)對(duì)于文字的解釋。但是隨著時(shí)代的快速演進(jìn)，文義解釋可說(shuō)是捉襟見(jiàn)肘的，因它無(wú)法解決新政以來(lái)的復(fù)雜事務(wù)。
尤其是，法理論學(xué)派對(duì)于行政國(guó)家的理解可謂過(guò)于理想。因?yàn)樗麄儚?qiáng)調(diào)行政法存在的目的（其中，立法控制）就是為了實(shí)踐自由民主或多元民主體系，停留于權(quán)力分立的彈性與制衡觀念。在這種情形下，此派行政法所重視的是：決策理性、行政程序、行政效能與公民參與，以及監(jiān)督制衡。抑且，由于堅(jiān)持有限政府的觀念，且受法治主義的拘束，所以行政機(jī)關(guān)須受民選議會(huì)以及總統(tǒng)本身的監(jiān)督。
總之，法理論學(xué)派的行政法對(duì)于程序至上遠(yuǎn)比實(shí)體正義更為堅(jiān)持，將會(huì)使行政機(jī)關(guān)無(wú)法迅速地解決實(shí)際的問(wèn)題。為了挽救這個(gè)危機(jī)，法理論學(xué)派的行政法另一個(gè)重視的焦點(diǎn)就是「適格」(standing)的問(wèn)題，也就是司法審查下之救濟(jì)途徑的提倡，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，保障人民權(quán)利（按：這與傳統(tǒng)的德國(guó)行政法學(xué)可謂相仿）。
（二）實(shí)證學(xué)派對(duì)行政法的看法
除有一支批判實(shí)證學(xué)派（criticalrealists）跟法理論學(xué)派均使用相同的文義解釋用以理解美國(guó)行政法外。整體而言，實(shí)證學(xué)派很更重視個(gè)人自由與官僚控制的問(wèn)題，且認(rèn)為官僚的權(quán)力結(jié)構(gòu)正是一個(gè)自我父權(quán)主義「」的展現(xiàn)（譯注：相當(dāng)于臺(tái)灣、德國(guó)及日本所講的「特別權(quán)力關(guān)系」）。至于，他們的形式主義之論調(diào)，則側(cè)重「non-delegationdoctrine」，亦即強(qiáng)調(diào)授權(quán)明確性的重要，才能為之政治決策、行政行為的產(chǎn)出。
當(dāng)然，實(shí)證學(xué)派還發(fā)展出所謂的「實(shí)證政治理論」，假定選民、利益團(tuán)體、議會(huì)議員、議會(huì)委員會(huì)，以及官僚的理性行為將決定政策的執(zhí)行，并用以預(yù)測(cè)法律制度的規(guī)范表現(xiàn)，或是預(yù)測(cè)受規(guī)范的集體行動(dòng)之邏輯。對(duì)他們來(lái)說(shuō)，代議制度或代議民主適可在「立法控制」上反應(yīng)選民對(duì)于政策的偏好，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的政策執(zhí)行必須滿足選民、利益團(tuán)體的特定偏好而使然?？墒撬麄?yōu)榱吮苊庾h會(huì)之多數(shù)決產(chǎn)生的多數(shù)暴力之弊端，往往又會(huì)產(chǎn)生「滾木立法」（log-rolling）或「肉桶立法」的現(xiàn)象，使法案容易通過(guò)。這么一來(lái)，如同公共選擇理論所言的「搭便車者」（free-rider）就很容易出現(xiàn)，同時(shí)將使立法決策受到利益團(tuán)體、群眾運(yùn)動(dòng)的過(guò)度干預(yù)而降低了總體福利的公平性。至于，立法者所受到的監(jiān)督就僅?！冈俅芜x舉」（re-election）而已。
總之，上述的實(shí)證學(xué)派之看法也可被理解為相當(dāng)于立法論所講的「交換理論」（transactionalmodel），而另需以成本效益的分析理論予以剖析。另外，像是學(xué)者Niskanen也提出「Niskanen’sModel」認(rèn)為在上述的情況下，行政機(jī)關(guān)也會(huì)有如下特定的目標(biāo)設(shè)定：那就是極大化預(yù)算支出的規(guī)模！因此，所謂的「軍產(chǎn)經(jīng)復(fù)合體」（military-industrialcomplex）或是「三角聯(lián)盟關(guān)系」（iron-triangle/triple-alliance）就不足為奇了，從而還符合「首長(zhǎng)-者理論」所描述的實(shí)際現(xiàn)象。除此之外，在此派看法底下的行政法之發(fā)展，額外重視的面向則屬司法審查的監(jiān)督機(jī)制如何健全的問(wèn)題。
（三）實(shí)證學(xué)派所受到的批判
上述的實(shí)證學(xué)派是由許多相關(guān)的假定理論結(jié)合而成的，但也受到學(xué)界頗多的批評(píng)。不過(guò)，首先反對(duì)實(shí)證學(xué)派所提出的批評(píng)則頗容易誤解何謂政治，以及何謂政治行動(dòng)。其次，有些人則認(rèn)為實(shí)證學(xué)派所言的可謂是虛幻而無(wú)法被證明的，例如要證明重新選舉的動(dòng)機(jī)就很難。與此同時(shí)，實(shí)證學(xué)派被認(rèn)為是不夠科學(xué)的，因?yàn)樗噶恕傅构麨橐虻闹囌`」（posthocergopropterhocfallacy）。但是，實(shí)際上的政治運(yùn)作與行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的行使到底如何，卻是有待進(jìn)一步觀察的。
但是，在顯見(jiàn)的未來(lái)，有關(guān)法理學(xué)派與實(shí)證學(xué)派之間的立法、行政、行政法見(jiàn)解盡管有所不同，似乎仍將繼續(xù)保持彼此間的對(duì)話關(guān)系。只不過(guò)值得我們必須注意的是，堅(jiān)持法理論學(xué)派見(jiàn)解的行政法學(xué)容易過(guò)于保守且偏好維持的現(xiàn)狀，過(guò)度重視「正當(dāng)法律程序」的結(jié)果，已可被統(tǒng)稱為「法律程序?qū)W派」！質(zhì)言之，合法性或正當(dāng)性，尤其是作為制度設(shè)計(jì)的基本原則，是他們所關(guān)心的焦點(diǎn)。不容否認(rèn)的是，當(dāng)代的美國(guó)大學(xué)部、研究所的行政法學(xué)課程還是以此派的學(xué)術(shù)見(jiàn)解為主要的成分。
然而，當(dāng)代的實(shí)證學(xué)派也逐步地走向「新公法學(xué)派」，積極尋求實(shí)質(zhì)正義而非僅程序正義而已，同時(shí)開始注重于公民的平等參與。也就是說(shuō)，法律是（is）什么與法律應(yīng)是（oughttobe）什么已經(jīng)漸漸地被連結(jié)起來(lái)了。且新公法學(xué)派不再只是論述規(guī)則管制的問(wèn)題，他們也進(jìn)一步厘清何謂「公益」（publicinterest）了，兩說(shuō)可說(shuō)各有其優(yōu)點(diǎn)，惟僅在新的行政法學(xué)時(shí)代到來(lái)以后，美國(guó)的行政法之發(fā)展業(yè)將繼續(xù)融合混用法律理念學(xué)派與實(shí)證學(xué)派的見(jiàn)解。
二、一九七○年代以后的美國(guó)行政法學(xué)
美國(guó)的行政法學(xué)者、哈佛大學(xué)的法律學(xué)院教授RichardB.Stewart在TheReformationofAmericanAdministrativeLaw（HarvardLawReview,1975）的著作里，談到我們研究行政法時(shí)必須注意到「行政法的利益代表模式」及「利益代表的政治模式」，才能注意到行政法律的制定與執(zhí)行，實(shí)際上跟行政官僚、國(guó)會(huì)權(quán)力、司法部門及利益團(tuán)體之間的互動(dòng)關(guān)系極為密切。
Stewart說(shuō)傳統(tǒng)的美國(guó)行政法，多半關(guān)心依法而治（ruleoflaw）、法律指令（legislativedirectives）的授權(quán)問(wèn)題，再不然就是關(guān)注如何建構(gòu)人民提起行政爭(zhēng)訟的適格理論（doctrineofstanding）。例如，一九七○年代以前的美國(guó)，非常重視「doctrineagainstdelegationoflegislativepower」，強(qiáng)調(diào)：行政機(jī)關(guān)的命令不得逾越法律的標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)及其合理的范圍，有點(diǎn)類似我們現(xiàn)在行政程序法第一百五十條所講的「授權(quán)明確性原則」，即法規(guī)命令須明列法律授權(quán)之依據(jù)，并不得逾越法律授權(quán)的內(nèi)容、目的、范圍及精神。
而為使上開依法而治（ruleoflaw）的目標(biāo)得以確認(rèn)，并使「適格理論」（doctrineofstanding）亦可以有效獲得運(yùn)用，傳統(tǒng)的美國(guó)行政法也強(qiáng)調(diào)：1.原則上，所有的行政作為或不作為都有受司法機(jī)關(guān)審查的可能；2.行政機(jī)關(guān)的行政行為若對(duì)人民不利者，應(yīng)該透過(guò)正當(dāng)程序的法律條款，讓人民有行政聽(tīng)證的機(jī)會(huì)，來(lái)從事意見(jiàn)陳述；3.必須再度擴(kuò)大人民對(duì)行政機(jī)關(guān)訂定法規(guī)命令的參與權(quán)限，并將之法制化為正式的程序；4.如果行政權(quán)限可以依法擴(kuò)大的話，相對(duì)而言，人民提起行政爭(zhēng)訟而受司法審查保障的利益之范圍必就須同時(shí)擴(kuò)大（也就是，起訴的適格性必須同步放寬，如淡化法律保護(hù)的利益標(biāo)準(zhǔn)，使消費(fèi)者團(tuán)體或環(huán)保團(tuán)體，也可以基于公共利益提起公益訴訟）。
整體而言，在「doctrineofstanding」的發(fā)展方面，Stewart認(rèn)為權(quán)利或利益主體，所享有的法益，可說(shuō)有三種類型：1.materialinterests，是指涉及人身自由、人體健康及經(jīng)濟(jì)保障的利益；2.ideologicalinterests，就是指涉及個(gè)人的宗教信仰、言論自由與倫理道德的利益；3.theinterestinenforcementoflaw，這就相當(dāng)于我們現(xiàn)在所講的強(qiáng)制性法律上之利益，如公益訴訟的法律利益。Stewart告訴我們，傳統(tǒng)的行政法認(rèn)為權(quán)利或利益主體在擁有上開三種利益的基礎(chǔ)上，若其受到事實(shí)上的損害時(shí)，就一定可以透過(guò)個(gè)人興訟、團(tuán)體訴訟、訴訟參加或起訴等方式，來(lái)進(jìn)行所謂的行政爭(zhēng)訟。
不過(guò)，Stewart告訴我們新的行政法研究（也是新NewPublicLawMovement的論點(diǎn)），更應(yīng)重視權(quán)利或利益主體對(duì)行政程序的參加權(quán)利，包括：1.要求行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政程序的權(quán)利；2.參加由他人啟動(dòng)的行政程序之權(quán)利。除此之外，更重要的是，權(quán)利或利益主體對(duì)許多行政法律在制定、執(zhí)行過(guò)程中的介入行動(dòng)。換言之，誰(shuí)是行政法上的利益代表人？已是更重的課題。尤其是，行政法上的利益代表人恐怕不是只有訴訟人-律師，還有更重要的公共利益代表人：壓力團(tuán)體（像是消費(fèi)者保護(hù)團(tuán)體、環(huán)境保護(hù)團(tuán)體等，以及這些團(tuán)體所聘請(qǐng)的律師，還有他們所采取的公共行動(dòng)）！
在這樣的趨勢(shì)下，反思到法院部門所做的裁判，Stewart認(rèn)為administrativelawjudges如果認(rèn)為權(quán)利或利益主體的法益主張，是「未被充分代表的利益」，并不表示此種利益不值得被保護(hù)。相反的，法院有義務(wù)在它的裁判權(quán)限內(nèi)，「把案件發(fā)回立法機(jī)關(guān)」，要求立法機(jī)關(guān)再對(duì)這些值得被保護(hù)但還不夠被充分寫清楚的利益，夠過(guò)「principleofclearstatement」（立法明確性原則或法律明確性原則）再講清楚，以回饋法律正義下公共利益代表人的行動(dòng)需求，俾以真正保障權(quán)利主體的法律利益。
從而，利益代表的政治模式，也就是利益團(tuán)體與行政官僚、國(guó)會(huì)權(quán)力及司法部門之間的互動(dòng)關(guān)系，也很值得行政法學(xué)者去重視！但當(dāng)行政法學(xué)者引進(jìn)公共行政的觀點(diǎn)時(shí)，并不是只按公共行政的觀點(diǎn)來(lái)研究行政法律，毋寧是取其精髓結(jié)合法律的既有論點(diǎn)，來(lái)重新審視「AdministrativeSate」的發(fā)展，讓行政法律更貼近它應(yīng)有的功能，以避免傳統(tǒng)法律人的「井蛙之見(jiàn)」（tunnelvision）。
最后，Stewart還意有所指地說(shuō)：法律及法律論點(diǎn)的調(diào)整，也是一種「socialengineering」（社會(huì)工程），一個(gè)新的行政法理論及其與政治理論的關(guān)系，是可以從過(guò)去的廢墟中逐漸發(fā)展出來(lái)的。
三、結(jié)合公共行政理論的美國(guó)行政法學(xué)
承前所述，結(jié)合公共行政理論（含政治理論、經(jīng)濟(jì)理論）的美國(guó)行政法學(xué)仍在持續(xù)發(fā)展之中。例如，上述的「Niskanen’sModel」強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)唯有極大化機(jī)關(guān)預(yù)算的編列及支出規(guī)模才能滿足各方的利益，已經(jīng)影響行政法學(xué)、公共行政的思維。
實(shí)際上，美國(guó)學(xué)者Niskanen是公共選擇學(xué)派的代表性人物之一，他所建構(gòu)了所謂的「官僚預(yù)算行為」模型，就叫做「Niskanen’sModel」，這對(duì)公共預(yù)算的專業(yè)領(lǐng)域有其不可忽視的影響，而他的論點(diǎn)是「官僚會(huì)追求機(jī)關(guān)預(yù)算極大化」。不過(guò)，不同于Niskanen的見(jiàn)解，對(duì)于公共預(yù)算的形成，另有所謂的「Wildavsky的漸進(jìn)預(yù)算論」、「Rubin的預(yù)算政治論」，茲分述如下：
（一）Wildavsky的漸進(jìn)預(yù)算論，認(rèn)為公共預(yù)算的形成是一種對(duì)于現(xiàn)有預(yù)算「微幅調(diào)整」的過(guò)程，也可以稱為漸進(jìn)預(yù)算模型（IncrementalBudgeting），政策的倡使者和支持者，有Lindblom、Wildavsky和White等人，他們的基本論點(diǎn)為：理性預(yù)算既不可行亦不可??；政府的公共預(yù)算是來(lái)自各方的預(yù)算參與者（行政首長(zhǎng)、幕僚人員、民意代表和各個(gè)利益團(tuán)體）之間反復(fù)協(xié)商調(diào)適的過(guò)程。
（二）Rubin的預(yù)算政治論，他在ThePoliticsofPublicBudgeting一書中指出，預(yù)算的形成是一種高度的政治活動(dòng)，涉及到權(quán)力的重新分配、選票的擷取與資源的掠奪，且政府的公共預(yù)算有一些主要的特征，如：每個(gè)預(yù)算參與者，無(wú)論是行政首長(zhǎng)、幕僚人員、民意代表和各個(gè)利益團(tuán)體，他們對(duì)預(yù)算分配要求的優(yōu)先級(jí)并不相同，且他們對(duì)預(yù)算分配所呈現(xiàn)的結(jié)果也有不同程度的影響力。納稅人（如選民）與決定預(yù)算支出的人（政治精英）之間顯現(xiàn)出一種特征，那就是政府的公共預(yù)算是受很多外部干擾因素之影響的，諸如：選舉、經(jīng)濟(jì)情勢(shì)、公共輿論的轉(zhuǎn)變、突發(fā)的天然災(zāi)難或政治的動(dòng)蕩等，而顯得難以預(yù)料并且變化多端。Rubin的基本論點(diǎn)是：將預(yù)算視為一種政治資源，政治精英、利益團(tuán)體利用預(yù)算的過(guò)程鞏固或擴(kuò)大其政治上的支持度與影響力。
對(duì)照于上開的「漸進(jìn)預(yù)算論」與「預(yù)算政治論」，Niskanen的極大化預(yù)算模型（BudgetMaximizing）則是假定：（一）行政官僚是理性、自利的，他們?cè)谔囟ㄖ贫拳h(huán)境下，追求其效用的最大化，從而行政官僚就會(huì)試圖最大化其機(jī)關(guān)預(yù)算的編列與運(yùn)用。（二）再者，行政官僚如欲追求其權(quán)力的再擴(kuò)大、薪資福利的再增加、或是獲得其下級(jí)機(jī)關(guān)與屬官的支持與合作，都必須試圖擴(kuò)大機(jī)關(guān)的預(yù)算規(guī)模，藉由資源的增加俾以鞏固行政官僚的公共聲望。（三）重要的是，行政官僚不但會(huì)勇于追求機(jī)關(guān)預(yù)算的極大化，且他們的企圖多半能夠成功，因?yàn)樗麄円呀?jīng)和議會(huì)、利益團(tuán)體構(gòu)成三角聯(lián)盟關(guān)系的次級(jí)政府系統(tǒng)，互蒙其利，如此又得更強(qiáng)化官僚追求擴(kuò)大機(jī)關(guān)預(yù)算規(guī)模的動(dòng)機(jī)，才能再滿足次級(jí)政府系統(tǒng)的成員利益。
很不幸的是，Niskanen的假定在現(xiàn)實(shí)的政治運(yùn)作中卻是真實(shí)的，正因?yàn)槿绱?，綜合Niskanen的BudgetMaximizing以及其它學(xué)者的「漸進(jìn)預(yù)算論」與「預(yù)算政治論」，當(dāng)我們?cè)谔接懻墓差A(yù)算之行為的誘因、編制及運(yùn)用上，我們都可以發(fā)現(xiàn)民選的公職人員們（無(wú)論是行政首長(zhǎng)或議會(huì)議員）爭(zhēng)搶預(yù)算大餅的行為，與其說(shuō)是為了屬官的福利保障或是派系成員的繼續(xù)支持，倒不如說(shuō)是為了爭(zhēng)取選民的支持，俾以兌現(xiàn)其選舉時(shí)的政見(jiàn)支票，使競(jìng)選連任得以順利。
總之，公共選擇學(xué)派系應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀念與方法論來(lái)解釋官僚行為，試圖去研究官僚行為背后的個(gè)人動(dòng)機(jī)。在他們的研究中，「經(jīng)濟(jì)理性」（economicrationality）是解析官僚現(xiàn)象、政治運(yùn)作的基本工具，從而官僚行為就會(huì)被解釋為官僚面對(duì)誘因與限制的理性反應(yīng)。
盡管公共選擇學(xué)派研究行政官僚的兩位先驅(qū)者是Tullock和Downs，然而引起廣大回響與爭(zhēng)議的則是Niskanen在「官僚與代議政府」一書的見(jiàn)解，再度歸納來(lái)說(shuō)，依Niskanen的分析，行政官僚的效用函數(shù)，包括下列的變量：薪資、福利津貼、公共聲譽(yù)、權(quán)力、受到照顧、機(jī)關(guān)產(chǎn)出、容易改變，以及容易管理等。這些變量除了最后兩項(xiàng)外，幾乎都是與機(jī)關(guān)預(yù)算有正相關(guān)的單向函數(shù)。也就是說(shuō)，行政官僚如欲追求擴(kuò)大其權(quán)力、薪資福利、或聲譽(yù)的話，就必然需試圖擴(kuò)大其機(jī)關(guān)之預(yù)算規(guī)模；因?yàn)闄C(jī)關(guān)預(yù)算的規(guī)模愈大，將可提供更多的升遷機(jī)會(huì)與更多的工作保障給與屬官，以及更多的資源分配給選民。
值得注意的是，Niskanen認(rèn)為行政官僚在整個(gè)預(yù)算過(guò)程中處于較有利的地位，出資者（納稅人、國(guó)會(huì)等）則處于被動(dòng)的角色，其關(guān)鍵乃于「人」制度設(shè)計(jì)與信息行動(dòng)之問(wèn)題。詳言之，在代議民主的政治體制下，行政官僚不只是在滿足政治上的出資者（如國(guó)會(huì)議員），也是在滿足最終的消費(fèi)者（即選民）。但特別的是，出資者卻可透過(guò)利益交換方式（trade-off），從行政官僚所增加的預(yù)算中獲得更多的好處，如此使出資者并無(wú)太大的誘因去刻意阻止行政官僚增加預(yù)算的行為。
最后，值得注意的是，行政官僚極大化其機(jī)關(guān)預(yù)算規(guī)模所造成的結(jié)果幾乎都是：行政官僚有效率的消化這過(guò)多的預(yù)算，但無(wú)效能的制造不必要的政府產(chǎn)出。也就是形成「過(guò)剩政府」（excessivegovernment）的現(xiàn)象。對(duì)此，Migue和Belanger認(rèn)為Niskanen的理論與假定有待修正，否則「過(guò)剩政府」將是當(dāng)代政府的治理危機(jī)，他們兩人認(rèn)為行政官僚真正應(yīng)該關(guān)心的倒不一定是機(jī)關(guān)整體預(yù)算規(guī)模的大小問(wèn)題，而是應(yīng)該在意其公共管理上的預(yù)算自由裁量權(quán)，他們的新假定是行政官僚應(yīng)該要設(shè)法極大化行政機(jī)關(guān)的「自由裁量預(yù)算」。后來(lái)，Niskanen也同意這樣的見(jiàn)解，而出現(xiàn)所謂的「Neo-Niskanen’sModel」，那就是「官僚追求預(yù)算極大化」的論點(diǎn)應(yīng)該修正為「官僚應(yīng)追求其自由裁量預(yù)算的最大化」。
四、結(jié)語(yǔ)
很特別的是，臺(tái)灣的行政法研究多半是法律理念學(xué)派（或是法理論學(xué)派）的法釋義學(xué)，也就是我們對(duì)于行政法的理解，不外乎是對(duì)于法律條文、行政規(guī)則、司法見(jiàn)解等進(jìn)行「文義解釋」為主（像我個(gè)人即是經(jīng)常如此，也必須持續(xù)反?。?。但是，美國(guó)此派的行政法之研究者似乎都另外重視決策理性、行政程序、行政效能與公民參與暨監(jiān)督制衡、行政救濟(jì)的政治法律議題，并持續(xù)引進(jìn)公共行政理論（含政治理論、經(jīng)濟(jì)理論）的觀點(diǎn)。更讓我震撼的是，如果我們?cè)敢饨蛹{法律政策學(xué)（Rechtspolitik,legalpolicy）對(duì)美國(guó)行政法學(xué)的洗禮與改革，那我們也可以跟美國(guó)一樣從一九七○年代以后進(jìn)行所謂的行政法改革運(yùn)動(dòng)，產(chǎn)生融合混用法律理念學(xué)派與實(shí)證學(xué)派的新公法學(xué)派，而有自己的新公法學(xué)派。
