行政程序證據(jù)制度的建構(gòu)范文

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行政程序取證主體針對(duì)不同證據(jù)類型應(yīng)當(dāng)采用不同的調(diào)查收集方法。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，域外行政程序法中共有如下8種取證方式：詢問(wèn)當(dāng)事人和證人；訊問(wèn)違法嫌疑人；向有關(guān)單位或個(gè)人調(diào)取資料；責(zé)令當(dāng)事人提供證據(jù)材料；檢查；現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)；鑒定；聽(tīng)證〔4〕。雖然各國(guó)在其行政程序法中規(guī)定的方式有多有少，但一般都規(guī)定:在不違背法律規(guī)定的情況下，行政程序取證主體可以采用自己認(rèn)為恰當(dāng)?shù)娜∽C方式。也就是說(shuō)，行政機(jī)關(guān)有斟酌采用取證方式的權(quán)力。但是，行政機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制手段收集證據(jù)的，必須要有法律的明文規(guī)定，如采用傳喚、詢問(wèn)等方法收集言詞證據(jù)，采用查封、扣押等方式收集書證和物證時(shí)，應(yīng)當(dāng)有法律明確規(guī)定。我國(guó)一些程序性法律法規(guī)規(guī)章中對(duì)取證方式也作了不同程度的規(guī)定，如治安管理處罰法中規(guī)定取證方式有：傳喚；詢問(wèn)；檢查；扣押；鑒定等。在公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定中有：詢問(wèn)；勘驗(yàn)、檢查；鑒定、檢測(cè)；辨認(rèn)；抽樣取證；證據(jù)保全。為此，筆者認(rèn)為我國(guó)在行政程序證據(jù)之取證制度中，應(yīng)借鑒域外的一般作法，對(duì)常見(jiàn)的取證方式做統(tǒng)一規(guī)定，賦予行政機(jī)關(guān)有斟酌采用取證方式的權(quán)力，抑或由單行法律法規(guī)規(guī)章對(duì)不同行政行為作不同規(guī)定。但是行政機(jī)關(guān)必須遵循先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證，且取證必須限定為行政程序階段。關(guān)于這一點(diǎn)，我國(guó)行政復(fù)議法第24條和行政訴訟法第33條作了限制性規(guī)定：在行政復(fù)議過(guò)程和訴訟過(guò)程中,作為被申請(qǐng)人和被告的行政機(jī)關(guān)均不得自行向作為申請(qǐng)人或原告的行政相對(duì)人和其他證人收集證據(jù)。綜上分析，我國(guó)行政程序中的取證方式應(yīng)采取以下6種（:1）詢問(wèn)；（2）檢查；（3）抄錄、復(fù)印；（4）錄音、錄像、拍照；（5）勘驗(yàn)；（6）鑒定。

行政程序之舉證制度

行政程序舉證責(zé)任是行政程序證據(jù)制度的核心內(nèi)容，而舉證責(zé)任的核心是舉證責(zé)任的分配問(wèn)題。不同行政行為的程序中，舉證責(zé)任有不同的分配方式，因此，確定行政程序舉證責(zé)任的分配內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)充分考慮不同行政程序的特點(diǎn)。

（一）行政程序舉證責(zé)任分配的基本原則

在域外行政程序法中，如美國(guó)、德國(guó)和澳門地區(qū)都對(duì)行政程序舉證責(zé)任分配或多或少地作了規(guī)定，都把“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”作為行政程序舉證責(zé)任分配的基本原則。我國(guó)行政處罰法、行政許可法、治安管理處罰法等法律法規(guī)大多賦予了行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查案件事實(shí)的權(quán)力，且我國(guó)行政管理又有依職權(quán)調(diào)查案件事實(shí)的慣例，同時(shí)行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟應(yīng)當(dāng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。盡管如此，并不意味在行政程序中皆由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任。從合理分配和公平負(fù)擔(dān)的角度來(lái)看，我們應(yīng)該借鑒如美國(guó)、德國(guó)和澳門地區(qū)的做法，實(shí)行“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證?！奔?，主張權(quán)利者應(yīng)對(duì)權(quán)利根據(jù)的事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任，對(duì)方對(duì)權(quán)利妨礙的事實(shí)或權(quán)利消滅的事實(shí)負(fù)舉證責(zé)任。

（二）各類行政程序中舉證責(zé)任的分配

舉證責(zé)任分配不僅與行政行為的受益性和懲罰性有密切關(guān)系，而且還與行政程序主體地位的指控性和防衛(wèi)性有直接關(guān)系。為此，各類行政行為程序中舉證責(zé)任分配問(wèn)題，應(yīng)從以下兩個(gè)方面分別來(lái)考慮：第一，在依職權(quán)作出的行政行為的程序中，行政機(jī)關(guān)是處于指控的法律地位，行政相對(duì)人處于防衛(wèi)的法律地位。依職權(quán)作出的行政行為對(duì)行政相對(duì)人來(lái)說(shuō)是相當(dāng)不利的，行政機(jī)關(guān)是主張權(quán)利或法律關(guān)系存在、變更或消滅一方，因此，舉證責(zé)任應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。如行政處罰、行政強(qiáng)制措施及行政強(qiáng)制執(zhí)行等行政行為都是依職權(quán)開(kāi)始的，對(duì)行政相對(duì)人都具有損益性，從所得利益和提供證據(jù)的便利的角度考慮，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)證明責(zé)任。第二，在依申請(qǐng)作出的行政行為程序中，行政相對(duì)人是行政行為的承受人，是獲得受益的人。為了得到其所申請(qǐng)的利益，他必須向行政機(jī)關(guān)提供充分的證據(jù)以證明其請(qǐng)求的合法性、正當(dāng)性。如果其所提供的證據(jù)不充分，則行政機(jī)關(guān)可以駁回其請(qǐng)求。如行政許可、行政確認(rèn)等行政行為是依申請(qǐng)開(kāi)始的，對(duì)行政相對(duì)人具有受益性，即行政相對(duì)人是主張權(quán)利者，因此，這類行政行為應(yīng)當(dāng)由行政相對(duì)人承擔(dān)舉證責(zé)任〔5〕。

行政程序之質(zhì)證制度

行政程序中的質(zhì)證是聽(tīng)證程序的核心環(huán)節(jié)，一般與行政程序言詞審理相聯(lián)系。這里的“言詞審理”是指參與案件事實(shí)認(rèn)定的公務(wù)員必須聽(tīng)審案件，與當(dāng)事人及案件材料直接接觸；當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)質(zhì)辯和辯論，原則上以口頭方式進(jìn)行〔6〕。

（一）質(zhì)證是當(dāng)事人的權(quán)利

域外行政程序法有關(guān)質(zhì)證的規(guī)定，一般都確定了質(zhì)證是當(dāng)事人的權(quán)利。我國(guó)行政處罰法第31條規(guī)定“，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”；第32條規(guī)定“，當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納?！痹谛姓幜P程序中，當(dāng)事人提出對(duì)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定證據(jù)的不同看法，并提出自己的證據(jù)，表面上雖看不出質(zhì)證字樣，但可以認(rèn)為是一種質(zhì)證活動(dòng)。為此，我國(guó)可以在行政程序證據(jù)制度中明確提出質(zhì)證是當(dāng)事人的權(quán)利。

（二）質(zhì)證應(yīng)規(guī)定在聽(tīng)證程序中

在我國(guó)，行政處罰法、行政許可法及其他法律規(guī)定的聽(tīng)證程序，一般都存在質(zhì)證活動(dòng)。如我國(guó)行政處罰法第42條第6款規(guī)定，“舉行聽(tīng)證時(shí)，……當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證?！毙姓S可法第48條第4款規(guī)定“舉行聽(tīng)證時(shí)，……申請(qǐng)人、利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證。”鑒于美國(guó)和德國(guó)都把行政程序質(zhì)證規(guī)定在正式程序中，我國(guó)應(yīng)將行政程序中的質(zhì)證主要規(guī)定在聽(tīng)證程序中，當(dāng)事人有權(quán)以口頭、書面兩種形式進(jìn)行評(píng)論、辯論和證據(jù)提供，同時(shí)也有權(quán)提出反證。綜上兩點(diǎn)，應(yīng)將行政程序中的質(zhì)證主要規(guī)定在聽(tīng)證程序中，允許當(dāng)事人以口頭、書面兩種形式進(jìn)行評(píng)論、辯論，同時(shí)也有權(quán)提出反證。

行政程序之認(rèn)證制度

行政程序認(rèn)證（審查判斷）制度是指行政裁決人員對(duì)接受和收集的證據(jù)進(jìn)行分析研究，辨別其真?zhèn)危_定它們是否與案件事實(shí)有關(guān)聯(lián)以及證明力的強(qiáng)弱，在此基礎(chǔ)上認(rèn)定案件事實(shí)的行政執(zhí)法活動(dòng)。主要涉及兩方面的內(nèi)容:一是行政程序證據(jù)證明力審查問(wèn)題；二是行政程序證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

（一）行政程序認(rèn)證的原則

行政裁決行為只能以案卷作為根據(jù)，即以行政主體記錄在卷的證據(jù)為事實(shí)根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉的和未質(zhì)證的證據(jù)為根據(jù)，但行政認(rèn)知①除外，這就是案卷排他性原則。案卷排他性原則實(shí)際上也是證據(jù)審查判斷原則。美國(guó)、奧地利等國(guó)的行政程序法都規(guī)定案卷排他性原則。我國(guó)的案卷排他性原則主要適用于采用聽(tīng)證的行政程序，但行政主體采用言詞審理調(diào)查案件事實(shí)的行政決定以及法律做出專門規(guī)定的，也應(yīng)當(dāng)適用案卷排他性原則。這里的“案卷”是指行政行為所依據(jù)的證據(jù)、記錄和法律文書等按照一定的順序組成的書面卷宗材料。行政案卷的基本內(nèi)容包括事實(shí)認(rèn)定和法律適用兩部分?！芭潘浴睉?yīng)當(dāng)是行政案卷的基本屬性，也是建立行政案卷制度所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。案卷排他性原則要求：（1）案卷材料必須是通過(guò)合法途徑獲得并經(jīng)行政法律關(guān)系主體質(zhì)證、認(rèn)可的；（2）行政機(jī)關(guān)在行政行為程序結(jié)束之后調(diào)取的證據(jù)或者其他書面材料不得成為案卷的一部分；（3）案卷一旦形成便成為封閉了的“歷史”，以防止行政權(quán)的恣意與專橫。行政案卷為行政復(fù)議和行政訴訟程序提供了唯一合法的參照〔7〕。

（二）行政程序證據(jù)證明力的審查

行政程序證據(jù)有無(wú)證明力及證明力的大小，必須聯(lián)系到其發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、環(huán)境，再和其他證據(jù)進(jìn)行對(duì)照，具體分析，綜合比較。立法者不可能對(duì)行政程序證據(jù)證明力作出全面的規(guī)定，但立法者在力所能及的范圍內(nèi)對(duì)其作出一般性規(guī)定是必要的。筆者認(rèn)為，首先，行政程序法要明確規(guī)定具有證明力的行政程序證據(jù)需要滿足哪些條件。一般應(yīng)滿足證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性三個(gè)必備條件。其次,行政程序法要規(guī)定具有證明力的證據(jù)間的一般關(guān)系。由此當(dāng)一個(gè)證據(jù)經(jīng)審查后可以對(duì)其采用時(shí)，接下來(lái)就應(yīng)當(dāng)對(duì)其證明力繼續(xù)進(jìn)行審查，以確定最終可否適用。其審查規(guī)則如下：（1）法定鑒定部門的鑒定結(jié)論優(yōu)于其它部門的鑒定結(jié)論；（2）直接證據(jù)的證明力高于間接證據(jù)；（3）數(shù)個(gè)種類不同、內(nèi)容一致的證據(jù)優(yōu)于一個(gè)孤立的證據(jù)；（4）原始證據(jù)證明效力高于傳來(lái)證據(jù)；（5）檔案、鑒定結(jié)論、勘驗(yàn)筆錄或現(xiàn)場(chǎng)筆錄或經(jīng)過(guò)公正、登記的書證的證明力高于其它書證、視聽(tīng)資料和證人、證言；（6）證人提供的對(duì)與其有親屬關(guān)系或其它密切關(guān)系的當(dāng)事人有利的證言，其證明力低于普通的證人證言；（7）同一主體制作兩份內(nèi)容不同的書證，后制作的證明力高于先者；（8）國(guó)家機(jī)關(guān)及其它職能部門依職權(quán)制作的公文書優(yōu)于其他書證〔8〕。

（三）行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)

行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)是行政程序中極其重要又難于把握的問(wèn)題。行政程序應(yīng)當(dāng)確認(rèn)什么樣的證明標(biāo)準(zhǔn)以及具體案件中如何應(yīng)用證明標(biāo)準(zhǔn)，這些都具有相當(dāng)?shù)睦щy性。除美國(guó)外，域外行政程序法很少對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定。據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第556條第4款之規(guī)定，美國(guó)正式程序行政裁決的證明標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)〔9〕。但是，美國(guó)法院對(duì)實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的理解不同，主要有三種解釋：一是實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是優(yōu)勢(shì)證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；二是實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是合理而適當(dāng)?shù)淖C據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；三是實(shí)質(zhì)性證明標(biāo)準(zhǔn)是明白和令人信服的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)〔10〕?？梢?jiàn)，美國(guó)的行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)不是單一的標(biāo)準(zhǔn)。

我國(guó)有關(guān)行政程序性法律法規(guī)規(guī)章確定的基本證明標(biāo)準(zhǔn)是“事實(shí)清楚,證據(jù)確鑿”。然而，行政行為的作出究竟是以客觀事實(shí)為根據(jù)，還是以證據(jù)事實(shí)為根據(jù)，抑或二者兼而有之？“事實(shí)清楚”究竟是誰(shuí)清楚？“證據(jù)確鑿”究竟怎樣才算確鑿？實(shí)踐中很難理解這一規(guī)定。筆者認(rèn)為行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)的確定要考慮行政程序證明的規(guī)律?！靶姓绦蛑械淖C明與訴訟中的證明不一樣，一般情況下，行政機(jī)關(guān)工作人員能夠看到或感知到違法事實(shí)，部分情況下還能夠直接接觸到違法事實(shí)，對(duì)違法事實(shí)有清楚的了解，如行政機(jī)關(guān)工作人員可以直接看到環(huán)境污染、交通違章的情況等。但也有部分案件行政機(jī)關(guān)工作人員沒(méi)有接觸到案件事實(shí)，只能通過(guò)調(diào)查和收集證據(jù)來(lái)認(rèn)定案件事實(shí)?！薄?1〕這樣，在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)“有事實(shí)無(wú)證據(jù)”、“有證據(jù)卻無(wú)事實(shí)”“、行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人都有證據(jù)，相互證據(jù)對(duì)抗性強(qiáng)”等三種情況。從行政訴訟法看，行政機(jī)關(guān)如果無(wú)證據(jù)，則行政行為必然被撤銷或無(wú)效；如果有充分的證據(jù)，但可能是公務(wù)人員濫用職權(quán)的結(jié)果，如再要追求客觀真實(shí)，就必然要求法院重建證據(jù)系統(tǒng)，而這恰恰與行政訴訟法要求由行政機(jī)關(guān)舉證形成悖論。如果是第三種情況，當(dāng)行政機(jī)關(guān)按自己的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定了事實(shí)作出行政行為，相對(duì)人不服而提起訴訟，那么，法院是尊重行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，還是按自己的意見(jiàn)取代行政機(jī)關(guān)的意見(jiàn)？對(duì)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)既不是純粹的客觀真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，也不是純粹的證據(jù)事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，它應(yīng)是最低限度的合理證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)———只有在行政機(jī)關(guān)調(diào)查取證過(guò)程中，行政相對(duì)人充分行使了請(qǐng)求、陳述、申辯、質(zhì)證等程序性權(quán)利后，行政機(jī)關(guān)仍具有最低限度的合理證據(jù)來(lái)證明事實(shí)，則行政機(jī)關(guān)才算實(shí)現(xiàn)了證明標(biāo)準(zhǔn)。

那么，如何理解行政程序最低限度的合理證明標(biāo)準(zhǔn)呢？理解這一證明標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮到行政案件的類型、證明的難易程度，還要考慮到行政決定的重要性和行政管理的特點(diǎn)。一般來(lái)講，行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)高低與案件的性質(zhì)及案件事實(shí)、行為的嚴(yán)重程度成正比。案件性質(zhì)惡劣或行為情節(jié)嚴(yán)重、影響比較大的，證明標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)較高；案件性質(zhì)普通或影響一般的，證明標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)就比較低。據(jù)此，筆者將其暫劃分為高中低三種類型：一是絕對(duì)優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)（證明力＞90%）；二是優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)（證明力＞50%）；三是排除濫用職權(quán)證明標(biāo)準(zhǔn)。具體地講，絕對(duì)優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)適用于行政機(jī)關(guān)作出嚴(yán)重影響行政相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政行為案件：（1）限制、剝奪人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等；（2）較大數(shù)額的罰款；（3）吊銷許可證、營(yíng)業(yè)執(zhí)照等；（4）其他關(guān)系到相對(duì)人人身權(quán)或者重大財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件。排除濫用職權(quán)證明標(biāo)準(zhǔn)適用于以下案件：（1）適用簡(jiǎn)易程序作出具體行政行為的案件，如當(dāng)場(chǎng)處罰；（2）行政機(jī)關(guān)采取臨時(shí)保全措施的案件；（3）行政機(jī)關(guān)在緊急情況下采取強(qiáng)制措施的案件；（4）其他對(duì)相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生輕微影響的案件。優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)則適用于兩者之間的，案件性質(zhì)普通的或?qū)ο鄬?duì)人影響一般的案件，如行政強(qiáng)制執(zhí)行案件、一般行政許可案件等。（本文作者：王維民單位：中國(guó)武警學(xué)院）